11 minuten

Democratie

Twijfel over de relatie ontwikkeling en democratisering is onterecht

Democratiseringsondersteuning is lange tijd als onlosmakelijk onderdeel van ontwikkelingssamenwerking gezien. Maar over het veronderstelde positieve verband tussen beide bestaat steeds meer twijfel. Maar de argumenten van de critici snijden geen hout.

In de jaren negentig leek zich een democratisch wonder te voltrekken. Een democratiseringsgolf trok door de wereld. Dictaturen werden in Latijns-Amerika en Afrika één voor één omver geworpen en het leeuwendeel van Oost-Europa transformeerde van gesloten systeem tot democratisch kandidaat-lidstaat van de Europese Unie. Ook voor het Midden-Oosten en Azië waren de democratische verwachtingen hooggespannen. De veronderstelde causaliteit tussen democratie en (economische) ontwikkeling deed vooral in de jaren negentig opgeld, de bloeiperiode van het democratiseringsadagium. De schuld voor het falen van ontwikkeling in bijvoorbeeld Afrika werd grotendeels gelegd bij dictatoriale systemen die groei in de weg zouden zitten. Democratisering zou volgens dit model de weg effenen voor de ontwikkeling van een land, omdat de voorwaarden voor economische ontwikkeling beter zouden worden gewaarborgd door een democratie.

Maar de voorspellingen voor een wereldwijde democratische omwenteling bleken te optimistisch. Binnen een decennium werd duidelijk dat sommige nieuwe democratieën niet goed waren geconsolideerd en dat er in sommige landen zelfs sprake was van een terugval naar ondemocratische (populistische) sentimenten en maatregelen - zoals in bijvoorbeeld Venezuela en Rusland. De teleurstelling over de tegenvallende resultaten van democratisering wordt steeds vaker gekoppeld aan twijfel over de aanname dat democratie een positieve invloed heeft op ontwikkeling. En die twijfel is de afgelopen jaren verder gevoed. De schijnbaar onstuitbare economische opmars van bijvoorbeeld China en Vietnam – zonder enige vorm van democratisering – in de afgelopen jaren heeft zijn beslag gekregen in de vorm van een discussie tussen beleidsmakers en wetenschappers over de ondersteuning van democratisering.

Wensdenken

Democratie wordt nog steeds gezien als het politieke systeem dat rechten en vrijheden het beste waarborgt. Maar wanneer ontwikkelingssamenwerking zich met democratisering bezig zou moeten gaan houden is onderwerp van verhit debat dat zich heeft vastgezet rond een kip-ei vraagstuk: moet economische ontwikkeling niet voorop staan? Blijft democratisering überhaupt nog van belang voor de ontwikkeling van een land? Moeten ontwikkeling en democratisering in opeenvolgende fases worden ondersteund? Moeten niet eerst de staatsinstituties van een land op orde zijn?

Bezinning na de democratiseringseuforie van de jaren negentig was een noodzaak. De verwachting dat democratisering een antwoord zou zijn op alle problemen – en democratie beschouwen als een onontkoombaar eindstation zoals velen in de jaren negentig deden – was eerder op teleologisch wensdenken dan op de realiteit gestoeld. Helaas zijn de argumenten van de criticasters slecht onderbouwd. Zo zijn sommigen ervan overtuigd dat het eigenlijk prima is om de ontwikkeling van ondemocratische landen zoals Vietnam (en China) te ondersteunen, vanuit de gedachte dat als er eenmaal een middenklasse is ontwikkeld, de democratie op termijn vanzelf zal komen. Dat is hetzelfde wensdenken dat ten grondslag lag aan het ‘derde golf’ denken dat democratie tot einddoel bestempelde. Wonderlijk is de snelle terugkeer van dit denken wel. De mislukking van het in de jaren tachtig ingezette beleid van economische liberalisering, dat door velen ook als wegbereider voor economische ontwikkeling en democratisering werd gezien (de periode van de Washington Consensus, die tot ongeveer 2000 heeft gelopen) ligt velen nog vers in het geheugen. Bovendien zal het ondersteunen van ontwikkeling in dictaturen vandaag de dag vermoedelijk niet anders verlopen dan in voorgaande decennia, waarmee een terugkeer naar oude problemen wordt geriskeerd. Denken dat de economische ontwikkeling van China en Vietnam zal resulteren in democratie is een reflectie van gedateerde theorieën die voorspellen dat economische groei vanzelf tot democratie zal leiden.Veel landen die zich economisch uitstekend hebben ontwikkeld zijn bepaald niet het democratische pad ingeslagen en lijken daartoe ook geen aanstalten te maken. China en Vietnam vormen daar (vooralsnog) geen uitzondering op.

