13 minuten

De onzichtbare macht van het Europees Parlement

Van privacy tot energiebesparing: het Europees Parlement heeft veel te zeggen over onderwerpen die raken aan ons dagelijks leven. De rol van het parlement in de Europese besluitvorming krijgt echter nauwelijks aandacht van media en publiek. De hang naar consensus en de te grote loyaliteit aan de Europese Commissie, de oorzaken van die onzichtbaarheid, zijn schadelijk voor het democratisch gehalte van het Europarlement.

De afgelopen vijf jaar nam het Europees Parlement grote besluiten over onder meer arbeidsmigratie, energiebesparing, het beheer van het internet en criminele witwaspraktijken. Thema’s die ertoe doen in deze tijd en die belangwekkender zijn dan menig discussie in Den Haag. Waarom zien we daarvan dan doorgaans niet meer terug dan een marginaal kolommetje op één van de binnenpagina’s van de krant? Zoals de lijst van thema’s laat zien, gaat het argument niet op dat het Europees Parlement geen macht zou hebben. Bovendien heeft het parlement op al deze terreinen niet alleen de macht om wetgeving te blokkeren, maar maakt het ook actief gebruik van zijn recht om mee te schrijven aan Europese wetgeving. Die directe inbreng van leden van het Europees Parlement staat in schril contrast tot de Tweede Kamer, waar de coalitiemeerderheid er veelal voor zorgt dat voorstellen van de regering zonder veel schrammen de eindstreep halen.

In die zin is de ontwikkeling van het Europarlement een succesverhaal van een instelling die in eerste instantie niet eens ‘Parlement’ maar slechts ‘Assemblee’ mocht heten. Zelfs toen in 1979 de Europese parlementariërs voor het eerst direct werden gekozen – in plaats van te worden afgevaardigd door de nationale parlementen – was hun macht nog beperkt. Het parlement had weliswaar zeggenschap over verschuivingen in de begroting en het mocht de Europese Commissie controleren, maar als het om Europese wetgeving ging, was zijn rol vooral adviserend aan de Raad van Ministers.

In de jaren tachtig en negentig werd het parlementair adviesrecht gaandeweg vervangen door het recht op veto en het recht op amendement, en werden die rechten van toepassing op steeds meer wetgevingsterreinen. Tien jaar geleden voltooide het Verdrag van Lissabon de emancipatie van het Europarlement door het te erkennen als (zo goed als) gelijkwaardige medewetgever naast de Raad van Ministers.

Een niet-ingeloste belofte

De grote paradox van het Europarlement is echter dat die toename van macht allesbehalve gepaard is gegaan met een toegenomen publieke belangstelling. Terwijl de eerste Europese verkiezingen in 1979 nog een gemiddelde opkomst kenden van rond de 60 procent, was die in 2014 gedaald tot zo’n 40 procent – Nederland bleef daar met 37 procent zelfs nog iets onder. Hoewel die opkomst niet veel verder lijkt te dalen, is er weinig reden om te verwachten dat ze snel weer gaat stijgen. Als de directe verkiezingen voor het Europees Parlement waren bedoeld om de betrokkenheid van burgers bij de Europese samenwerking te vergroten, dan moeten we dus concluderen dat deze belofte niet is ingelost. Die conclusie weerspiegelt niet alleen de opkomstcijfers maar ook de eerder genoemde beperkte zichtbaarheid van het Europarlement in de media en in het publieke debat.

