11 minuten

Europese lobby heeft vrij spel

In Brussel ontbreken regels

Lobbyfirma's in Brussel bieden hun klanten strategieën aan met namen als 'de gevechtshelikopter', een lekker agressieve campagne, en 'de tandarts', precisiewerk gericht op rotte kiezen. In tegenstelling tot Amerika zijn er rond lobbyen in Europa nauwelijks regels.

Naar schatting 15.000 lobbyisten verdringen elkaar in de Brusselse wandelgangen, merendeels namens het bedrijfsleven. Die duizenden lobbyisten hoeven tot nu toe amper inzicht te geven in hun activiteiten. Daarmee ontsnapt hun groeiende invloed grotendeels aan democratische controle. In het kader van een offensief ter vergroting van de transparantie stelt de Europese Commissie nu voor om op basis van vrijwilligheid een registratiesysteem en een gedragscode voor alle Brusselse lobbyisten in te voeren. De belangenverenigingen van lobbyisten zijn hiermee in hun nopjes: zij hebben het afgelopen jaar actief gelobbyd om de transparantieverplichtingen zo minimaal mogelijk te houden.

De Nederlandse editie van Wikipedia definieert lobbyen als “het systematische en georganiseerde streven van een of meer belangengroepen om de politieke besluitvorming te beïnvloeden.” Een volstrekt legitieme bezigheid dus. Lobbyen kan een nuttige functie vervullen doordat lobbyisten standpunten en informatie vanuit de samenleving en het bedrijfsleven naar ambtenaren en politici overbrengen. Maar het gaat mis als gelijkwaardige belangen in zeer ongelijke mate door lobbyisten vertegenwoordigd worden, wanneer informatie overgaat in manipulatie of misleiding en wanneer politieke invloed min of meer gekocht wordt.

Bij gebrek aan een lobbyregistratiesysteem zijn er geen harde gegevens over de Brusselse lobbywereld beschikbaar. Naar schatting is de Brusselse 'lobbyindustrie' goed voor een jaaromzet van een kleine 1 miljard euro per jaar. Afgaande op het register van het Europese Parlement, waar momenteel ruim 3500 lobbyisten geregistreerd zijn, vertegenwoordigt ruim tweederde van de Brusselse lobbyisten direct of indirect de belangen van het bedrijfsleven. Daarna komen de overheidslobbyisten, met ongeveer 20 procent van het totaal (vanuit Nederland hebben bijvoorbeeld diverse provincies en steden een eigen lobbyist in Brussel). De rest (ongeveer 10 procent) vertegenwoordigt maatschappelijke organisaties en vakbonden.

Amerikaanse methoden

Er wordt vaak beweerd dat lobbyen in Brussel minder hard en meer consensusgericht is dan in Washington DC. Er zijn inderdaad grote verschillen tussen het politieke systeem en de politieke cultuur. Het vrijwel ontbreken van private financiering van verkiezingscampagnes in Europa springt daarbij het meest in het oog, waardoor de Europese politiek minder door het geld gedomineerd wordt dan de Amerikaanse. Al beweren sommige insiders dat 'Amerikaanse methoden' hand over hand toenemen. Dat de meeste grote lobbyfirma's in Brussel zusterbedrijven zijn van Amerikaanse bedrijven is daar wellicht debet aan.

Vanwege het vaak zeer technische karakter van de Europese besluitvorming leunen ambtenaren van de Europese Commissie en europarlementariërs zwaar op de inbreng van lobbyisten. “Ik heb lobbyisten nodig, ik ben van ze afhankelijk”, zo vertelde een Britse europarlementariër aan een groep van ruim honderd aspirant-lobbyisten die in juli 2004 tegen betaling van 300 euro een middagcursus lobbyen volgde. Hij benadrukte dat hij van lobbyisten geen meningen over politieke kwesties wil horen, maar liefst concrete tekstamendementen krijgt die hij voor stemmingen in commissies of plenaire zittingen kan indienen. Deze praktijk van aangeleverde amendementen is in het parlement wijdverspreid. Maar een goede lobbyist benadert al in het vroegste stadium van de beleidsvoorbereiding de betrokken ambtenaren in de Commissie om mee te denken. Hele stukken Europese wetgeving zijn, zonder dat iemand daar erg in heeft, via deze verschillende routes letterlijk opgeschreven door lobbyisten van het bedrijfsleven (minder vaak door maatschappelijke organisaties).