Paternalistisch

Anderen gaan nog een stapje verder en zeggen dat we sowieso niet zo de nadruk op democratie moeten leggen – er moet vooral economisch ontwikkeld worden. ‘Brood op de plank’ is voor sommige landen belangrijker dan democratie. Volgens weer anderen zijn enkele landen simpelweg te arm voor democratie. De meest gezaghebbende vertegenwoordiger van deze opvatting is de econoom Paul Collier (overigens ook een van de grote inspiratiebronnen voor het pamflet over Ontwikkelingssamenwerking van het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks). Volgens Collier werkt democratisering onder een bepaald inkomensniveau gewoonweg niet. Hij staaft dit aan de hand van allerlei regressieve correlaties, verbanden tussen diverse variabelen, die lijken uit te wijzen dat democratieën onder een bepaald inkomensniveau bijzonder instabiel en gewelddadig zijn. In deze gevallen is stabiliteit volgens Collier belangrijker dan democratie. Collier raakt bij velen een gevoelige snaar, omdat we allemaal zien dat, vooral in fragiele en arme staten, democratisering en veiligheid taaie, onvolmaakte processen blijken te zijn. Maar bij nadere bestudering blijkt Collier’s methodologie de nodige vraagtekens op te roepen. William Easterly – eveneens econoom – verwijt Collier een aantal variabelen (democratie, veiligheid, inkomen) bij elkaar te gooien die allen op zichzelf een uitkomst zijn van diverse en complexe sociale processen. Easterly heeft een punt: wat precies van invloed is op veiligheid, stabiliteit, democratie en inkomen is afhankelijk van zoveel (niet altijd even duidelijke) factoren dat een regressieve correlatie tussen deze variabelen weinig zegt over oorzaak en gevolgrelaties tussen democratie, inkomen en veiligheid.

De roep om ontwikkeling voorafgaande aan democratisering wordt niet ondersteund door de feiten. Ja, er zijn landen die economisch ontwikkelen zonder te democratiseren. Maar er is weinig tot geen systematisch bewijs verzameld waaruit blijkt dat economische ontwikkeling door dictaturen beter en duurzamer wordt opgelost dan door democratieën. Daarnaast zijn de cultuurrelativistische en paternalistische attitudes die achter modellen zoals die van Collier schuilgaan zorgelijk. Vanzelfsprekend is fysiek en financieel overleven het allerbelangrijkste wat er is. Maar dit wordt al te vaak aangegrepen om te zeggen dat een land te arm, te weinig opgeleid of simpelweg ‘nog niet klaar’ is voor democratie. Jarenlang wereldwijd onderzoek wijst keer op keer uit dat mensen, overal ter wereld, invloed op hun lot willen uitoefenen, zeggenschap willen hebben. Easterly merkt over Collier’s opvatting op dat de subtekst van zijn visie luidt dat we arme mensen vooral niet met democratie moeten vertrouwen, omdat ze elkaar onherroepelijk zullen gaan bevechten. Terecht onderstreept hij dat niemand ‘te arm’ is voor democratie – dergelijke paternalistische opvattingen moeten we zo snel mogelijk een halt toe roepen.

Vooralsnog zijn de meeste critici van mening dat democratie nog steeds van belang is – democratie helemaal van het ontwikkelingslijstje schrappen is kennelijk niet bon ton. Alleen kan democratieondersteuning volgens sommigen uitsluitend gefaseerd worden ingezet. De politicologen Jack Snyder en Edward D. Mansfield zijn van mening dat, voordat aan democratieondersteuning kan worden gedacht, er eerst aan een aantal basisvoorwaarden moet worden voldaan. Volgens hen moeten eerst de staatsinstituties op orde zijn voordat men aan democratisering kan beginnen. Zodra er ‘gezonde’ staatsinstituties en gezonde civiele instituties zijn kan men aan democratiseren beginnen. Zo niet, beargumenteren de auteurs, dan is de kans groot op een mislukte democratie zoals Irak of Libanon. In democratieën die een a-liberaal pad opslaan kunnen ondemocratische elementen en instituties een land voor zeer lange tijd in een bepaalde (onwenselijke) richting duwen, waarschuwen Snyder en Mansfield. Een andere voorstander van een gefaseerde aanpak is de politicoloog en filosoof Francis Fukuyama. Volgens Fukuyama moeten we accepteren dat staatsvorming doorgaans een gewelddadig proces is, een proces dat niet samengaat met democratisering. Fukuyama baseert zijn stelling vooral op de historische ontwikkeling van staten in Europa, waarbij staatsvorming soms zelfs richting etnische zuivering ging om de grenzen van de staat vast te kunnen stellen. Deze dwingende kant van de staat is volgens Fukuyama diametraal tegengesteld aan de liberale rechtsstaat, die de macht van de centrale staat juist aan banden legt. Als de internationale gemeenschap vereist dat staatsvorming met democratische regels moet worden opgebouwd, riskeren we volgens hem de kans dat conflicten worden bevroren die later tot uiting kunnen komen.