Een bijkomende factor is dat het Europese kiessysteem zodanig is ingericht dat er slechts beperkte politieke verschuivingen plaatsvinden, omdat verschuivingen in de ene lidstaat die in een andere veelal tenietdoen. Weliswaar dreigen sommige commentatoren met het doemscenario dat het Europees Parlement in mei gekaapt kan worden door eurosceptici. Maar terwijl de nationalistische fractie van de Italiaanse Lega, de partij van Le Pen en de PVV wellicht verdubbelt van 5 naar 10 procent van de zetels, zal het de rechts-libertaire fractie EFDD moeite kosten om het hoofd boven water te houden nu haar meest prominente lid, de UK Independence Party, in beginsel niet meer terugkeert. Tegelijkertijd is er weinig twijfel dat de christendemocratische EVP in mei weer als winnaar uit de bus komt, dat de sociaaldemocraten weer de op-één-na grootste fractie zullen vormen, en dat deze twee groepen samen met de liberalen – die ze doorgaans aan hun zijde vinden – een ruime meerderheid van de zetels zullen bezetten.

Het feit dat het Europarlement zijn democratische belofte onvoldoende heeft ingelost, betekent niet dat we het net zo goed weer kunnen afschaffen. In het samenspel met de Raad van Ministers en de Europese Commissie vervult het een onmisbare functie: het zichtbaar maken van belangentegenstellingen die nationale grenzen overstijgen. Maar een eerlijke blik op het Europarlement dwingt wel tot de erkenning dat het meer dan tijd is om zijn functioneren kritisch te evalueren in plaats van het – als de enige direct gekozen Europese instelling – per definitie in bescherming te nemen.

Met het blote oog zijn er genoeg verbeterpunten aan te wijzen. Ook nu de Brexit leidt tot een reductie van 751 naar 705 Europarlementariërs blijft het Europarlement veel te groot. Dat heeft ertoe bijgedragen dat voor een deel van zijn leden het lidmaatschap vooral een middel is geworden tot status en inkomen, zonder dat deze leden veel invulling geven aan hun verantwoordelijkheden als volksvertegenwoordiger. Het parlement laat ook te veel ruimte voor verspilgedrag en corruptie in eigen kring, en de interne weerstand om dergelijke gedrag echt aan te pakken, is beschamend. Het verplichte maandelijkse reiscircus van Brussel naar Straatsburg is niet meer te rechtvaardigen, ondanks alle historische symboliek die laatstgenoemde stad belichaamt. Een besluit van de Europese regeringsleiders om deze verplichting op te heffen, zou een belangrijke bijdrage leveren aan de geloofwaardigheid van de Europese democratie.

Consensusdrang

Het meest fundamentele aspect waarop het Europees Parlement tekortschiet als parlement is dat het er niet in slaagt om de politieke keuzes voor Europa zichtbaar te maken. Het Europarlement is een consensusmachine en daarmee versterkt het de tendens om Europese besluitvorming veeleer als een noodzakelijkheid te zien dan als een collectieve keuze.

Voor een beeld van de mate waarin het Europees Parlement neigt naar eenvormigheid kunnen we kijken naar twee belangrijke stemmingen van afgelopen jaar. In mei stemde het over de richtlijn voor gedetacheerde werknemers die onder de arbeidsvoorwaarden van hun moederland (tijdelijke) werkzaamheden verrichten in een andere EU-lidstaat. De politieke spanning zit hem hier tussen enerzijds de vrijheid van concurrentie van bedrijven en goedkopere werknemers uit met name Midden- en Oost-Europa, en anderzijds het belang om verworven beschermingsniveaus van werknemers in West-Europa niet te ondermijnen. In de uiteindelijke stemming werd de voorgestelde tekst met 70 procent van de stemmen aangenomen. De fracties links van het centrum stemden (op een enkele SP’er na) haast allemaal vóór, maar de richtlijn had eveneens de steun van ruime meerderheden in de christendemocratische en liberale fracties. De tegenstanders waren geconcentreerd in de eurosceptische partijgroepen van de Europese conservatieven, de rechts-libertairen en de nationalisten.

Hetzelfde patroon ontstond een maand eerder, toen gestemd werd over het hergebruik van verpakkingsafval. Deze richtlijn werd met zelfs 85 procent van de stemmen aangenomen, omdat ook een meerderheid van de conservatieven zich aansloot bij de parlementaire mainstream. Voor zover er sprake was van een politieke scheidslijn liep deze tussen de ‘constructieve meerderheid’ en de eurosceptici in plaats van dat ze een tegenstelling tussen milieubeschermers en groei-aanhangers weerspiegelde.