Vrijwel elke bedrijfstak heeft een eigen belangenorganisatie in Brussel, variërend van de bescheiden ‘European Bottled Watercooler Association’ tot de federatie van de Europese chemische industrie (CEFIC) die met ruim 140 medewerkers een van de grootste lobbyorganisaties is in Brussel. Daarnaast heb je tientallen bedrijven die zijn gespecialiseerd in public affairs (een chique woord voor lobbyen) en public relations. De top vijf lobbyfirma's in Brussel zijn (in alfabetische volgorde) APCO, Burson-Marsteller, Fleishman-Hillard, Hill & Knowlton en Weber Shandwick. Wie voldoende geld heeft kan deze bedrijven inhuren tegen bedragen van vele honderden euro's per uur.

Rotte kiezen

Het bureau Kimmons & Kimmons, geleid door Chrissie Kimmons, een voormalig lobbyiste van farmaciebedrijf GlaxoSmithKline, behoort tot de kleinere PR-firma's in Brussel. Net als veel van haar collega's klust Kimmons graag wat bij met het geven van stoomcursussen lobbyen. Tijdens zo'n cursusdag in 2004 liet ze een aantal gangbare lobbystrategieën de revue passeren: de gevechtshelikopter, een agressieve lobby waarbij harde dreigementen niet worden geschuwd; de good cop bad cop, waarbij één actor een harde lijn volgt, zodat anderen hun lobbydoel als redelijk compromis kunnen presenteren; en de tandarts met als strategie om eerst de ‘rotte kiezen’ uit een voorstel te halen en daarna de rest ‘behandelen’.

In hun campagne tegen een nieuwe Europese regelgeving rond chemicaliën hanteerde de chemische industrie de gevechtshelikopter-strategie in combinatie met de tandarts. De Europese Commissie wilde door middel van de chemicaliën-richtlijn – in de wandelgangen REACH genaamd – gevaarlijke chemicaliën zoveel mogelijk van de Europese markt weren. De chemische industrie zette in op een massieve lobbycampagne in combinatie met gerichte ingrepen om de pijnlijkste onderdelen uit REACH te verwijderen. Brusselse insiders spreken van de grootste lobbycampagne in de geschiedenis van de Europese Unie. In de campagne werden misleiding en manipulatie niet geschuwd. Met later onjuist gebleken cijfers over het verlies van miljoenen (!) banen en rapporten over vermindering van de concurrentiekracht zette de chemielobby politici onder druk. Duitse Bondsdagleden met een nevenbetrekking bij BASF lobbyden vrolijk mee. Grote chemiebedrijven trokken aan de touwtjes bij mantelorganisaties die in naam het midden- en kleinbedrijf vertegenwoordigden maar die voorstellen deden die in het nadeel van het midden- en kleinbedrijf zouden uitpakken. Jean-Paul Mingasson, meer dan 20 jaar in dienst van de Europese Commissie en tussen 2002 en 2004 directeur-generaal van het Directoraat voor Ondernemingen en Industrie (direct betrokken bij de besluitvorming rond REACH) werd in 2004 algemeen adviseur van de Europese werkgeversorganisatie UNICE en speelde in die hoedanigheid een belangrijke rol in de anti-REACH campagne.

Met de behandeling in tweede lezing door het Europees Parlement, dit najaar, luidt de bel voor de laatste lobbyronde. Onder invloed van de anti-REACH lobby is het voorstel al flink afgezwakt. In relatief kleine hoeveelheden geproduceerde stoffen zijn bijvoorbeeld uitgesloten van de regeling. Dat giftige stoffen vaak al in kleine hoeveelheden een groot gevaar voor de gezondheid en het milieu opleveren wordt daarbij voor het gemak genegeerd. Natuurlijk hebben de milieuorganisaties in Brussel ook druk gelobbyd, maar zij hebben in het lobbygeweld van de industrie vooralsnog het onderspit moeten delven. In de politieke praktijk blijken economische dreigementen, ook als ze uiteindelijk nergens op gebaseerd zijn, helaas vaak meer indruk te maken dan mogelijke gevaren voor gezondheid en milieu.

