11 minuten

0,7 = achterhaald

De norm dat rijke landen 0,7 procent van hun nationaal inkomen aan ontwikkelingssamenwerking moeten besteden, moet van tafel. Het is een willekeurig en achterhaald getal, dat meer kwaad dan goed aanricht in het ontwikkelingswerk.

Geen getal zo beladen in de internationale donorgemeenschap als het getal 0,7: op 24 oktober 1970 spraken de Verenigde Naties in de Algemene Vergadering af dat de rijke landen ‘hun uiterste best zullen doen’ om 0,7 procent van hun bruto nationaal inkomen aan ontwikkelingssamenwerking te besteden. Een mooie afspraak, op het eerste gezicht, maar de werkelijkheid bleek weerbarstiger. Een kleine dertig jaar na dato blijft het bedrag dat de overheden van die rijke landen (inmiddels 23 in totaal) aan de armen geven, op 103,5 miljard dollar steken. Dat is 0,28 procent van hun nationaal inkomen. Lobbyclubs spreken er schande van, en ook de rijke landen zit dat niet helemaal lekker. Met enige regelmaat herhalen ze in ieder geval hun belofte uit 1970 op prestigieuze ontwikkelingsconferenties.

Kort daarna blijkt dan vaak dat beloftes even gemakkelijk gebroken worden als gemaakt. In 2005, bijvoorbeeld, committeerden de rijke landen zich in het Schotse Glen Eagels opnieuw aan de norm, en de Europese Unie stippelde zelfs een tijdspad uit om er tegen 2015 aan te voldoen. Maar in 2007 daalde de hulpstroom aan de arme landen alweer. Lobbyclubs als Action Aid en Oxfam konden hun klaagzang weer aanheffen.

Ondertussen klopt het selecte groepje landen dat wel aan de norm voldoet – Nederland, Luxemburg, Denemarken, Noorwegen en Zweden – zichzelf omstandig op de borst. In internationale ranglijstjes van de meest armenlievende landen, eindigt het vijftal – door voormalig minister van Ontwikkelingssamenwerking Evelien Herfkens ooit aangeduid als de G0,7 – dan ook steevast bovenaan.

Losgezongen

Maar waarom eigenlijk 0,7 procent? Waarom niet meer, zoals bijvoorbeeld de Tweede Kamerfracties van GroenLinks (1,5 procent) en de Partij van de Arbeid (1 procent) willen? Of waarom niet minder, zoals hulpsceptici van onder meer de VVD en de PVV voorstaan? Voor beide standpunten lijkt wat te zeggen, want wie zich in de herkomst van de VN-norm verdiept, kan niet anders concluderen dat zij arbitrair is en niet meer van deze tijd.

Voor het eerst in 1960 stelde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties dat er onvoldoende geld stroomde van het rijke Noorden naar het arme Zuiden. De vergadering vond dat publieke en private partijen samen minimaal 1 procent van het nationaal inkomen naar arme landen moesten sturen. Dat cijfer was enkele jaren daarvoor al genoemd door de Wereldraad van Kerken. Onduidelijk is hoe die aan het cijfer kwam; op dat moment gaven de rijke landen ongeveer 0,5 procent van hun inkomen aan arme landen, dus het kan goed zijn dat de Raad voor het gemak uitging van een verdubbeling.

Een legitimatie van dat getal zou, min of meer per toeval, snel volgen. Enkele ontwikkelingseconomen werkten begin jaren zestig aan modellen die berekenden hoeveel kapitaal het arme Zuiden nodig heeft om tot een flinke ontwikkelingsspurt te komen (zie kader). Ook zij kwamen op ongeveer 1 procent uit. Indertijd namen private partijen, volgens berekeningen van de Nederlandse econoom Jan Tinbergen, ongeveer een kwart tot eenderde van de totale kapitaalstroom naar ontwikkelingslanden voor hun rekening. Er bleef volgens Tinbergen dus nog tweederde tot driekwart, voor het gemak maar afgerond op 0,7 procent, over voor officiële ontwikkelingshulp.