Stemverdeling Europees Parlement Detacheringsrichtlijn (29 mei 2018)

Stemverdeling Europees Parlement Richtlijn Verpakkingsafval (18 april 2018)

Dergelijke stemverhoudingen zijn verre van atypisch voor het Europarlement en bieden een goede verklaring voor het feit dat dit soort stemmingen niet de voorpagina haalt. Natuurlijk herbergen die stemblokken tal van nuances, onderlinge tegenstellingen en politieke strijd tussen de fracties. Maar wat uiteindelijk zichtbaar wordt, is de breed gedeelde steun voor een voorstel en de voorspelbare tegenstem van de eurosceptici. De consensusdrang zit diep ingebakken in het functioneren van het Europees Parlement. Van oudsher is ze ingegeven door de bewijsdrang waartoe het parlement werd gedwongen vanwege zijn ondergeschikte positie; alleen als het zich niet uiteen liet spelen en een collectieve vuist maakte, kon het de Raad van Ministers en de Commissie dwingen hun voorstellen aan te passen. Er zijn legio voorbeelden van situaties waarin het Europarlement de interne verschillen opzij zette om zijn institutionele macht te doen gelden. Het meest recente voorbeeld daarvan is de manier waarop de grootste parlementaire fracties gezamenlijk de regeringsleiders dwongen om de christendemocraat Jean-Claude Juncker in 2014 voor te dragen als voorzitter van de Europese Commissie.

De consensusdrang is verder versterkt doordat het Europees Parlement het afgelopen decennium bij nieuwe wetgevingsvoorstellen meteen in onderhandeling trad met de Raad en de Commissie. Met zijn deelname aan deze zogenaamde ‘trialogen’ vergroot het parlement zijn directe invloed op de wetgeving en draagt het bij aan een efficiënter wetgevingsproces. De prijs van die efficiencywinst is echter dat de politieke onderhandelingen achter gesloten deuren plaatsvinden en dat de politieke scheidslijnen in het parlement onzichtbaar blijven.

De fundamentele verklaring voor het feit dat het Europees Parlement wel een machtige wetgever is maar geen uitdrukking geeft aan politieke keuzes ligt in de afwezigheid van een Europese regering. De Europese Commissie is meer dan een internationaal secretariaat, maar uiteindelijk zijn de politieke overtuigingen van de Eurocommissarissen ondergeschikt aan hun technische verantwoordelijkheden. Regeringsleiders in de Europese Raad zijn degenen die binnen de Europese Unie grote strategische keuzes maken, maar zij leggen uiteindelijk verantwoording af aan hun nationale parlementen en niet aan de gezamenlijke Europese volksvertegenwoordiging. Een Europese regering zou een duidelijke wig creëren drijven tussen regeringsfracties en oppositiepartijen in het Europarlement. Op die manier zou het Parlement zichtbaar maken dat er niet noodzakelijkerwijs slechts één - technocratisch - idee van een Europese samenwerking bestaat, maar dat de invulling van Europese integratie onderwerp is van politieke keuzes.

Spitzenkandidaten

De erkenning dat het noodzakelijk is om het politieke karakter van Europese besluitvorming zichtbaar te maken, ligt ten grondslag aan de claim van de huidige Europese Commissie dat zij de ‘meest politieke Commissie ooit’ is. Deze erkende noodzaak voor meer zichtbaarheid inspireert ook de topkandidatenprocedure (oftewel, in goed eurocratisch, het Spitzenkandidatenprozess) waarmee de Europese politieke partijen de keuze van de voorzitter van de Commissie tot inzet van de Europese verkiezingen proberen te maken.