F-gassen

Het scheppen van verwarring over de doelen van je lobbycampagne is een veel toegepaste lobbytechniek. Een goed voorbeeld daarvan zijn de European Partners for Energy and the Environment (EPEE). Bij een bezoek aan de gelikte website (www.epeeglobal.org) krijg je als argeloze bezoeker indruk dat deze club is opgericht uit bezorgdheid over het gat in de ozonlaag en het broeikaseffect. Maar EPEE is allerminst een milieuclub. De leden zijn producenten en gebruikers van een bepaald type fluorhoudende koelgassen (F-gassen), die bijdragen aan het broeikaseffect. In het jaar 2000 begon de Europese Commissie plannen te ontwikkelen om de uitstoot van F-gassen in de EU te verminderen. In reactie daarop huurden de betrokken bedrijven de public relations-firma Hill & Knowlton in.

Op advies van deze firma werd de lobby tegen het terugdringen van het gebruik van F-gassen in de EU verpakt in een prettig ogend groen milieujasje. Hill & Knowlton zorgde niet alleen voor een groen imago, ook het ambachtelijke lobbywerk werd niet verwaarloosd. Leden van het EPEE vormden een meerderheid in een door de Europese Commissie ingestelde adviesgroep over fluorhoudende gassen en klimaatbeleid. Het voorstel waarmee de Europese Commissie in 2003 naar buiten kwam spoorde dan ook goed met de suggesties van de F-gaslobby.

Tot en met de eerste lezing van de F-gassenrichtlijn in de Raad van Ministers en het Europese Parlement verliep alles voor de F-gaslobby op rolletjes. Maar na de Europese verkiezingen van 2004 werden nieuwe rapporteurs – Europarlementariërs die door mede-parlementariërs worden aangewezen om een voorstel te analyseren en aanbevelingen te doen – op dit onderwerp benoemd: de Ierse nationaliste Avril Doyle en de Britse liberaal Chris Davies. Dit tweetal dreigde voor de F-gaslobby roet in het eten te gooien. Ze stelden voor om F-gassen in koelapparatuur voor huishoudelijk gebruik te verbieden en om lidstaten ruimte te geven om op nationaal niveau het gebruik van F-gassen aan banden te leggen om zo te kunnen voldoen aan de (nationale) Kyotoverplichtingen tot het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen.

Spam

Ten kantore van Hill & Knowlton werd een felle tegencampagne in de richting van het Europees Parlement op poten gezet. Een gelekt memo van de hand van Mary Walsh, senior consultant bij Hill & Knowlton, somt in militaire stijl de actiepunten op: “proberen het voorzitterschap van de EU voor onze kar te spannen; bevriende lidstaten aansporen om hun nationale Europarlementariërs voorafgaande aan de plenaire stemming te informeren; bevriende Europarlementariërs vragen om de stemlijsten van hun groep en de standpunten van hun nationale afdelingen binnen die groep te beïnvloeden; de achterban van de Europarlementariërs mobiliseren om deze onder druk te zetten”.

In een interview met de BBC-radio in het najaar van 2005 omschreef rapporteur Avril Doyle haar ervaringen van de voorafgaande periode: “We zijn maandenlang vrijwel non-stop belaagd met telefoontjes, brieven, faxen, e-mails. Het was je reinste lobby-spam.” Inhoudelijk betitelde ze de campagne als “angstzaaierij”, vanwege het dreigen met banenverlies.
Uiteindelijk haalde het amendement voor een verbod op F-gassen in huishoudelijke apparatuur het niet. Het commentaar van Avril Doyle: “De meeste Europarlementariërs hebben de precieze feiten bij een technisch onderwerp als de F-gasrichtlijn niet op een rijtje staan. Als ze dan vlak voor de plenaire stemming niet alleen door overduidelijke lobbyisten, maar ook vanuit hun achterban aangespoord worden om tegen bepaalde amendementen te stemmen, dan moeten ze sterk in hun schoenen staan om voor te stemmen. De uiteindelijke stemming in het parlement wordt natuurlijk niet bepaald door lobbyisten, maar het is duidelijk dat hun invloed groot is.”

Gedragscode

Deze voorbeelden van campagnes rond REACH en F-gassen laten zien tot wat voor uitkomsten het vrije spel van lobbykrachten kan leiden. Een effectief Europees systeem voor lobbytransparantie en bindende gedragsregels voor lobbyisten, uitgevoerd en gecontroleerd door een Europese lobbyautoriteit, zijn hard nodig als randvoorwaarde voor democratische Europese besluitvorming. Lobbytransparantie leidt niet automatisch tot een betere balans tussen maatschappelijke en economische belangen. Maar betere zichtbaarheid zal de tegenkrachten van die economische belangen versterken.