Het is echter zeer de vraag of de historische processen rond staatsvorming in Europa als een voorspellend model kunnen worden ingezet voor actuele staatsvormingsprocessen. Deze wel erg veralgemeniserende en eurocentrische visie gaat ervan uit dat eeuwenoude processen in een relatief homogeen gebied wereldwijd als maatstaf moeten worden genomen. Het is echter zeer de vraag wat deze Europese processen over staatsvorming in landen zoals Kenia, Afghanistan, Libanon en vele andere landen kunnen zeggen. Om dergelijke unieke processen als voorspellende cases in te zetten is even weinigzeggend als Colliers correlatie tussen democratie, inkomen en veiligheid. Dit nog los van het feit dat er genoeg landen te vinden zijn die wel succesvol staatsvorming aan democratisering hebben gekoppeld, zoals India. Ook rijst de vraag of er voor heterogene landen wel een echt alternatief is. Zelfs Collier is van mening dat er voor heterogene landen uiteindelijk niet echt een alternatief is voor het democratisch delen van macht tussen verschillende etnische groepen, als men interne conflicten en burgeroorlogen wil voorkomen. Machtsdeling, hoe moeizaam ook, kan conflicten ook voorkomen en hoeft niet noodzakelijkerwijs te leiden tot escalatie van conflicten.

Ook op Mansfield en Snyder valt het nodige af te dingen. Er zijn voldoende landen te noemen die de afgelopen decennia hun staatsinstellingen sterk hebben verstevigd zonder te democratiseren. Neem bijvoorbeeld Egypte, dat gedurende de opbouw van zijn staatsinstituties steeds autoritairder is geworden. Juist daardoor zijn de mogelijkheden om daadwerkelijke democratisering in dat land te ondersteunen sterk afgenomen, terwijl volgens Snyder en Mansfield het moment van ondersteuning juist nu daar zou zijn. Democratiseringsexpert Thomas Carothers wijst erop dat regimes zich vaak tijdens het institutionaliseringproces verstevigen. Daarna wordt het alleen maar moeilijker om überhaupt nog van invloed te zijn. Een andere categorie betreft ondemocratische regimes die juist zo min mogelijk institutionaliseren en daar ook bijzonder moeilijk toe te bewegen zijn door externe druk. De houding van beide soorten regimes, geïnstitutionaliseerd en niet geïnstitutionaliseerd, is logisch verklaarbaar. Autoritaire staten verhouden zich hoe dan ook moeizaam tot rechtsstatelijke institutionalisering. De rechtsstaat is niet in het belang van hun voortbestaan. Hopen dat een ondemocratisch regime de fundamenten van bonafide instituties zal leggen, zoals Manfield en Snyder doen, is wederom een voorbeeld van wensdenken. Bovendien is het moeilijk vast te stellen wanneer institutionalisering is voltooid. Volgens het model van Mansfield en Snyder zou een land als Italië al niet in aanmerking komen, merkt Carothers op. Een uiterst merkwaardige uitkomst.

Bovenstaande observaties raken ook aan een algemeen punt. De voorstanders van een gefaseerde aanpak lijken allemaal op zoek te zijn naar een blauwdruk. Of het nou gaat om de hoeveelheid bruto nationaal inkomen, de mate van economische ontwikkeling, de graad van institutionalisering of de mate van staatsvorming, ze worden gezien als potentiële voorspellende factoren die slagen of falen van democratisering en democratiseringsondersteuning verklaren. Zonder veel moeite worden daarbij volstrekt verschillende geschiedenissen of processen bij elkaar gegooid om als voorspellende voorbeelden of overtuigende correlaties te dienen. Ook lijkt er weinig overeenstemming te bestaan over wat er met democratisering wordt bedoeld. In de gangbare opvatting van ontwikkelingsorganisaties valt de opbouw van instituties (zie kader) daar ook onder. Criticasters van democratiseringshulp als Snyder en Mansfield die de nadruk leggen op de opbouw van staatsinstellingen lijken te vergeten dat dit vaak al een belangrijk onderdeel is van een breed pakket aan projecten in het veld van democratiseringsondersteuning. Met het hanteren van een te nauwe definitie van democratisering wordt de werkelijkheid en complexheid van democratiseringshulp geweld aangedaan.