Het Europese verdrag bepaalt dat een nieuwe Commissievoorzitter wordt voorgedragen door de regeringsleiders en daarna wordt gekozen door het Europees Parlement. Met de topkandidatenprocedure willen de fracties in het parlement de controle over dit proces naar zich toe trekken door bij voorbaat af te spreken dat zij iedere andere nominatie dan die van één van de kandidaten die zij zelf hebben aangewezen, zullen verwerpen. Daartoe wijzen de Europese partijen al aan het begin van de verkiezingscampagne hun topkandidaten aan, zodat de kiezer niet alleen een stem op een Europarlementariër uitbrengt maar indirect ook stemt op de topkandidaat van de betreffende Europese fractie voor het voorzitterschap van de Commissie.

In 2014 was de strategie van de Europese partijen succesvol in die zin dat de regeringsleiders uiteindelijk geen andere keuze hadden dan de topkandidaat van de grootste fractie, de christendemocraat Juncker, te nomineren voor het voorzitterschap van de Commissie. Het effect van de topkandidatenprocedure op de betrokkenheid van de kiezers was echter minder overtuigend: zij vertaalde zich niet in een hogere opkomst bij de verkiezingen. Onderzoek laat bovendien zien dat de zichtbaarheid van de topkandidaten beperkt was en dat de topkandidatenprocedure in de ene lidstaat veel bekender was dan in de andere. De topkandidatenprocedure richt zich terecht op het kernprobleem van de Europese verkiezingen, namelijk dat de uitkomsten onvoldoende verschil maken voor de politieke koers van de Europese Unie als geheel. Helaas schiet het haar doel voorbij omdat veel Europese fracties haar als een prestigeproject zijn gaan beschouwen in hun voortdurende strijd om meer macht, in plaats van dat zij er de democratisering van de Europese Unie als geheel mee proberen te dienen.

Het primaire probleem van de topkandidatenprocedure is echter dat deze bij de huidige inrichting de keuzes eerder verkleint dan vergroot. Gegeven de politieke verhoudingen lijdt het eigenlijk geen twijfel dat de christendemocratische Europese Volkspartij (EVP) weer de grootste fractie zal worden. Zelfs al is er een coalitie nodig voor een absolute meerderheid, dan nog is die coalitie in de praktijk niet voorstelbaar zonder de EVP. Eigenlijk vervullen topkandidaten van andere partijen – zoals Frans Timmermans en Bas Eickhout – dus slechts een symbolische rol.

Tegelijkertijd geldt zelfs voor de EVP dat de meest geschikte kandidaten zich niet al bij het begin van de campagne beschikbaar stellen. In het verleden was het vaak een zittende regeringsleider die de stap maakte naar het voorzitterschap van de Commissie. De topkandidatenprocedure maakt het echter onwaarschijnlijk dat een regeringsleider zich in de Europese campagnestrijd gooit; dat zou toch als vaandelvlucht worden gezien. Bovendien is het topkandidaatschap ook een carrièrerisico omdat de uitkomst van de procedure nu eenmaal onzeker is. In 2014 had de EVP het geluk dat Juncker net de verkiezingen in Luxemburg had verloren, maar het is veelzeggend dat ze voor de komende verkiezingen is uitgekomen bij Manfred Weber, een prominent lid van het Europees Parlement maar zonder grote bekendheid of bestuurservaring daarbuiten.

Een derde bezwaar is dat het democratisch gezien problematisch is dat kiezers in sommige landen veel meer betrokken zijn bij de procedure dan in andere landen. Als de topkandidaten érgens weerklank vinden bij media en publiek, is dat in Duitsland. Duitsland heeft tot dusver de meeste kandidaten geleverd, waaronder de kandidaat met de beste papieren voor de komende verkiezingen. Evenmin is het toeval dat zo goed als alle andere kandidaten tot dusver, met de uitzondering van de nominaties door de (extreem) linkse fractie van de Griekse premier Alexis Tsipras in 2014 en de Sloveense parlementariër Violeta Tomič dit jaar, afkomstig zijn uit een land dat direct grenst aan Duitsland. In plaats van de Europese besluitvorming te democratiseren, dreigt de topkandidatenprocedure dus de suprematie van Duitsland in de EU te bevestigen.

