10 minuten

Europa’s energiezekerheid ligt in eigen huis

Reactie op de Russische gascrisis

Het afgelopen decennium is er een nieuw Europees energielandschap ontstaan, dat gekenmerkt wordt door een toenemende politisering. Hierdoor is de energiezekerheid voor de Europeanen onvoorspelbaar geworden.

De relatie tussen de EU en Rusland is nooit bijzonder goed geweest, vooral niet als het gaat om het onderwerp energie. Afgelopen januari bereikten de verhoudingen een dieptepunt. Wat aanvankelijk nog leek op de traditionele jaarlijkse ruzie tussen Rusland en de Oekraïne, ontaardde al snel in een ware pan-Europese gascrisis die wekenlang duurde. Tijdens deze periode moesten duizenden huishoudens een ongewoon zware winter doorkomen. Ook werd de Europese industrie ernstig ontwricht.

Deze historische gebeurtenis vond plaats in de context van een nieuw Europees energielandschap, dat in het afgelopen decennium is gevormd en wordt gekenmerkt door een toenemende politisering van wat eigenlijk commerciële energiebetrekkingen zouden moeten zijn. Door deze politisering is de energiezekerheid terechtgekomen in de domeinen van buitenlands beleid en veiligheidsbeleid, waardoor de situatie onvoorspelbaar en gevaarlijk is geworden. Deze ontwikkelingen zijn voornamelijk in gang gezet door de belangrijkste Europese gasproducent Rusland, hoewel de Europese Unie en de Oekraïne ook een bijdrage hebben geleverd.

Kremlinbelangen

De ambtsaanvaarding van Vladimir Poetin, die eind 1999 president werd, had een ingrijpende wijziging van het Russische energiebeleid tot gevolg. Poetin had goed begrepen dat beheersing van natuurlijke hulpbronnen macht in eigen land betekende, en ook daarbuiten. Ten eerste omdat deze voorraden de staat voorzien van een groot deel van zijn inkomsten en ten tweede omdat de rest van Europa in hoge mate afhankelijk is van de Russische aardgasexport. Hierdoor zal het continent in de ogen van het Kremlin meer genegen zijn om rekening te houden met de Russische belangen. Deze manier van denken overheerst vooral de relatie met de voormalige Sovjetstaten en bondgenoten in het Warschaupact.

Om de Russische economie en het buitenlandse beleid te stimuleren heeft het Kremlin zijn controle over het aardgas en de pijplijnen uitgebreid. Dit blijkt expliciet uit de Russische energiestrategie, waarin nadruk wordt gelegd op versterking van de marktpositie en maximalisering van de exportmogelijkheden, terwijl de gasvoorraden eveneens worden gebruikt om de politieke belangen van Rusland veilig te stellen in Europa en in haar buurlanden. Soms lijkt het taalgebruik van de Russische energiestrategie zelfs op dat van de militaire strategie, bijvoorbeeld als wordt gezegd dat de staat de Russische bedrijven moet ondersteunen in hun strijd om natuurlijke hulpbronnen en markten. In de logica van het Kremlin betekent dit tevens dat Russische bedrijven de staat moeten steunen in zijn strijd om politieke invloed.

Hierdoor is duidelijk dat de voortdurende Russisch-Oekraïense gascrises niet alleen een commercieel karakter hebben. Moskou wil per se de controle krijgen over het Oekraïense gas en de pijpleiding-infrastructuur om de eigen energiepositie in Europa te versterken, en in het bijzonder om de politieke situatie in Kiev te kunnen beïnvloeden. Een duidelijke, transparante en economisch gezonde energiesector zou in staat moeten zijn om hieraan het hoofd te bieden. In plaats daarvan is de Oekraïense energiesector een enorme risicofactor.