In juli 2005 werd daartoe de Alliance for Lobby Transparency and Ethics Regulation (ALTER-EU) gelanceerd: een groep van ruim 150 maatschappelijke organisaties en vakbonden. Deze coalitie pleit ervoor de lobbyinvloed van economische belangen beter in balans te brengen met andere maatschappelijke belangen. In de eerste plaats door een verplichte registratie van alle lobbyisten bij de Europese instellingen inclusief regelmatige rapportage over hun lobbyactiviteiten en bijbehorende budgets en bindende gedragsregels voor lobbyisten. Alle Europese burgers moeten in principe kunnen zien wie er in Brussel lobbyt, waarover, in opdracht van wie en hoeveel geld ermee gemoeid is. Dit zijn geen extreme eisen. In Canada en de VS zijn zulke regels de gewoonste zaak van de wereld. Daarnaast moeten er gedragsregels komen voor staf van de Europese Commissie, onder andere striktere regels voor het overstappen naar lobbyfuncties bij het bedrijfsleven. En tot slotte de beëindiging van de geprivilegieerde toegang die het bedrijfsleven geniet bij bepaalde afdelingen van de Europese Commissie.

Ondanks een in eerste instantie ambitieus Transparantie-initiatief (2005) van de Estlandse Eurocommissaris Siim Kallas, heeft de Europese Commissie gekozen voor een magere uitwerking daarvan. Het zogenaamde Groenboek over het Europese Transparantie-initiatief (mei 2006) komt met het voorstel voor een vrijwillig register, waarbij onduidelijk blijft wat er precies geregistreerd gaat worden, en een vrijwillige gedragscode voor lobbyisten. De Commissie geeft in het Groenboek geen goede argumenten voor deze keuze. Van begin mei tot eind augustus konden belanghebbenden op het Groenboek reageren. Bij de reacties, die op een speciale website zijn gepubliceerd, valt op dat ook sommige lobbyorganisaties van het bedrijfsleven, zoals de Vereniging van Deense Hypotheekbanken en het Oostenrijks Verbond van Belastingadviseurs, pleiten voor verplichte lobbytransparantie die verder gaat dan alleen een lijst namen.

De twee belangenorganisaties van lobbyisten in Brussel, de Society of European Affairs Professionals en de European Public Affairs Consultancies Association, die samen een kleine 900 lobbyisten vertegenwoordigen (ongeveer 6 procent van het totaal), hebben sinds het lanceren van het Europese Transparantie-initiatief consequent gepleit tegen verplichtingen. Ze verzetten zich ook tegen een extern gecontroleerde gedragscode. De aangesloten lobbyisten en lobbyfirma's zouden het liefste zien dat de bestaande vrijwillige gedragscodes worden gesanctioneerd. Dan zou er eigenlijk niets veranderen en kunnen ze hun onbekende klanten hoge tarieven in rekening blijven brengen voor politieke invloed die ze graag onzichtbaar houden. Als de lobbyisten dus eigenlijk helemaal geen transparantie willen, rijst de vraag hoe een systeem op basis van vrijwilligheid ooit zal kunnen werken.

Applaus

In september organiseren ALTER-EU samen met de Groenen, Verenigd Links en de Europese Sociaaldemocraten in het Europees Parlement een hoorzitting over het Europese Transparantie-initiatief. Deze Euro-fracties ondersteunen de eis voor ambitieuze Europese regels voor lobbyen. Het Europese Parlement heeft in deze fase slechts een adviserende rol en kan de Commissie niet dwingen om met een sterker voorstel te komen. Maar wellicht kan druk vanuit het Parlement ertoe bijdragen dat de Brusselse achterkamertjes werkelijk opengaan.

Het Europese Transparantie-initiatief van Eurocommissaris Siim Kallas heeft er toe bijgedragen dat de negatieve kanten van het lobbyen in Brussel een serieus onderwerp van gesprek zijn geworden. Dat is positief. Maar uiteindelijk telt alleen het resultaat. Als de Commissie bij haar huidige zwakke voorstellen blijft, krijgt ze slechts het applaus van de commerciële lobbyisten. Vertrouwen in Europese democratie kan alleen bestaan als het publiek inzicht krijgt in hoe die besluitvorming tot stand komt.

Zie ook: www.corporateeurope.org.

Gerelateerde artikelen