11 minuten

De nieuwe hulp

Over de nieuwe hulpbenadering

Er heeft zich de laatste 10 jaar een stille revolutie voltrokken in de ontwikkelingssamenwerking. Heel wat donoren hebben enorme veranderingen ondergaan, omdat ze flink geleerd hebben van de fouten uit het verleden. Je zou zelfs kunnen stellen dat er, voor het eerst in de hulpgeschiedenis, een stevige visie is ontstaan op wat nou de echte knelpunten in ontwikkelingsprocessen zijn.

Een wel zeer belangrijk inzicht is dat ontwikkeling en armoedebestrijding onlosmakelijk verbonden zijn met de politiek, met de staat en dus met de overheid. Je kan daar niet omheen. Nu, we weten allemaal dat heel wat van die armste landen niet enkel heel erg arm zijn, maar dat het er ook politiek vaak niet erg snor zit. Corruptie tiert er welig, het staatsapparaat is een rommeltje, de administratie is inefficiënt, ambtenaren zijn onderbetaald en hebben vaak te weinig capaciteiten om hun werk naar behoren uit te voeren, de politieke leiders zijn vooral bezorgd om aan de macht te blijven en lijken weinig of niets te geven om ontwikkeling, en in een heel aantal gevallen worden de mensenrechten er ook nog eens flink met de voeten getreden… Diegenen die de prijs van dit alles betalen zijn de armen natuurlijk. Als je dan een potje geld hebt om aan ontwikkelingssamenwerking te doen, dan lijkt de logica te suggereren dat je dat best direct naar die armen brengt en hen bedient op hun wensen. “Want als wij het niet doen, wie dan?” Maar het cynische is dat de meeste ontwikkelingsagentschappen dat de laatste 40 jaar eigenlijk continu gedaan hebben, vaak ook nog eens allemaal door elkaar en langs elkaar heen. De resultaten zijn uitgebleven. Sterker nog, het heeft bijgedragen tot chaos, tot nog groter staatsverval in die landen en tot nog meer vervreemding tussen overheid en burgers. Overheden, hoe we het ook wenden of keren, moeten hun verantwoordelijkheden tegenover de burgerbevolking nemen, en het is dus niet aan ons om de staat te vervangen of de tekortkomingen van die staat continu op te vangen. Dat werkt op termijn contraproductief. Donoren beseffen ook dat ze de staat niet zomaar kunnen dwingen om een bepaald beleid te voeren. Het opleggen van allerlei conditionaliteiten werkt niet, ook dat hebben donoren geleerd uit ervaring. Ontvangende overheden vertikken het om dingen uit te voeren waar ze geen eigenaarschap over hebben, zeker als aan die uit te voeren maatregelen een politiek prijskaartje hangt.

Contract

Vandaag tracht men op een andere manier aan de slag gaan. Idealiter zouden ontvangende overheden een nationale armoedebestrijdings- of ontwikkelingsstrategie moeten uitschrijven. Het potje ontwikkelingsgeld moet vervolgens intelligent gebruikt worden om samen met de overheid aan tafel te gaan zitten en haar in die beleidsdialoog te laten beslissen welke hervormingen zij ziet als noodzakelijk om de ontwikkelingsstrategie te kunnen realiseren en zodoende performantie te verbeteren. Respect voor eigenaarschap (ownership, commitment), voor nationale ontwikkelingsstrategieën en de bestaande politico-administratieve systemen is dus cruciaal. Dit houdt in dat de ontwikkelingsstrategie en de hervormingsagenda enerzijds gedragen moet worden door de plaatselijke overheid, maar dat donoren anderzijds moeten bijdragen aan het vermijden van overlast voor die overheid. Dit wil zeggen dat de donoren onderling moeten coördineren (harmonisatie) en dat ze hun hulp moeten afstemmen op de lokale systemen. De beleidsdialoog met de ontvangende overheid resulteert idealiter in een soort contract waarin beide partijen rekenschap moeten afleggen over de aangegane verbintenissen: de overheid bindt zich aan bepaalde resultaten, de donorgemeenschap bindt zich aan voorspelbare en tijdig aangeleverde hulpvolumes volgens de afgesproken modaliteiten. Idealiter worden opvolgingsindicatoren ook verbonden aan financiële implicaties. Hulp kan dus vermeerderen of verminderen, flexibeler (algemene budgetsteun die loopt via de staatskas van het ontvangende land) of minder flexibel (bijvoorbeeld sectoriele budgetsteun, bestemd voor bepaalde ministeries) gemaakt worden al naargelang de behaalde resultaten. En daarnaast behouden donoren natuurlijk nog steeds potjes geld voor de civiele maatschappij in noord en zuid die liefst zelf ook via allerlei initiatieven op het vlak van beleidsbeïnvloeding zowel donoren als ontvangende overheden aanzetten tot meer en betere pro-arme performantie. Het moge duidelijk zijn dat deze aanpak extreem moeilijk en complex is. Niet enkel omdat deze vorm van ontwikkelingssamenwerking eigenlijk draait om politico-institutionele engineering waar geen recepten voor bestaan, maar ook omdat het werk van zeer lange adem is. Corruptie roei je immers niet van de ene dag op de andere uit, en hervormingen doe je niet in een nacht. Resultaten zijn ook niet onmiddellijk zichtbaar en het is en blijft een risicovolle onderneming, want het betekent immers dat je geld geeft aan de overheid, wetende dat er aanvankelijk een deel zal verdwijnen in de zakken van corrupte ambtenaren en politici. Maar dat is een noodzakelijke kost, want om een defect waterleidingssysteem (het overheidssysteem) te repareren moet je weten waar de lekken zitten om ze vervolgens met de overheid aan te kaarten.