Mensenrechten

We moeten erkennen dat we weinig weten over de causale relatie tussen democratisering en ontwikkeling. Er is veel onderzoek dat uitwijst dat democratisering een positieve uitwerking heeft op ontwikkeling, maar definitief bewijs is er niet. Omdat bewijs voor beide posities ontbreekt, is het alleen al daarom te vroeg om democratieondersteuning in haar huidige vorm af te schrijven, temeer omdat de verdieping op dit terrein juist nu plaatsvindt. Veel organisaties die zich tussen de verkiezingen in met democratisering bezig houden zijn nog jong en veel programma’s zijn pas enkele jaren oud. Op korte termijn grootse resultaten verwachten is binnen de taaie, procesmatige dynamiek van democratisering weinig zinvol.

Maar democratieondersteuning is ook om andere redenen van belang. Met ‘ontwikkeling’ wordt in ontwikkelingsjargon doorgaans veel meer bedoeld dan economische ontwikkeling alleen. Ontwikkeling gaat ook om de rechtsstaat, om individuele rechten, vrijheden, de vrijheid om keuzes te maken. Het gaat om fundamentele mensenrechten. Die worden in een democratie nog altijd beter gewaarborgd dan in een dictatuur. Juist in arme landen met jonge democratieën die zich – met weinig tot geen middelen – nog moeten consolideren is democratieondersteuning van belang. Juist om te voorkomen dat de kiezers teleurgesteld raken in hun imperfecte democratie die onvoldoende ‘levert’, is het belangrijk die democratieën te ondersteunen om sterker te worden.

Vanuit liberale en linkse waarden is het ondersteunen van democratische en universele waarden en rechten een logische principiële keuze. Bij gebrek aan sluitend bewijs zullen we moeten varen op een principieel kompas met een flinke dosis realisme. Er zijn altijd situaties waarin democratisering niet direct, of alleen in samenspel met een brede, veelomvattende aanpak met meerdere partners kan worden ondersteund. Inderdaad dient er kritisch te worden gekeken naar democratieondersteuning. Waar mogelijk moet strenger gekeken worden naar (tussentijds) bereikte resultaten en meer afgestemd en samengewerkt te worden met anderen.

Dragers van democratisering zijn de mensen in de landen zelf. Het is zaak om de hoge verwachtingen van democratieondersteuning bij te stellen. De invloed van de internationale gemeenschap op democratisering wordt door de besproken critici veel te veel uitvergroot. De internationale gemeenschap is niet bij machte om democratiseringsprocessen in zo vergaande mate te bepalen en te sturen. Democratie wordt gelukkig van binnenuit gemaakt en niet door externe bemoeienis bepaald. Aan ons de keuze of we dat interne proces, in die ontwikkelingslanden waar democratisering ter plekke gedragen wordt, willen ondersteunen.

*Democratieondersteuning richt zich niet alleen op verkiezingen, maar gaat juist vaak over de periode daartussen. Het gaat dan ondermeer om ondersteuning van politieke partijen en het parlement en de opbouw van instituties en de civil society. Het Nederlands Instituut voor Meerpartijen Democratie richt zich vooral op politieke partijen. Zie www.nimd.org.

Literatuur:

- S. Berman, ‘The Vain Hope for Correct Timing’, Journal of Democracy 18 (2007), nr. 3, 14-17.
- Th. Carothers, ‘Misunderstanding Gradualism’, idem, 18-22.
- Th. Carothers, ‘How Democracies Emerge. The Sequencing Fallacy’ Journal of Democracy, 18 (2007), nr. 1, 12-27.
- P. Collier, ‘Fragile States’, in: B. Berendsen ed., Democracy and Development, KIT publishers 2008, 87-203.
- W. Easterly, ‘Freedom and Development’ in: idem, 57-69.
- F. Fukuyama, ‘Liberalism Versus State-Building’, Journal of Democracy, 18 (2007) nr. 3, 10-14.
- E.D. Mansfield and J. Snyder, ‘The Sequenceing “Fallacy”’, Journal of Democracy, idem, 5-9.

Gerelateerde artikelen