12 minuten

Duitsland versus Frankrijk: begrotingstoezicht in de eurozone

Een robuuste euro voor een sterkere Europese Unie

Hoe maken we de eurozone op een ‘groene’ manier crisisbestendig? Hoe ziet een ‘groen’ Europees begrotingsbeleid eruit? De Helling legde deze vragen voor aan parlementariër Franziska Brantner van de Duitse oppositiepartij Bündnis 90/Die Grünen en de Franse voormalig Europarlementariër Alain Lipietz.

Tien jaar na het begin van de wereldwijde financiële crisis zijn de eurozone en de Europese economie nog steeds kwetsbaar. Onze economische en monetaire unie (EMU) is slechts in beperkte mate beter voorbereid op een crisis dan in 2009.

De initiële Europese reactie op de financiële crisis in 2008 en 2009 bestond uit het injecteren van grote hoeveelheden krediet in de economie en het aanhouden van een (zeer) lage rentestand. Vervolgens begon de Europese Centrale Bank (ECB) met het opkopen van schulden van nationale overheden uit de eurozone, de zogeheten ‘kwantitatieve verruiming’ (quantitative easing). Hoewel deze maatregelen zeker hielpen om de ergste pijn van de crisis te verzachten, zijn zij geen duurzaam antwoord gebleken op de dieperliggende oorzaken van de crisis. De ECB heeft terecht zo daadkrachtig gehandeld, maar deze drastische maatregelen waren slechts noodzakelijk omdat politici het af lieten weten.

Het ruimere monetaire beleid ging gepaard met reddingsprogramma’s voor de landen die het meest waren getroffen. Die programma’s waren te sterk gericht op bezuinigingen, waardoor deze op de korte tot middellange termijn negatieve effecten hadden. Robuustheid en solidariteit moeten voortaan hand in hand gaan. In aanvulling daarop moet het Europees Parlement democratische controle kunnen uitoefenen op elk herstructureringsprogramma. Schuldenverlichting en -sanering kunnen, waar dat redelijk is, effectieve aanvullende maatregelen zijn.

Om te voorkomen dat de hierboven genoemde maatregelen in de toekomst opnieuw noodzakelijk zijn, pleiten de groene partijen in de EU voor structurele stabiliteit van de euro via een verdergaande integratie van de eurozone. Deze integratie moet de volgende elementen bevatten: (1) duurzame investeringen in publieke goederen, (2) een Europees Monetair Fonds, en (3) de voltooiing van de Europese Bankenunie.

Duurzame investeringen in publieke goederen

In een monetaire unie zijn lidstaten economisch nauw verbonden en kan de gemeenschappelijke centrale bank slechts één one-size-fits-all monetair beleid voeren. Als een lidstaat er economisch slecht voor staat, kan dit land niet meer simpelweg zijn valuta devalueren om zo zijn producten relatief goedkoper te maken en de export te stimuleren. Daarnaast kunnen individuele lidstaten, door de strikte EU-begrotingsregels en mogelijke negatieve reacties van internationale financiële markten, ook geen grootschalige investeringen doen op nationaal niveau. Om deze redenen zijn investeringen op het niveau van de EU of de eurozone nodig om toekomstige economische recessies op te vangen.

Budget voor de euro

Een manier om investeringen op Europees niveau te regelen is een zogeheten ‘budget voor de euro’. Dit budget kan geïnvesteerd worden in projecten voor Europese economische en sociale modernisering, zoals een duurzame energievoorziening, een hoogwaardige digitale infrastructuur of een gemeenschappelijk spoornetwerk. De financiering van dit budget komt voort uit een gemeenschappelijke vennootschapsbelasting en een ambitieuze strijd tegen belastingontduiking. Alleen lidstaten die meedoen met de gemeenschappelijke vennootschapsbelasting kunnen aanspraak maken op de tegoeden uit het fonds. Dit budget heeft een dempende werking op de economische cyclus: de inkomsten zijn in slechte tijden lager, doordat bedrijven dan ook minder winst maken, maar de investeringen blijven ook in crisistijden even hoog. Bijvoorbeeld bij de bouw van een hoogspanningskabel: wanneer een land in crisis verkeert en door lagere belastinginkomsten de bijdragen aan het gewone budget lager worden, kan het eurobudget dit gat opvullen en kan de kabel toch worden gebouwd.  Naast deze stabiliserende functie heeft een euro-budget ook meerwaarde omdat het bestemd is voor investeringen in gemeenschappelijke publieke zaken, dus projecten die beter op Europees niveau dan door individuele lidstaten aangepakt kunnen worden.

Hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact

Onder het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) mogen lidstaten jaarlijks een begrotingstekort van maximaal 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) aanhouden. Lidstaten moeten de ruimte die zij binnen het SGP hebben om hervormingen door te voeren, beter benutten. Daarnaast moeten de regels zo aanpast worden dat lidstaten publieke investeringen in het vervolg over meerdere jaarlijkse begrotingen kunnen afschrijven, om overheidsinvesteringen aan te moedigen. Dit stabiliseert overheidsinvesteringen in crisistijd. De overige regels die financiële stabiliteit garanderen, moeten niet worden versoepeld.

Een Europees Monetair Fonds

Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) moet worden getransformeerd tot een echt Europees Monetair Fonds (EMF). Tijdens de vorige crisis had het Internationaal Monetair Fonds (IMF) via zijn steunprogramma’s grote invloed in het beleid van sommige EU-lidstaten. Om de EU crisisbestendig te maken, pleit ik voor de oprichting van een EMF binnen de bestaande EU-verdragen, onder toezicht van het Europees Parlement. Het EMF kan kredieten verstrekken aan landen met economische problemen, zonder deze te onderwerpen aan een zeer ingrijpend hervormingsprogramma. Zo voorziet het in tijden van crisis in de benodigde kortstondige liquiditeit onder redelijke voorwaarden. Zolang deze leningen afkomstig zijn uit de begrotingen van individuele lidstaten, moeten de betrokken nationale parlementen hier zeggenschap over hebben. Als eurolanden elkaar direct uit de brand kunnen helpen, zonder dat ingrijpen van buiten nodig is, wordt de eurozone onafhankelijker en vergroten we onze interne financiële stabiliteit.

De voltooiing van de Europese Bankenunie

Als we er zeker van willen zijn dat de belastingbetaler nooit meer op hoeft te draaien voor het redden van banken, moeten we de bankenunie voltooien. Daartoe moeten verschillende stappen worden gezet.

Een geloofwaardig crisisfonds voor banken

Het Gemeenschappelijk Afwikkelmechanisme (Single Resolution Mechanism) is een fonds dat wordt gevuld met bijdragen van commerciële banken, waar diezelfde banken aanspraak op kunnen maken in tijden van crisis. Om ervoor te zorgen dat dit fonds een geloofwaardige oplossing biedt tijdens toekomstige financiële crises, is een robuuste achtervang nodig in de vorm van een kredietverlener in geval van nood (lender of last resort). Het Europees Monetair Fonds zou een dergelijke rol kunnen vervullen door noodleningen aan het fonds of bepaalde banken te verstrekken. De overgebleven banken betalen deze noodleningen terug wanneer de economie weer voldoende stabiel is. Door het EMF als achtervang te laten fungeren, vergroten we de geloofwaardigheid van dit gemeenschappelijk afwikkelmechanisme en stabiliseren we de Europese financiële sector zonder dat de belastingbetaler hier de lasten voor hoeft te dragen.

Het verder verkleinen van bankrisico’s

Het Europese toezicht op banken is, zelfs tien jaar na de crisis, nog steeds niet voldoende. Om de risico’s voor commerciële banken te verkleinen, pleit ik voor een verhoging van de vereiste kapitaalbuffers naar 10 procent. De huidige hefboomratio (verhouding tussen het balanstotaal van een bank en het eigen vermogen, red.) die is voorzien in de EU en Zwitserland is slechts 3 procent. Veel economen pleiten echter voor een veel hoger eigen vermogen om een stabiel bankensysteem te kunnen garanderen. Het eigen vermogen van banken zou de belangrijkste risicobuffer moeten zijn. Een hogere hefboomratio verhindert dat banken deze buffers kunstmatig verlagen ten koste van de belastingbetaler. Banken dragen af aan het fonds, en zelfs als het EMF als achtervang moet optreden, is het fonds verplicht de leningen terug te betalen aan het EMF.

‘Bank runs’ voorkomen door een Europees depositogarantiestelsel

In de geïntegreerde Europese financiële sector moet een euro op een Sloveense bankrekening even veilig zijn als een euro op een Nederlandse. Daarom moeten we een Europees depositogarantiestelsel implementeren om de tegoeden van elke rekeninghouder te garanderen. Ik stel een herverzekeringsplan voor dat aan deze doelstelling kan voldoen en waarmee tegelijkertijd de diverse nationale oplossingen kunnen worden behouden. Natuurlijk is het essentieel dat risico’s eerst afnemen voordat ze worden gedeeld. Echter, vele Europese partners beschuldigen de Duitse regering er momenteel van steeds de doelpalen te verschuiven wanneer zij stelt dat we de discussie over een depositogarantiestelsel niet kunnen voeren zonder dat risico’s nog verder worden verlaagd, zonder dat Berlijn duidelijk maakt wat dit betekent. We moeten nu heldere criteria vaststellen voor de voorwaarden waaronder een Europees depositogarantiestelsel kan worden opgericht.