Denemarken  

Alle bovenvermelde richtprincipes van eigenaarschap, harmonisatie, afstemming, resultaatsgerichtheid, en ook de idee van wederzijds rekenschap afleggen, staan plechtig neergeschreven in de Verklaring van Parijs (2005) waartoe meer dan 100 landen zich verbonden hebben. Voortrekkers van de nieuwe hulpbenadering zijn Nederland, Verenigd Koninkrijk, Zweden, Denemarken, Noorwegen, Finland, Duitsland, Zwitserland, Canada en Australië. Ze worden internationaal erkend als de meest progressieve donoren in deze nieuwe hulparchitectuur. Donoren die volop bezig zijn met het omschakelen zijn o.a. de EC, België, Frankrijk, Luxemburg, Oostenrijk. Zelfs Japan experimenteert met nieuwe hulpmodaliteiten. Hoopgevend is zelfs dat er ook indicatoren zijn verbonden aan deze principes en streefdoelen, die bereikt moeten worden tegen 2010. Je zou terecht kunnen stellen dat deze principes en deze nieuwe vorm van ontwikkelingssamenwerking waarschijnlijk het beste is dat donoren totnogtoe hebben uitgevonden. Maar het is geen makkelijke opdracht. En naarmate de tijd verstrijkt wordt de orde van grootte van de verschillende obstakels ook steeds vaker duidelijk zichtbaar. We kunnen hier niet alle obstakels in detail in beeld brengen, maar een aantal grote uitdagingen willen we wel aankaarten.

