11 minuten

Foute politiek en een Jezuscomplex

Over de ondraaglijke lichtheid van ontwikkelingssamenwerking

De essentie van het politieke conflict over ontwikkelingssamenwerking is de vraag in hoeverre wij bereid zijn om eigen belangen ondergeschikt te maken aan de ontwikkelingskansen van arme landen. Pas dan komt een einde aan de ondraaglijke lichtheid van veel ontwikkelingswerk.

Het politieke debat over ontwikkelingssamenwerking (OS) is - opnieuw - publiekelijk opgelaaid nu de VVD de aanval heeft ingezet op het OS-budget. Het zou te makkelijk zijn deze kritiek weg te zetten als een nationalistische oprisping van een partij die zich verscheurd weet tussen een klassiek-liberale traditie en de forse electorale dreiging van nieuw rechts, i.e. Geert Wilders. Dat laatste is overigens niet onjuist. De VVD is in menig opzicht de weg kwijt. Maar de huidige praktijk van ontwikkelingssamenwerking verdient los hiervan een kritische toets, waarop ook Novib-voorzitter Farah Karami lijkt aan te sturen met haar voorstel voor een parlementaire enquete naar ontwikkelingssamenwerking. Progressieven hebben bovendien een kritische traditie hoog te houden. Ook inzake ontwikkelingssamenwerking.

En dat is niet gebeurd. Misschien komt dit voort uit een Jezuscomplex dat de wereld van ontwikkelingssamenwerking in de greep houdt. Veel kritiek op de actuele OS-praktijk en de daarin werkzame organisaties wordt al snel beschouwd als een aanval op het achterliggende ideaal van internationale solidariteit en de grote bijdrage hieraan die met ontwikkelingssamenwerking beoogd wordt. Daarmee overschat men, zo is mijn stelling, de betekenis van de mondiale hulpstromen en bijbehorende ontwikkelingsstrategieën voor de kansen van arme landen.

Hun lot ligt niet, of niet in de eerste plaats, in handen van ontwikkelingssamenwerking. Het mondiale budget voor ontwikkelingssamenwerking is domweg te beperkt om voor veel landen een wezenlijk verschil te maken in het ruige tijdperk van de globalisering en de dominante neoliberale ordening. Mondiale handelsarrangementen, de internationale financiële wanorde, de Noordelijke landbouwpolitiek, het beleid van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de nasleep van de schuldencrisis van begin jaren tachtig, de multinationale (voedsel) ondernemingen, de mondiale illegale economie met haar belastingparadijzen, geroofde grondstoffen en witwaspraktijken, en een stuwmeer van geopolitieke belangen: al die zaken zijn, helaas, van grotere betekenis voor arme landen dan de jaarlijkse honderd miljard die internationaal aan ontwikkelingssamenwerking wordt gespendeerd.

Fastfood

Het belangrijkste probleem van ontwikkelingssamenwerking is daarom niet dat ‘hulp niet werkt’ omdat veel arme landen nog steeds geen voortgang zouden boeken. Dat doen ze namelijk wel, zoals elders in dit nummer van De Helling te lezen valt. Er is bovendien amper een sector te vinden waar zo veelvuldig de eigen inspanningen aan een permanente carrousel van evaluatie-onderzoeken naar de impact van de besteedde euro’s worden onderworpen. Dat levert, door schade en schande wijs geworden, wel degelijk een betere praktijk van ontwikkelingssamenwerking op dan vroeger.

Het grootste probleem van ontwikkelingssamenwerking is dat inspanningen ineffectief of irrelevant kunnen worden door gebrek aan samenhang met fundamentele mondiale ontwikkelingen of door ronduit tegenwerking van andere belangen of relevante beleidsdossiers. Dat plaatst de ‘ontwikkelingssamenwerkingsbranche’ voor een welhaast onmogelijke opdracht: ze wordt - met name door rechtse critici - meer en meer afgerekend op een resultaat dat ze maar in beperkte mate kan beïnvloeden. Meer bescheidenheid is hier een progressieve deugd.