Brandwering

Hoewel alle bovengenoemde oplossingen technocratisch ogen, zijn ze essentieel om  herhaling van de gebeurtenissen van 2008 en 2009 te voorkomen. De kortstondige ECB-steun middels het bijna ongelimiteerd verstrekken van kredieten was te vergelijken met het blussen van een brand. Nu moeten we er alles aan doen om een nieuwe brand te voorkomen. Alle bovengenoemde maatregelen - Europese investeringen, de oprichting van een EMF en de voltooiing van de Europese Bankenunie - zijn in feite onderdeel van één integraal plan: het bouwen van een brandwering voor de hele Europese Unie.

Momenteel hebben we een unieke kans om deze plannen uit te voeren: in Frankrijk, qua economie het tweede land binnen de eurozone, zit een regering die zich hard maakt voor structurele hervormingen en diepere integratie van de Europese Unie. Helaas houden meerdere lidstaten, waaronder Duitsland, de vooruitgang tegen. Desondanks is nu het moment om vooruit te kijken en te bewegen - zo nodig met alleen die landen die al onderdeel zijn van de eurozone. Eén ding is duidelijk: als we vooruit willen denken, moeten we alles op alles zetten voor eden stabielere, socialere en meer democratische gemeenschappelijke munt.

Klimaatcrisis moet focus zijn van nieuw monetair beleid

Na de hypotheekcrisis die begon in 2007-2008 en de eurocrisis van 2010, zijn we ons steeds meer bewust geworden van de twee huidige ecologische crises waarin we ons bevinden: de energie- en klimaatcrisis en de voedsel- en gezondheidscrisis. Waar deze laatste zou kunnen worden aangepakt door beleidsmaatregelen, vereist de energiecrisis veel meer: namelijk enorme investeringen. Als de mensheid wil ontsnappen aan een wereldwijde temperatuurstijging van 2 graden celcius tegen 2030, dan moet ons model van consumptie en productie nu veranderen, met als doel een maximum aan de uitstoot van broeikasgassen in 2020.

Deze laatste doelstelling is dé grote uitdaging bij de volgende verkiezingen voor het Europees Parlement en voor de groene beweging, die de meer bewuste politieke kracht vormt als het gaat om zowel de sociale impact van crises als het bestrijden van de klimaatcrisis.

Enkel een monetair- en kredietbeleid zou niet voldoende zijn. In de jaren ‘30 van de vorige eeuw was de daadwerkelijke verandering die de New Deal van president Roosevelt teweegbracht een hoger aandeel van de lonen in het nationaal inkomen, een veel groter federaal budget en de oprichting van een verzorgingsstaat. Hetzelfde zou moeten gebeuren in een duurzaam Europa. Je kunt wel geld in een economie pompen, maar er zal niets veranderen als de effectieve vraag niet toeneemt. En het realiseren van een energietransitie (om te kunnen omgaan met klimaat- en nucleaire risico’s) vereist een economie waarin nieuwe leningen gekanaliseerd worden in reële investeringen. Dit in tegenstelling tot de Europese beleidsmix van de afgelopen tien jaar.
Dit artikel richt zich verder op de monetaire aspecten van het financieel beleid.

Werkgelegenheid

De wettelijke doelstellingen van de Amerikaanse Federale Bank (Fed) zijn tweeledig: het waarborgen van prijsstabiliteit en groei van werkgelegenheid. De euro, daarentegen, werd geïntroduceerd door de Europese Centrale Bank (ECB) met als voornaamste doel het tegengaan van inflatie, zónder een doelstelling om de werkgelegenheid te vergroten. Bovendien mag de ECB regeringen niet direct financieren. Achterliggende idee was het tevreden stellen van de Duitse publieke opinie, die getraumatiseerd was door de enorme inflatie in de jaren ‘20. Om inflatie te verminderen, moest er minder geld in omloop komen.

De eerste president van de ECB, Wim Duisenberg, hield zich aan deze regels. De volgende president, Jean-Claude Trichet, volgde in eerste instantie hetzelfde beleid, om de “geloof­waardigheid van de euro te verankeren”. Tot de crisis begon...

Opkopen van schulden

Van 1999 tot 2009 deed ik een aantal keer verslag voor het Economisch en Monetair Comité van het Europees Parlement over de ECB en Europese Investeringsbank (EIB), en over de richtlijn ‘Prudential rules and supervision of financial conglomerates’ (‘Prudentiële Regels en Supervisie op Financiële Conglomeraten’). Tijdens een discussie met Trichet en de president van de EIB, Philippe Maystadt, raakte ik onder de indruk van hun steeds groter wordende begrip voor de problemen.