Ontwikkelingssamenwerking wordt in de nieuwe hulpbenadering zeer politiek van aard. Het gaat niet meer om schooltjes en waterputten, het gaat om het technocratisch en politiek hervormen van staten en overheden die soms politiek helemaal in de knoop liggen, soms technocratisch tekortschieten, maar meestal op beide fronten erg problematisch scoren (zoals fragiele post-conflictstaten). Dat wil zeggen dat donoragentschappen moeten onderhandelen over soms zeer politiek gevoelige hervormingen, inschatten wat het reële engagement is van de ontvangende overheid (dat vaak ook nogal eens durft te fluctueren al naargelang het moment in de politieke cyclus van het land), aanvoelen wat redelijke ritmes van vooruitgang zijn (rekening houdend met allerlei factoren die misschien buiten de controle van de overheid vallen zoals een financiële crisis bijvoorbeeld), scenario’s uitwerken als het (ineens heel erg) fout gaat in het ontvangende land (een politieke crisis waarbij de overheid erg repressief optreedt bijvoorbeeld). Het betekent dat je als donor, om dit nieuwe spel goed te spelen, steeds kort op de bal moet spelen, risicoanalyses moet maken, rekening moet houden met nationale en internationale evenementen, et cetera. Je moet dus vooral een goede politieke strateeg zijn, met diplomatieke talenten en ontwikkelingsexpertise, die zijn ‘macht’ intelligent gebruikt als de context het toelaat om de ontvangende overheid (of sleutelfiguren daarin) te verleiden en aan te zetten om aan meer en betere armoedebestrijding te doen, om het overheidsapparaat gradueel te pushen naar betere performantie. Een enorme uitdaging is dat, vooral als je weet dat hiervoor geen handleidingen bestaan, geen blueprints of recepten. Er bestaan immers geen wetenschappelijke routekaarten die beschrijven hoe men met donorgelden arme landen duwt of trekt richting Denemarken. Daarmee bedoelen we natuurlijk niet het echte Denemarken, maar wel een soort ‘postkaartversie’ van het land: een samenleving waar mensen het recht hebben om zich te organiseren, te participeren in de politiek, een zo geweldloos mogelijke samenleving, liefst met hoge niveau’s van menselijke ontwikkeling, hoge welvaart, weinig tot geen armoede en een tolerante cultuur waar discriminatie geen plaats heeft. Hoewel het Denemarken-ideaal misschien eurocentrisch en westers lijkt hoeft dat niet noodzakelijk zo te zijn. Het postkaartmodelletje laat erg veel ruimte voor variatie en diversiteit. Maar het is wel duidelijk dat het Denemarken-ideaal ervan uitgaat dat mensen, overal ter wereld, universele voorkeuren hebben: democratie is te verkiezen boven een dictatuur, welvaart boven armoede, inclusie boven exclusie, hoge menselijke ontwikkeling boven lage menselijke ontwikkeling.

De weg hierheen, zonder gebaande paden en routekaarten, is een proces van zoeken, vallen en opstaan, en waarschijnlijk... héééééél veel geduld.

Maakbare politiek

Donoren werken constant op het snijvlak tussen politieke hervormingen en meer technische ontwikkelingsvraagstukken. Donoren hebben het hier nog erg moeilijk mee. Nog te vaak kruipt ontwikkelingssamenwerking weg achter technocratische vraagstukken, want dat lijkt makkelijker beheersbaar, controleerbaar, opvolgbaar, maakbaar. Het politieke daarentegen is onvoorspelbaar, moeilijk, ‘messy’, ongrijpbaar. Sommige donoren stellen zelfs dat het politieke ‘off limit’ is omwille van soevereiniteitsprincipes. Er zijn hier sterke kanttekeningen bij te maken. Ontwikkeling (en dus ontwikkelingssamenwerking) zal nooit apolitiek zijn. Zodra je begint met financiële transfers versterk je machtsposities van bepaalde mensen, groepen, en beïnvloedt je interactiepatronen, conflicten, allianties, coalities. Daar is geen ontsnappen aan, hoe technocratisch je het ook vormgeeft, het is en blijft politiek. Er zouden dus geen scrupules moeten zijn om zichzelf te (h)erkennen als ‘politieke actoren’ in ontwikkelingslanden. Donoren zijn er – ze hebben veel geld – en oefenen hoe dan ook invloed uit op allerlei processen. Het is dus sterk aan te raden om snel over die gêne heen te stappen en die politieke rol gewoon goed in te vullen, geruggensteund door een stevige politieke analyse en met een langetermijnvisie die duidelijk pro-arm is.

De politieke visie en strategieën die ontwikkelingssamenwerking moet durven ontwikkelen en uitvoeren op het terrein wordt echter ook bemoeilijkt door het feit dat donoragentschappen politiek geleid worden. Ten eerste moet er rekenschap afgelegd worden tegenover het parlement en de publieke opinie. Hierdoor bestaat nog steeds een zeer grote drang bij donoren om snelle, liefst zichtbare of tenminste attribueerbare resultaten neer te zetten. De druk die dus uitgaat van het thuisfront staat vaak een goede uitvoering van de nieuwe hulpprincipes in de weg. Dit zorgt vaak voor heel wat spanningen tussen hoofdkwartieren en de delegaties op het terrein, omdat beiden vaak eigen dynamieken kennen die soms haaks op elkaar staan. Soms willen de terreindelegaties geduldiger zijn, maar laat de politieke dynamiek op het thuisfront dat niet toe, of omgekeerd. Een typisch voorbeeld is de welbekende bestedingsdruk. Agentschappen moeten het voorziene budget besteden omdat donorperformantie (en vaak ook individuele carrièrepaden) gekoppeld worden aan de voorziene besteding van de budgetten. Maar in dit nieuwe spel is het niet volledig uitkeren van het beloofde geld soms een ‘must’ als de ontvangende overheid niet nakomt waar ze zich contractueel toe verbonden had. Anders gesteld, als niet besteden geen optie is, wat is dan de zin van het opstellen van opvolgingsindicatoren en contracten? Net door het niet uitkeren van bepaalde sommen geld, conform de verbintenissen, toon je je geloofwaardigheid en voorspelbaarheid als donor.