Dat is ook om een andere reden nodig. In de permanente jacht op publieke erkenning, draagvlak en nieuwe fondsen is het grote publiek door menig ontwikkelingsorganisatie een beeld voorgeschoteld van ontwikkelingssamenwerking dat steeds verder afstaat van de werkelijkheid. Media- en campagnewetten dicteren een soort ‘fast food-OS’. Wie vandaag betaalt, verandert morgen het leven van tientallen kinderen. Dat beeld roept niet alleen het levensgrote risico van diepe teleurstelling op over het vermogen het lot van miljoenen armen snel te verbeteren, maar gaat ook volledig voorbij aan de politisering van ontwikkelingssamenwerking die sinds een aantal jaren op gang is gekomen. De met de Verklaring van Parijs (meer hierover in het artikel van Nadia Molenaers in deze Helling, red.) vastgelegde principes markeren een lange route waarbij ontwikkelingssamenwerking al lang geen geïsoleerde technische activiteit meer is, maar met vallen en opstaan onderdeel wordt van een brede onderhandelingstafel van donoren en ontwikkelingslanden. De complete marsroute van ontwikkelingslanden naar meer welvaart is daarbij aan de orde. Dat doet recht aan de complexiteit van het ontwikkelingsvraagstuk, maakt hulp onderdeel van een politiek proces, maar verdraagt zich nauwelijks met het groeiende ongeduld van het publiek dat zit te wachten op concrete, tastbare resultaten. Ook hier kan het geen kwaad geen overspannen verwachtingen te koesteren of op te roepen.

De recente politisering van het ontwikkelingsvraagstuk biedt ook grote kansen. Als arme landen door donoren worden aangespoord om een breed ontwikkelingsconcept te hanteren en vanuit de donorgemeenschap onder politieke druk worden gezet om afgesproken doelen te halen, komt daarmee onvermijdelijk de coherentie van het beleid van de donoren zelf ter discussie. Dat is pure winst, want het betekent een doorbraak die vanuit links reeds lang is bepleit.

Ontwikkelingssamenwerking heeft sinds haar opkomst in de jaren vijftig steevast onder vuur gelegen, juist uit de linkse hoek. Ooit werd de klassieke ontwikkelingshulp bekritiseerd als een vorm van paternalistisch neokolonialisme, waarmee Westerse landen de verbindingen met hun voormalige koloniën bestendigden. In de jaren zeventig mondde deze kritiek uit in felle beschuldigen van onder andere André Gunther Frank die een rechtstreekse relatie ontwaarde tussen de relatieve en absolute verarming in veel Derde Wereldlanden en de groeiende rijkdom in het Westen. De officiële ontwikkelingshulp zou deze fundamentele trend versterken: veel arme landen werden vastgepind op een langdurige status van goedkope grondstoffenleverancier. Van ontwikkeling kon in deze vastgeroeste mondiale verhoudingen geen sprake zijn. Ironisch genoeg bleek deze kritiek vooral in de daarop volgende decennia hout te snijden.

Na de mondiale crisis in 1981-1982 gingen veel ontwikkelingslanden in het Zuiden hard onderuit in de schuldencrisis die mede een gevolg was van de hard-geldpolitiek in de Verenigde Staten. Veel arme staten bleken zich in de jaren zeventig volgezogen te hebben met goedkope particuliere leningen van internationale banken die een gemakkelijke afzetmarkt zochten voor de oliedollars die zich bij hen ophoopten. Of dit kapitaal productief werd aangewend was nauwelijks een punt van discussie. De nadien snel en sterk oplopende rentes leidden menig land naar de rand van de afgrond, terwijl het vermogen van veel landen om dollars te verdienen op de wereldmarkt door de wereldwijde recessie juist slonk.
Deze kredietcrisis van de armen werd onder druk van het IMF op harde, neoliberale wijze opgelost middels de beruchte Structurele Aanpassingsprogramma’s. Snelle herstructurering en afbetaling van de buitenlandse schuld stonden voorop. Daarvoor moesten veel landen hun macro-economisch beleid compleet omgooien. Drastische sanering van de overheidsfinanciën, forse reductie van de omvang van de overheids(bestedingen), devaluatie van valuta en economische oriëntatie op de export vormden de hoekstenen van menig IMF-recept dat werd afgedwongen in ruil voor leningenpakketten. Zo ontstond de absurde situatie dat de kapitaalstroom van Zuid naar Noord jarenlang de officiële ontwikkelingshulp van Noord naar Zuid overtrof.

En passant voegde de Wereldbank zich in dit spoor door exportgeleide groei en industrialisatie als nieuw ontwikkelingsconcept te vestigen. Een nieuwe blauwdruk die in tientallen ontwikkelingslanden werd uitgerold zonder tastbaar resultaat, enkele (Aziatische) uitzonderingen daargelaten. Zonder twijfel speelde op de achtergrond in deze nieuwe ontwikkelingspolitiek de hausse op menig grondstoffenmarkt in de jaren zeventig mee, waardoor de terms of trade tijdelijk in het voordeel van ontwikkelingslanden wijzigden. De nieuwe Wereldbankstrategie was in dat opzicht een succes. Tot ver na de millenniumwisseling kampten ontwikkelingslanden die op last van de Wereldbank en het IMF hun exporten opvoerden, met historisch lage grondstoffenprijzen en werden ze teruggedrukt in de klassieke rol van arme grondstoffenleverancier zonder ontwikkelingspotentie. Het is een teken aan de wand dat vooral de landen in Azië, die de Washington Consensus radicaal naast zich neer hebben gelegd, de weg naar voorspoed hebben gevonden.