In het krachtenveld rond Joesjtsjenko, Janoekovitsj en Tymosjenko wordt voortdurend strijd geleverd om belangrijke posities, vooral in de aanloop naar de presidentsverkiezingen. Daarbij is het ondoorzichtige energie- en handelssysteem van de Oekraïne geen uitzondering, maar eerder een frontlijn. Rijke Oekraïense oligarchen hebben de leiding over de duistere handel in energie, in een systeem waar bedrijfsleven en politiek onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. De oligarchen financieren verkiezingscampagnes en kunnen tot op zekere hoogte presidenten maken of breken. Een voorbeeld daarvan is Dmitri Firtash, die de Partij van de Regio’s van Janoekovitsj financiert. Firtash was voor een deel eigenaar van RosUkrEnergo, een schimmig bedrijf met zijn hoofdkantoor in Zwitserland dat als tussenpersoon optrad in de Russisch-Oekraïense gashandel. In de nasleep van de gascrisis speelt dit bedrijf tegenwoordig nauwelijks nog een rol. Voor Tymosjenko, vroeger zelf actief in de gashandel, kan het politiek nuttig zijn om dergelijke oligarchen, die de oppositie financieren, te elimineren uit de lucratieve handel in energie.

Europees spel

Met de Europese Unie is het niet veel beter gesteld, iets wat pijnlijk duidelijk werd tijdens de gascrisis. Ondanks talloze officiële mededelingen en documenten die Brussel regelmatig publiceert over energiezekerheid, was de EU verdoofd na de plotselinge schok in de gasaanvoer. Europa bleek hier totaal niet op voorbereid. In plaats dat Brussel de eigen sterke punten gebruikte (de Europese integratie, de transparante markten, de mededingingswetgeving en de leidende rol in efficiënte en milieuvriendelijke technologieën) in de omgang met het Russische energiebeleid, ging de EU de confrontatie aan met Rusland in een geopolitiek energiespel.

Hierbij werd de nadruk gelegd op de externe energiedimensie. De Europese Commissie heeft sterk aangedrongen op buitenlandse toegang tot de Russische olie- en gasvelden en wilde dat Rusland het Verdrag inzake het Energiehandvest (Energy Charter Treaty – ECT) en het transitprotocol zou ratificeren zodat de buitenlandse toegang tot de Russische pijleidingen zou worden geopend. Als de Europese Commissie de politieke ontwikkelingen in de Russische energiesector volledig had doorgrond, zou men zich gerealiseerd hebben dat deze inspanningen een verloren zaak zijn.

Tegelijk heeft Brussel zich een voorstander getoond van een diversificatiestrategie, die gericht is op toegang tot niet-Russische gasvoorraden in de Kaspische regio, via de Nabucco-gaspijpleiding die is gepland tussen het Turkse Erzerum en het Oostenrijkse Baumgarten. Deze pijpleiding zou haar gas moeten ontvangen uit een andere pijplijn: de Zuidelijke Kaukasus-pijpleiding die loopt van Baku naar Tbilisi en eindigt in Erzerum. Ook wil Brussel een trans-Sahara-pijpleiding bevorderen – de NIGAL-pijpleiding, ofwel Trans African Pipeline – die Nigeriaans aardgas via Algerije noordwaarts naar de EU zou moeten leiden. Maar deze opties hebben zo hun eigen problemen. Het is bijvoorbeeld onzeker of de Nabucco-pijpleiding met genoeg aardgas zal worden gevuld, omdat op dit moment Azerbeidzjan de enige mogelijke leverancier is, en dit land krijgt regelmatig aanbiedingen uit Rusland om zijn gasvoorraden in één keer te verkopen. Verder is het hoogst onwaarschijnlijk dat deze pijpleidingen fysiek veiliger zouden zijn, omdat zij aantrekkelijke doelwitten vormen voor terroristen en groepen rebellen in beide regio’s. Alleen al in Turkije zijn er bijvoorbeeld tussen 2000 en 2007 dertien terroristische aanslagen gepleegd (of pogingen hiertoe) op olie- en gaspijpleidingen, door de PKK en aanverwante groepen. Bovendien is de politieke situatie in beide regio’s verre van stabiel, wat eveneens een bedreiging kan zijn voor de energie-infrastructuur. Dat geldt met name voor de Kaukasus, waar tijdens het Russisch-Georgische conflict in augustus 2008 Russische bommen vielen in de omgeving van verschillende cruciale olie- en gaspijpleidingen, waaronder de Zuidelijke Kaukasus en Baku-Supsa.