Ten tweede zijn er de spanningen tussen het departement Ontwikkelingssamenwerking, Buitenlandse Zaken en soms ook Defensie. Ze hebben vaak elk een eigen politieke logica, met eigen politieke agenda’s en eigen politieke belangen. Hoewel ontschotten een must is, en nu meer dan ooit de bezorgdheid om goed bestuur in arme landen gedeeld wordt door al deze departementen, is het niet evident om op een gecoördineerde manier een coherent beleid te voeren dat consistent de ontwikkelingsagenda dient. Het nationale eigenbelang (internationale veiligheid, migratie, commerciële overwegingen, etc.) wil nog wel eens  het ontwikkelingsbelang van het partnerland te overstemmen, waardoor de nieuwe hulpbenadering ook weer ondermijnd wordt.

En dan is er nog het probleem van de grote hoeveelheid donoren en hulpagentschappen die bovendien in aantal lijken te groeien. Coördinatie tussen al deze actoren met verschillende preferenties en prioriteiten lijkt met de dag een grotere uitdaging. En dan hebben we het niet eens over de China’s en Brazilië’s in deze wereld die niet eens vervat zitten in de Verklaring van Parijs, maar wel net zo leuk door het vizier van het ontvangende land lopen, met veel geld en zonder al die vervelende vragen omtrent hervormingen en pro-arm beleid.

Kort op de bal

Al de bovenvermelde problemen zijn substantieel. Je zou kunnen stellen dat de ontwikkelingssamenwerking voor enorme uitdagingen staat. Maar nu, meer dan ooit, staan ze dichter bij wat de kern van ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking zou moeten zijn. De cruciale ingrediënten zijn aanwezig, nu is het nog kwestie van ze – rekening houdend met de politieke limieten – werkbaarder te maken.  Een aantal van die politieke variabelen hebben we hier in onze samenlevingen niet onder controle, maar een aantal wel. Vooral dan de politieke variabelen op het thuisfront. Daar is flink wat werk aan de winkel. Parlementen en de publieke opinie moeten dringend een ‘update’ krijgen van de moeilijke, complexe aard van het nieuwe hulpdenken. De debatten over ontwikkelingssamenwerking moeten dringend uit de sfeer van zichtbare en snelle resultaten gehaald worden, en de politieke dimensie van ontwikkeling moet meer ruimte krijgen in een evenwichtig maatschappelijk debat. Donoragentschappen moeten zich op hun beurt bewuster worden van de aard van hun nieuwe rol en de institutionele implicaties voor het thuisfront. Dit zal allemaal tijd in beslag nemen en dus is enig geduld wel aan te raden. Anderzijds mag dit geduld niet gelijkstaan aan apathie of een te lakse houding. Alle actoren in de ontwikkelingssamenwerking (ook NGO’s) moeten alert zijn, kort op de bal spelen en in de mate van het mogelijke al deze processen op een kritische manier monitoren en evalueren. Er is dus werk aan de winkel voor alle betrokken actoren!

Samen met Robrecht Renard schreef Nadia Molenaers het boek Ontwikkelingshulp faalt, Is Participatie het Redmiddel? waarin de nieuwe hulpbenadering uitvoerig beschreven en kritisch geanalyseerd wordt. Het boek is uitgegeven door Acco, Leuven 2007.

Meer over de Verklaring van Parijs op:  http://www.oecd.org/document/22/0,3343,en_2649_3236398_36074966_1_1_1_1,00.html.

Gerelateerde artikelen