Dat cijfer, inmiddels dus van een wetenschappelijke basis voorzien, vond haar weg snel naar verschillende organisaties, zoals de Wereldbank en de UNCTAD, de ontwikkelingsorganisatie van de Verenigde Naties. Daar raakte het verankerd in allerlei officiële verklaringen en documenten. Om de buitenwacht van het belang ervan te doordringen, stelde de Wereldbank een commissie in onder leiding van de voormalige Canadese premier en Nobelprijswinnaar (voor de vrede) Lester Pearson. Pearson c.s. hamerden er in hun eindrapport in 1969 op dat rijke landen ‘tegen 1975 of kort daarna, maar zeker niet later dan 1980’ hun steun tot 0,7 procent moesten ophogen. Een jaar later werd dat institutionaliseringsproces bekroond in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, waar de norm officieel werd vastgelegd in een resolutie. Niemand kon er meer omheen.

Opvallend is dat de legitimatie van de norm in de daarop volgende decennia langzaam maar zeker van de wetenschappelijke modellen werd losgezongen: de norm ging zijn eigen leven leiden, vrijwel niemand vroeg zich meer af waar hij vandaan kwam. Sterker nog, de wetenschappelijke legitimatie werd voor een morele ingeruild. De internationale donorgemeenschap beschouwt haar tegenwoordig als een vorm van noblesse oblige of een uiting van transnationale solidariteit: het Noorden is moreel verplicht om een deel van zijn overvloedige rijkdom weg te geven. Niet heel anders, met andere woorden, dan de zakat in de Islam, die moslims verplicht jaarlijks een percentage van hun inkomen aan goede doelen te schenken.

Arbitrair

Maar de vraag is of zo’n morele legitimatie nog wel iets te zoeken heeft in een modern, zakelijk ontwikkelingsdebat. Opmerkelijk is in ieder geval dat die legitimatie de rijke landen centraal stelt en helemaal voorbij gaat aan de behoeftes van arme landen: misschien zijn die hulpbehoeftes wel veel groter 0,7 procent van het nationaal inkomen van de rijken, of juist veel geringer. Hoe pervers de centraliteit van de donor in plaats van de ontvanger kan uitwerken, is in Nederland herhaaldelijk gebleken: de minister voor Ontwikkelingssamenwerking moest meer dan eens snel enkele tientallen miljoenen euro’s wegzetten in Afrika omdat uit de laatste cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek bleek dat het Nederlandse bruto binnenlands product hoger uitviel dan oorspronkelijk geraamd.

Dan maar terugvallen op de oorspronkelijke wetenschappelijke legitimatie van de VN-norm, dat wil zeggen de economische modellen uit de jaren zestig? Dat kan niet meer, want economen denken al lang niet meer over ontwikkeling in de termen die aan het model ten grondslag liggen. Bovendien, onlangs nog stofte de ontwikkelingsdenktank Center for Global Development in Washington de modellen af en liet er de meest recente macro-economische cijfers op los. Hetzelfde model dat in de jaren zestig een hulpstroom van 0,7 procent nodig achtte, bleef nu steken op 0,01 procent (zie inzet). Met anderen woorden: volgens het model zou officiële ontwikkelingshulp tegenwoordig nauwelijks meer nodig zijn, want de ontwikkelingslanden slagen er inmiddels zelf in het kapitaal bij elkaar te sprokkelen dat voor belangrijke investeringen noodzakelijk is.

De norm die sinds jaar en dag centraal staat in het ontwikkelingsdebat, is met andere woorden arbitrair. De wetenschappelijke legitimatie ervan is niet langer geldig, en de morele legitimatie is op zijn zachtst gezegd problematisch. Opvallend is dan ook dat in het recente rapport van het Wetenschappelijk Bureau van GroenLinks, De falende staat van ontwikkelingssamenwerking?, de norm klakkeloos wordt aangehouden. Even opvallend is dat het voorstel van de fractie om de hulp nog verder op te hogen evenmin met redenen is omkleed.

Je kan natuurlijk tegenwerpen dat er wel meer normen arbitrair zijn; de pensioengerechtigde leeftijd van 65 bijvoorbeeld, die net als de VN-norm zijn oorspronkelijke ratio in de loop der tijd is kwijtgeraakt. Ook aan die norm mag niet zo maar worden getornd. Normen kunnen immers stabiliteit geven aan een samenleving en leiden tot gemeenschappelijke verwachtingspatronen die onderlinge afstemming van gedrag en communicatie eenvoudiger maken. Als je ze ter discussie stelt, komt veel op losse schroeven te staan.