Niet alleen hierdoor waren de jaren tachtig een verloren decennium voor veel ontwikkelingslanden. Wie Mark Meredith’s post-koloniale geschiedenis van Afrika tot zich neemt, ziet de nefaste invloed van de Koude Oorlog op de ontwikkelingskansen van dit continent. De Russen en Amerikanen zochten en vonden jarenlang tal van bondgenoten die er stelselmatig een roofdictatuur in het hun eigen land op na hielden met Mobutu in Congo en Mengistu in Ethiopië als meest extreme varianten. In dat krachtenspel was van enige ontwikkeling überhaupt geen sprake, integendeel. Het is niet verrassend dat anno 2009 deze landen zich nog steeds kenmerken door grote armoede en onveiligheid; er heeft zich in deze landen nauwelijks een staatsapparaat van enige betekenis kunnen vestigen, toch een onmisbare voorwaarde om een zekere ontwikkelingsstrategie met rationele inzet van donormiddelen te kunnen starten. Dat geld ook voor de organisatie van het maatschappelijk middenveld, dat als countervailing power noodzakelijk is voor een werkzame groeistrategie. Dit middenveld was in veel landen na jaren van onderdrukking compleet van de aardbodem gevaagd. Tientallen moordenaars en roofridders in Afrika werd zo de hand boven het hoofd gehouden, waarmee een litanie van geweld en onderdrukking werd uitgelokt en jaren van wanbestuur bekwaam werden toegedekt. Het was al met al foute politiek van de bovenste plank.

De Koude Oorlog is reeds lang vervolgen, maar de effecten van het desastreuze bondgenotenbeleid van destijds is dat nog allerminst. En de geopolitieke belangen zijn evenmin van tafel (denk bijvoorbeeld aan Soedan en Tsjaad), alleen is er meer ruimte ontstaan aan de kant van donoren om de ontwikkelingsdoelen een belangrijkere plek te geven en daarnaar te handelen.

Dit is naar mijn mening de essentie van het politieke conflict over ontwikkelingssamenwerking: hoe serieus menen wij het eigenlijk? In hoeverre zijn wij bereid om eigen klassieke belangen ondergeschikt te maken aan de ontwikkelingskansen van arme landen? Zijn we bereid om globalisering als een politiek project te zien waar, ook vanuit welbegrepen eigenbelang, kansen op ontwikkeling gedeeld moeten worden? Zou dat het geval zijn, dan ontstaat er politieke ruimte om de ontwikkelingsdimensie in tal van relevante dossiers (handel, landbouw, belastingen, financiële markten, investeringen, maatschappelijk verantwoord ondernemen, milieu en klimaat, intellectueel eigendom, productie van en handel in voedsel etc.) een veel centralere plek te geven en andere keuzes te forceren. Dan zouden we een einde kunnen maken aan de ondraaglijke lichtheid van veel ontwikkelingsinspanningen van vandaag.

Supermacht Europa

Ik vermoed dat Europa hierin – op termijn – een sleutelrol kan spelen. De noordelijke lidstaten kennen al geruime tijd een verlichte, moderne en zakelijke benadering van het ontwikkelingsvraagstuk, met, zeker op papier, oog voor het coherentievraagstuk. Europa behoort grosso modo tot de gullere gevers en bouwt langzamerhand aan een Europees ontwikkelingsbeleid middels het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). Dat gaat, mild uitgedrukt, bepaald nog niet goed, maar er liggen grote kansen voor verdere integratie met de gemeenschappelijke handelspolitiek, de landbouwpolitiek en buitenlandse politiek. Bovendien is Europa traditioneel sterk georiënteerd op het versterken van multilaterale kaders, hetgeen door de bank genomen in het voordeel kan strekken van veel ontwikkelingslanden.

Dit veronderstelt dat Europa een rol op het wereldtoneel wil spelen als civiele supermacht waar een intelligentie beleidsmix gecombineerd wordt met een krachtig mandaat voor de Europese Commissie onder controle van het Europees Parlement. Het vraagt ook dat de nationale soevereiniteit over ontwikkelingsgelden geleidelijk plaats maakt voor Europees beheer van de fondsen. Dat alles zal een geweldige push geven aan de Parijse afspraken (ownership, alignment, harmonisatie). Ontwikkelingssamenwerking kan dan op meer coherente wijze worden ingepast in een bredere politieke agenda richting de donorlanden ten einde overeengekomen ontwikkelingsstrategieën ook kans van slagen te geven, inclusief een duidelijke exitstrategie.