Het meest fundamentele bezwaar tegen de topkandidatenprocedure is ten slotte dat deze is gebaseerd op een beeld van de Europese Unie als een ‘parlementaire-federatie-in-wording’ waarin de democratische legitimiteit exclusief wordt belichaamd door het Europees Parlement. Voor een harde kern van Europarlementariërs is dat wellicht nog een aantrekkelijk vergezicht, maar de meeste waarnemers zijn het er inmiddels over eens dat de legitimiteit van de EU een balans vereist tussen de directe vertegenwoordiging in het Europees Parlement en het blijvende belang van de lidstaten die door de regeringen in de Raad van Ministers worden vertegenwoordigd. Met de toe-eigening van de topkandidatenprocedure trekt het Europees Parlement die balans scheef en dreigt ze de Commissie van de steun van de lidstaten te beroven.

Scherpere tegenstelling

De procedure voor het kiezen van de voorzitter van de Europese Commissie kan zeker beter en transparanter, maar de topkandidatenprocedure is niet de juiste manier. Sterker nog, als de regeringsleiders – terecht – zouden besluiten dat de huidige EVP-kandidaat Manfred Weber niet de meest geschikte kandidaat is voor het voorzitterschap, dan slaat het blufpoker van het parlement uiteindelijk als een boemerang terug op de geloofwaardigheid van de Europese verkiezingen.

Als alternatief voor het getouwtrek rondom de topkandidaten zouden de Europese fracties er goed aan doen om de procedure samen met de regeringsleiders zodanig in te richten dat deze recht doet aan hun onderlinge rolverdeling. Daarbij kan het parlement bovendien het initiatief nemen op de inhoud in plaats van op de persoon. Het zou daartoe bij zijn eerste samenkomen na de verkiezingen een resolutie moeten aannemen waarin het de uitslag duidt. Dat is dan het moment voor de fracties in het parlement om zich ofwel aan te sluiten bij de meerderheidscoalitie, waaruit dan ook de voorzitter van de Europese Commissie moet komen, ofwel te kiezen voor een rol in de oppositie. Het zoeken en selecteren van de geschikte persoon binnen het gegeven profiel is vervolgens een taak die niet alleen beter bewaard kan worden tot na de verkiezingen, maar waarin de regeringsleiders, met hun netwerk, juist een waardevolle rol kunnen vervullen. Vanzelfsprekend is het uiteindelijk het Europees Parlement dat de voorzitter van de Europese Commissie kiest.

Het belangrijkste verschil tussen dit voorstel en de topkandidatenprocedure is dat de nieuwe variant niet draait om de institutionele concurrentie tussen Europees Parlement en de regeringsleiders, waardoor de consensusdrang in het parlement alleen maar versterkt wordt. In plaats daarvan stelt het de politieke scheidslijnen binnen het Europarlement centraal en beoogt het een scherpere tegenstelling tussen Commissiegetrouwe fracties en oppositie in de hand te werken. Dat zou een goed begin zijn voor een Europees Parlement waarin de loyaliteit aan de Commissie vervolgens dunner is gezaaid, en dat meer alternatieven laat zien in zijn stemgedrag en in de manier waarop het publiekelijk positie kiest over wetsteksten, in plaats van zich bij voorbaat te committeren aan met de Raad uitonderhandelde compromisteksten.

Het Europees Parlement bepaalt niet in zijn eentje de koers van de Europese Unie (en gelukkig maar). Maar voor de Europese verkiezingen in 2024 zou de kiezer er zeer mee gediend zijn als het parlement de komende periode meer zicht kan bieden op de politieke keuzes die voorliggen in Europa.


Dit artikel staat in het lentenummer van tijdschrift de Helling. Altijd de nieuwste artikelen lezen? Sluit een abonnement af.

Gerelateerde artikelen