De ontwikkelingssamenwerking, die momenteel toch al niet over een stevig draagvlak beschikt, zou zonder die norm voor de conservatieve leeuwen geworpen worden. Ook de internationale coördinatie van ontwikkelingssamenwerking zou dan wel eens moeilijker kunnen worden. De VN-norm is ook in de internationale arena immers een bindende factor. Bovendien kan je pragmatisch tegen de norm aankijken: zij mag dan arbitrair zijn, maar als zij een effectief campagnemiddel vormt, waarom zou je er dan aan tornen? Zonder die norm heb je geen enkel argument meer om de notoire vrekken, dat wil zeggen landen als de Verenigde Staten of Italië die nu minder dan 0,2 procent van hun inkomen weggeven, op andere gedachten te brengen.

Maar in het huidige ontwikkelingsdebat is eerder van het tegenovergestelde sprake: de norm dreigt als splijtzwam te werken die voorstanders en tegenstanders van ontwikkelingshulp verder uit elkaar drijft. En juist vanwege het gebrekkige draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking is het gevaarlijk om aan een arbitraire norm vast te houden. Als conservatieve partijen dat arbitraire karakter handig uitspelen in het debat (wat zij momenteel, opvallend genoeg, nog niet of nauwelijks doen) dan kan dat voor het maatschappelijke draagvlak een genadeklap zijn. Het is met andere woorden beter om zelf afstand te nemen van de VN-norm en niet te wachten totdat hulpsceptici je daartoe dwingen.

Als campagnemiddel is de norm bovendien weinig effectief gebleken, zeker buiten Noord-West Europa: een kleine dertig jaar na dato komt het budget van de meeste landen nog niet in de buurt van de oorspronkelijke afspraak. Het duet van hulpbeloftes van rijke landen, en de daarop volgende klaagzang van de lobbyclubs als de beloftes niet nagekomen worden, klinkt onderhand dan ook pathetisch.

Goede sier

Mijn pleidooi is niet om helemaal geen normen meer te hanteren. Dat zou inderdaad een vrijbrief zijn voor veel rijke landen, zeker in deze tijden van crisis, om maar helemaal niets meer te geven. Maar de hulpgemeenschap moet op zoek naar een nieuwe norm die de hulpbehoefte van ontwikkelingslanden als uitgangspunt neemt. De totale hulpbehoefte zou vervolgens naar rato (dat wil zeggen: naar hun economische draagkracht) over de rijke landen verdeeld moeten worden.

Studies die deze hulpbehoefte berekenen zijn er nog maar weinig en staan in de kinderschoenen. De belangrijkste is een grote studie onder leiding van de vooraanstaande ontwikkelingseconoom Jeffrey Sachs. Hij berekende in opdracht van de Verenigde Naties hoeveel geld nodig is om de Millenniumdoelen, de acht doelen op het gebied van armoedebestrijding die de leidraad vormen van de internationale hulpgemeenschap, tegen 2015 te behalen. Sachs stelt in het rapport een ‘grote duw’ voor, door in korte tijd veel geld te investeren in publieke voorzieningen in ontwikkelingslanden, met name op het platteland. In uitgebreide tabellen rapporteert hij hoeveel ieder land nodig zal hebben om de Millenniumdoelen te bereiken. Ghana heeft in 2015 bijvoorbeeld 34 dollar hulpgeld per hoofd van de bevolking nodig voor een betere gezondheid, Bangladesh 8 dollar per hoofd van de bevolking voor minder honger. De uiteindelijke optelsom wijst uit dat de hulpstroom tegen 2015 moet zijn opgehoogd naar 0,54 procent van het totale inkomen van rijke landen.

Het is wellicht te vroeg om op basis van deze studie te concluderen dat Nederland, dat momenteel 0,8 procent weggeeft, op zijn lauweren kan rusten, of zelfs het mes kan zetten in het hulpbudget. De studie van Sachs is immers volop bekritiseerd. Er zullen ongetwijfeld nog vele studies volgen die de hulpbehoefte van ontwikkelingslanden op een andere manier berekenen, en ze zullen geen van alle tot een nieuwe, onomstreden en stabiele hulpnorm leiden. Maar bedenk wel dat Sachs een van de grootste pleitbezorgers van ontwikkelingssamenwerking is. De kans dat zijn critici op hogere percentages uitkomen is met andere woorden gering.