Trichet zette een eerste stap door het loslaten van de regel dat de geldhoeveelheid niet mocht groeien. Daarnaast stelde hij als inflatiedoel ‘dichtbij maar minder dan 2%’, waarmee hij de voordelen erkende van een lichte inflatie voor het soepel draaien van de economie. Geconfronteerd met de economische crash van 2008, verlaagde hij de rente drastisch en begon de ECB op grote schaal staatsschuld van regeringen binnen de eurozone op te kopen, het zogeheten quantitative easing.

Dit tot grote opluchting van private banken bij wie met name Zuid-Europese regeringen veel riskante staatsschulden hadden uitstaan. Net voor uitbraak van de eurocrisis waren deze schulden nog enorm toegenomen toen regeringen vanaf 2008 massaal private banken en verzekeraars moesten redden, die geconfronteerd werden met de gevolgen van de Amerikaanse hypotheekcrisis en de Lehman crash van september 2008. Het gevolg van quantitative easing was dat de schulden van private banken nu in handen van de ECB kwamen – en daarmee van de Europese belastingbetaler. Ze werden als het ware ‘vereuro­peaniseerd’. Met andere woorden, de risico’s verschoven van private banken naar publieke nationale banken. Hierop kwam veel kritiek van orthodoxe economisten van onder meer de Duitse Bundesbank. Toch was dit een nuttige stap, die een hernieuwde bankencrisis in Europa voorkwam.

Financier de ecologische transitie

Het was en bleef echter puur monetair beleid, dat nauwelijks zorgde voor meer effectieve vraag binnen de economie en niet in de richting kwam van een zo noodzakelijke Green Deal. Dit was de reden waarom de Groenen in het Europees Parlement een alternatief beleid eisten: massale opkoping van schulden en rentevrije leningen van het EIB, gegeven het feit dat het EIB de enige bank is die onder democratische controle staat. De investeringen van de EIB moesten voornamelijk gericht worden op de financiering van de ecologische transitie.

Meystadt stemde in met het idee, maar de jaren erna gebeurde er niets. Mario Draghi continueerde en intensiveerde het beleid van Trichet: het opkopen van schulden en lage rente voor de hele markt (niet speciaal gericht op de stimulering van groene investeringen).

Het voorstel van de Groenen vormt nog steeds de basis voor een monetair beleid in tijden van klimaatontwrichting. Onlangs kwamen de econoom Pierre Larrouturou en IPCC-lid Jean Jouzel met gelijksoortige ideeën in een ‘Finance-Climate Call’ die zich richt op een vermindering van de broeikasgasuitstoot met een vierde.

Schulden: annuleren en herverdelen

Het financiële beleid wordt momenteel niet afgestemd op de maatregelen die nodig zijn voor een nieuwe, duurzame wereld. Dit is te wijten aan de last van het verleden: de redding van banken en de overdracht van riskante particuliere schulden naar publieke Centrale Banken door quantitative easing. We hadden maar beter kunnen erkennen dat een groot deel van deze schulden nooit meer zal worden afbetaald. Helaas werden discussies en besluitvorming gemonopoliseerd door de vraag ‘hoe voor de schulden te betalen’, met dramatische gevolgen voor de bevolking, voornamelijk in Zuid-Europa, en vertraging van de ecologische transitie. En ondanks enkele hervormingen (zoals de oprichting van het Europees Stabiliteitsmechanisme) blijven zelfs grote banken nog steeds zwak mocht een nieuwe financiële crisis zich voordoen, aangezien zij (ondanks een gedeeltelijke overdracht van hun problematische kredietportefeuille aan de Centrale Banken door quantitative easing) nog steeds kredietverleners aan 'zwakke' landen zijn. Het probleem gaat verder dan het delen van de risico’s: Europa moet het probleem oplossen door middel van het gecoördineerd annuleren en herverdelen van schulden.

Het echte probleem bij het afschrijven of herschikken van oude schulden is het risico op bankroet van kredietverleners (zoals gebeurde bij Cypriotische banken, als gevolg van een gedeeltelijke annulering van Griekse schulden). Maar er bestaan oplossingen zoals het in geld omzetten van deze ‘bevroren’ kredieten, wanneer een kredietbank in de problemen zit. In feite is het grootste probleem politiek van aard: een deel van de Europese publieke opinie wil niets liever dan de ‘luie’ landen straffen, net zoals de Belgische en Franse publieke opinie Duitsland wilde straffen na de Eerste Wereldoorlog. Wraak moet geen prioriteit hebben. Dé prioriteit is het klimaat.

Dit artikel staat in het lentenummer van tijdschrift de Helling. Altijd de nieuwste artikelen lezen? Sluit een abonnement af.

Gerelateerde artikelen