Tot slot – en zeker niet onbelangrijk – zullen nieuwe pijpleidingen, waar niet-Russisch gas doorheen stroomt, de Europese Unie zeker niet vrijwaren van het feit dat deze nieuwe gasleveranciers en doorvoerlanden op een dag kunnen beslissen om politieke druk op de EU uit te oefenen, dankzij hun nieuwe belangrijke status binnen de Europese energiestructuren.

Energiesolidariteit

De bovengenoemde beleidslijnen van de Europese Unie hebben tot nu toe weinig bijgedragen aan de energiezekerheid van de EU. Misschien wel het meest zorgwekkend is dat het vraagstuk van de omgang met Rusland heeft geleid tot een diepe verdeeldheid binnen de Europese Unie en de nationale ego’s heeft aangewakkerd. Terwijl sommige lidstaten, zoals Duitsland en Italië, geloven dat goede bilaterale betrekkingen met Rusland zullen zorgen voor energiezekerheid, denken anderen dat diversificatie – weg van het Russische gas – de sine qua non vormt voor een veilige energievoorziening. Dit gebrek aan eenheid heeft mede geleid tot het totale falen van de EU op het gebied van externe energie.

Als de Europese Unie blijft deelnemen aan het gepolitiseerde Russische energiespel, dan kan zij dit alleen maar verliezen. Rusland is inherent veel beter toegerust op een alles-of-niets-spel met energie dan de Europese Unie. In plaats daarvan moet de Europese Unie om de toekomstige energietoevoer veilig te stellen, allereerst haar eigen huis op orde brengen. Op dit moment wordt de aardgasmarkt in de EU gekenmerkt door een hoge mate van fragmentatie, waarbij de energiemarkten van de lidstaten geïsoleerd van elkaar bestaan en een paar verticaal geïntegreerde bedrijven dominant zijn. Het gebrek aan interne infrastructuur binnen de Europese Unie zorgt voor beperkingen in de gastoevoer. Een dergelijke structuur leent zich niet voor energiesolidariteit in moeilijke tijden. De pan-Europese gascrisis is daar een goede illustratie van. Tijdens de afgelopen koude winter waren de West-Europese lidstaten, een paar uitzonderingen daargelaten, niet in staat om hun Centraal- en Oost-Europese tegenhangers te voorzien van noodvoorraden energie. De onderbreking van de gastoevoer raakte de West-Europeanen dan ook minder. De Russische Federatie neemt ongeveer veertig procent van de gasexport naar de EU voor haar rekening, maar in Centraal- en Oost-Europa is de situatie heel anders. In bijvoorbeeld de Baltische staten, Slowakije en Bulgarije is men bijna geheel afhankelijk van import uit Rusland om aan de vraag naar aardgas te voldoen, en voor alle nieuwe lidstaten bij elkaar vertegenwoordigen de gasimporten uit Rusland minstens zestig procent van hun gasconsumptie.

Daarom moet de EU haar gebalkaniseerde energiestructuren opgeven en een werkelijke energiesolidariteit bevorderen. De nadruk moet liggen op de ontwikkeling van een gemeenschappelijke Europese gasmarkt, waarbij pijplijnen met elkaar worden verbonden en beschikken over de mogelijkheid van reverse flow. Dat wil zeggen: pijpleidingen die gas in twee richtingen kunnen vervoeren, en niet alleen van oost naar west, zoals nu doorgaans het geval is. Niet alleen zal een geïntegreerde EU-energiemarkt de gemeenschappelijke energiebelangen van een stevige basis voorzien, maar ook zal tot op zekere hoogte worden voorkomen dat Rusland de kraan dichtdraait. Als één lidstaat gas tekort komt, kan dat op korte termijn worden verholpen met de voorraden van andere lidstaten.