De ontwikkelingsgemeenschap moet zich er dus op voorbereiden dat de VN-norm van 0,7 procent haar langste tijd heeft gehad. Ook pleidooien als die van GroenLinks om in het wilde weg, zonder enige vorm van argumentatie, de geldstromen op te hogen, zijn niet meer op hun plaats. Ze mogen bedoeld zijn om goede sier te maken bij het progressieve electoraat – want wie schaamt zich niet voor de gapende kloof tussen de overvloedige rijkdom hier en de nijpende armoede daar? Maar het onbedoelde bijgevolg van zulke arbitraire normen is dat het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking nog verder afkalft.

*De economische modellen waarop de VN-norm is gebaseerd, gaan ervan uit dat ontwikkelingslanden een financieringsprobleem hebben: er zijn wel voldoende investeringsmogelijkheden om de landen tot een forse economische groei te brengen (de modellen gaan doorgaans uit van 5 of 6 procent groei per jaar), maar het geld om die investeringen te financieren ontbreekt. Daarvoor wordt er in de ontwikkelingslanden zelf te weinig geld gespaard. De modellen berekenden in de jaren zestig dat dit financieringsgat voor alle ontwikkelingslanden samen ongeveer 10 miljard dollar zou bedragen. In die jaren bedroeg het nationaal inkomen van alle rijke (bij de OESO aangesloten) landen samen ongeveer 1000 miljard dollar. Deel je beide getallen door elkaar, dan kom je op een kapitaalstroom van 0,1 procent van het totale inkomen van de rijke landen. Daarvan zouden private partijen iets meer dan een kwart voor hun rekening nemen, zodat nog ongeveer 0,7 procent voor de overheid resteerde.

*Dat de modellen, met macro-economische cijfers van nu, op een zeer lage hulpstroom uitkomen, zoals uit het onderzoek van het Center for Global Development blijkt, heeft de volgende drie redenen: in de ontwikkelingslanden zelf wordt tegenwoordig meer gespaard, zodat zij minder geld van buiten nodig hebben om te investeren. Door mondialisering is het aandeel van private kapitaalstromen (financiële instellingen en investeerders, bijvoorbeeld) sterk toegenomen, waardoor er minder ontwikkelingsgeld nodig is van overheden. En omdat het nationaal inkomen van de rijke landen sneller is gestegen dan dat van de arme landen, hoeven de rijke landen ook nog maar een kleiner deel van hun inkomen af te staan om in die overgebleven financieringsbehoefte van arme landen te voorzien.
Dat de modellen steeds minder serieus genomen worden door ontwikkelingseconomen, komt onder meer door de simplificerende aannames die eraan ten grondslag liggen: al het kapitaal dat het land instroomt zou voor investeringen (en dus niet voor consumptieve doeleinden) worden ingezet en dat die investeringen allemaal bijdragen aan de economische groei. Empirisch onderzoek wijst uit dat dat in de meeste ontwikkelingslanden allesbehalve het geval is.

Literatuur:

- S. Akinci, A. Sabahoglu, B. Snels, De falende staat van ontwikkelingssamenwerking?, Wetenschappelijk Bureau GroenLinks, 2008.
- M.A. Clemens en T.J. Moss, ‘Ghost of 0,7%: Origins and Relevance of the International Aid Target’, Center for Global Development, Working Paper no. 68, September 2005.
- W. Easterly, The White Man’s Burden. Why the West's Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good, New York, Penguin 2007.
- P. Hirvonen, ‘Stingy Samaritans. Why Recent Increases in Development Aid Fail to Help the Poor’, Global Policy Forum, August 2005. http://www.globalpolicy.org/socecon/develop/oda/2005/08stingysamaritans.htm#12.
- OECD, Aid Targets Slipping Out of Reach? Final Official Development Assistance (ODA) data for 2007, http://www.oecd.org/dataoecd/47/25/41724314.pdf.
- J. Sachs, The End of Poverty. Economic Possibilities of Our Time, New York, Penguin 2005.
- J. Sachs e.a. Investing in Development. A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, UN Millennium Project, Report to the UN Secretary General, London, Earthscan 2005.

Gerelateerde artikelen