Evident voordeel van een dergelijke Europese route is dat ontwikkelingssamenwerking niet alleen op veel coherenter maar ook op een veel zakelijker wijze tot stand kan komen. De projectenzee die de huidige ontwikkelingssamenwerking genereert maakt geen trefzekere indruk en wordt zo ingedamd. Begrotingssteun kan veel forser en effectiever worden ingezet als ze ondersteund wordt door een bredere politieke aanpak.

Dat vraagt ook dat Europa zich matigt bij het opleggen van blauwdrukken. Ontwikkelingsstrategieën horen per land verschillend te zijn. De tragedie die de Washington Consensus heeft veroorzaakt moeten we ver achter ons laten. Dat geldt ook voor mondiale afspraken op met name het gebied van handel, investeringen, voedsel en klimaat. Een rechtvaardiger organisatie van de globalisering impliceert dat ongelijke landen ook ongelijk behandeld moeten kunnen worden. Asymmetrie hoort regel te zijn en geen uitzondering, zoals bijvoorbeeld vandaag de dag het geval is bij de World Trade Organisation. Een gedifferentieerd ontwikkelingsbeleid heeft dan pas echt kans van slagen.

Vier crises

Ondertussen moet de politieke druk opgevoerd worden zodat ook in het nationale beleid de impact van het belang van arme landen groter wordt. Bij de laatste begrotingsbehandeling Ontwikkelingssamenwerking heb ik daarom voorgesteld zogenaamde ‘Koenders-criteria’ op te stellen en het kabinet te verplichten relevante beleidsdossiers standaard langs deze meetlat te leggen. Deze criteria drukken het ontwikkelingsbelang uit van arme landen. Oneerlijke handelspraktijken, verkeerde belastingverdragen, verstorende landbouwsubsidies, dubieuze energiepolitieke besluiten en dergelijke zouden dan idealiter sneller afgestraft kunnen worden. Dergelijke procedures kennen we al als het gaat om de budgettaire gevolgen van beleidsvoorstellen of de consequenties voor de administratieve lasten. Allemaal best belangrijk, maar het lijkt me dat circa één miljard mensen die onder armoedegrens leven minimaal op gelijke aandacht mogen rekenen.

Voor wat hoort wat. De winst van een centralere plaats van het ontwikkelingsbelang in de beleidsvorming maakt wat mij betreft de weg vrij de financiële schotten in het buitenlands beleid geleidelijk weg te nemen. Het budgettaire Fort Knox waaruit ontwikkelingshulp wordt gefinancierd (de norm van 0,7% van het BBP, 0,8% in Nederland) is dan ook minder vanzelfsprekend geworden. Het zou het ontwikkelingsbeleid bovendien ten goede komen als het minder budget-gedreven zou worden. De jaarlijkse bestedingsdwang die bij tijd en wijlen optreedt moet bestreden worden middels aanpassing van de begrotingsregels zodat fondsvorming mogelijk wordt. Geld wordt alleen dan ingezet als het nodig is, niet omdat het beschikbaar is.

Zinvolle ontwikkelingsstrategieën behoren niet alleen direct antwoord te bieden op het verminderen van hardnekkige armoede. Ze horen te passen in een Global Green Deal. Momenteel kampt de aarde met vier crises die simultaan optreden. De klimaat-, krediet-, energie- en voedselcrises vormen een uitdaging van formaat voor de mondiale beschaving. De komende jaren moet veelvuldig de vraag gesteld worden of de gekozen strategie de impact en kwetsbaarheid van arme landen voor deze crises al dan niet verkleint. Voor de klimaat- en energiecrises geldt dat deze geen cyclisch verloop hebben, maar een exponentiele route zullen volgen. Ze worden mettertijd veel ernstiger, zeker naarmate effectief ingrijpen te lang op zich laten wachten. Nu al kan worden voorspeld dat de onvermijdbare klimaatverandering enorme gevolgen zal hebben voor honderden miljoenen burgers in met name laaggelegen kuststreken. De waterhuishouding zal op veel plekken drastisch verstoord worden. Aanpassing aan klimaatverandering zal daarom dwingend een van de grote mondiale ontwikkelingsthema’s worden van de komende decennia. En daar komen we niet uit zonder internationale solidariteit. In december 2009 wacht de wereldleiders in Kopenhagen bij de nieuwe klimaatconferentie de zware opgave om de wereld hierop perspectief te bieden. En dat lijkt me minstens zo belangrijk als het antwoord op de vraag of alle vijf miljard Nederlandse hulpeuro’s tot in de puntjes worden besteed.

Gerelateerde artikelen