Verder moet de Europese Unie zich gaan realiseren dat haar energiezekerheid niet alleen in het buitenland gezocht moet worden, maar ook thuis. Dit is vooral van belang in het licht van de onzekerheid over de vraag of Gazprom zal kunnen voldoen aan de toekomstige Europese aardgasbehoeften. Hier is een cruciale rol weggelegd voor energie-efficiency en de inzet van duurzame energie. Volgens de organisatie Cambridge Energy Research Associates zou de EU, met de toepassing van reeds bestaande technologieën in Europese huishoudens, in 2030 de consumptie van aardgas kunnen terugbrengen met 125 miljard kubieke meter per jaar. Hierdoor wordt niet alleen de energiezekerheid bevorderd, maar tevens de klimaatverandering bestreden. Verder levert het arbeidsplaatsen op en een lagere gasrekening voor de belastingbetaler. Vooral in de huidige economische crisis zijn zulke maatregelen onontbeerlijk.

Tunnelvisie

Hetzelfde geldt voor de externe dimensie. Als het gaat om het buitenlandse energiebeleid heeft de Europese Unie nog steeds last van een tunnelvisie. Men gelooft dat een nieuwe reeks pijpleidingen het wondermiddel is tegen alle energiekwalen. Natuurlijk is het goed om nieuwe pijpleidingen en nieuwe energieleveranciers te krijgen, maar de relatie met bestaande leveranciers kan hieronder lijden. Verder kunnen er nieuwe afhankelijkheden ontstaan en worden andere inspanningen op dit gebied ondermijnd, zoals de verhoging van efficiency en de ontwikkeling van duurzame energie in het buitenland. Deze laatste twee punten zijn niet alleen oncontroversieel, maar hebben bovendien een aanzienlijk potentieel in de post-Sovjetruimte waardoor er win-win-situaties kunnen ontstaan. In plaats dat de EU aandringt op toegang tot de Russische olie- en gasvelden, een gevoelig onderwerp, zou de Commissie in Rusland initiatieven kunnen ontplooien op het gebied van energie-efficiency, waardoor de gasvoorraden die opgesloten zijn op de oude, inefficiënte Sovjet-manier vrij zouden komen voor export. Hierdoor kan het wederzijdse vertrouwen tussen beide partijen toenemen en zullen de politieke spanningen rond de energiebetrekkingen afnemen.

Aardgas zal een belangrijke rol spelen in de toekomstige Europese energiezekerheid, met name in de context van klimaatverandering. Als de Europese landen af willen van vervuilende kolen, en staten zoals Duitsland doorgaan met de geleidelijke eliminatie van kernenergie, dan zal het schonere aardgas nodig zijn als overbruggende technologie voor de middellange termijn terwijl duurzame energie verder ontwikkeld wordt. Dat betekent dat het belang van het Russische gas zal toenemen, waarbij we ons steeds meer moeten onttrekken aan de politieke neveneffecten ervan.

Ter wille van Europese energiezekerheid in het volgende decennium moet de Europese Unie zorgen voor een robuuste en geïntegreerde interne gasmarkt die is gebaseerd op efficiency en duurzame energie. Tegelijk moeten er maatregelen worden genomen die het wederzijdse vertrouwen met de Russische Federatie vergroten. In tegenstelling tot de heersende opinie vormen de voortgang in het buitenlandse EU-beleid en het pijpleidingenbeleid op zichzelf geen oplossing voor het energievraagstuk.

De opinies in dit stuk zijn niet noodzakelijkerwijs een weergave van de opvattingen van de Heinrich Böll Stiftung.

Uit het Engels vertaald door Michiel Nijenhuis.

Bronnen:

- ‘An Energy Policy for Europe’, mededeling van de Europese Commissie, 2007.
- ‘Europe’s current and future energy position’, Second Strategic Energy Review, mededeling van de Europese Commissie (COM 2008 – 781 definitief).
- H. Dieter, ‘The Russian dimension and Europe’s external energy policy’, 3 september 2007.
- D. Debra. ‘EU-Russian Energy Links: A Marriage of Convenience?’ Government and Opposition, Vol. 40, nr.2, lente 2005.
- V. Milov, Russia and the West: The Energy Factor, Center for Strategic and International Studies, augustus 2008.
- P. Noel, Beyond Dependence: How to Deal with Russian Gas, European Council on Foreign Relations 2008.
- M. Olcott, The Energy Dimension in Russian Global Strategy: Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil, James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University, oktober 2004.

Gerelateerde artikelen