13 minuten

Het gevaarlijke verlangen naar mensenrechten met tanden

Over de valkuilen van het internationaal strafrecht

De tribunalen en de humanitaire interventies lijken winst voor de mensenrechten. Maar schijn bedriegt. De mensenrechten dreigen te bezwijken onder de nadruk op harde handhaving en strafvervolging.

Het was gedurende een van die nachten in Rome in de vijf weken dat er werd onderhandeld over het verdrag voor het International Strafhof. Het gebeurde vooral in kleine vergaderkamers en in de wandelgangen: delegaties van landen die elkaar elders te vuur en te zwaard bestreden, vonden hier compromissen. Een van de mogelijke breekpunten was de doodstraf. Voor de meeste delegaties was duidelijk dat het Strafhof beter dan de besten moest worden en dus niet de doodstraf zou mogen opleggen. Maar wat vonden de landen die de doodstraf nog uitvoerden? In een van de gangen van het gebouw waar de conferentie plaatsvond, stuitte ik op de delegatie van Iran. Mannen natuurlijk, witte boordjes en zwarte pakken. Maar geen spoor van aarzeling toen ik ze vroeg wat hun standpunt was ten aanzien van de doodstraf. Ze waren tegen, “want dit Hof moet het goede voorbeeld geven”.

De laatste nacht in Rome werd de stemming gehouden. De Amerikanen, die tot de laatste minuut gevochten hadden om het Strafhof via de Veiligheidsraad in hun greep te houden, behoorden tot de zeven tegenstemmers. In de zaal brak een lichte euforie los. De Amerikanen hadden tijdens alle onderhandelingen zoveel wantrouwen tegen de rest van de wereld geuit, zoveel nadruk gelegd op de eigen superioriteit, dat in het applaus een triomfantelijk: “Dan doen we het toch zonder jullie!” – door een van de Nederlandse delegatieleden ook diezelfde nacht nog zo verwoord – doorklonk. Toen al, in juli 1998 werd duidelijk dat een groot deel van de wereld genoeg had van de Amerikanen.

Laf

Klagen over de VN is zoiets als klagen over het weer. Het helpt helemaal niets. En geklaagd wordt er. Het lijkt alsof de VN de afgelopen jaren vooral negatieve gevoelens oproept. Denk aan het debacle in Rwanda met een wanhopige VN-generaal Dellaire die moest toe kijken hoe een half miljoen mensen handmatig werden afgeslacht; of de eeuwige schande van het uit handen geven van de enclave Srebrenica door het Nederlandse VN bataljon; denk aan het zwalkende ontwikkelingsbeleid, de corruptie, de lafheid, het gebrek aan slagvaardigheid en de overdosis politisering. De Mensenrechten Commissie is Genève is er zo erg aan toe dat de Hoge Commissaris Louise Arbour in een speech over de jaarlijkse vergadering van de Commissie zei, dat ze “hoopte nooit meer zoiets mee te maken”.

Wat goed gaat, blijft meestal onzichtbaar voor de niet direct betrokkenen. Het bureau van de secretaris-generaal is al flink opgeschoond, directeuren van de verschillende VN-organisaties leren in periodieke vergaderingen hun tot voor kort scherp afgeschermde financiële autonomie in de groep te gooien. De Verdragscomités, zoals die bij het VN-Vrouwenverdrag, bestaan uit deskundige personen en hebben in toenemende mate ruimte voor individuele klachten, de speciale rapporteurs leveren een – vaak onafhankelijk – inzicht in de grootste mistanden in de wereld. In ontelbare commissie komen mensen elkaar tegen en leren elkaars taal te spreken, beïnvloeden elkaar en tonen respect voor elkaar. Toen Bush zijn hoeven stond te schrapen om Iran eens flink de les te lezen, legde de Nederlandse permanente vertegenwoordiger bij de Mensenrechten Commissie tijdens een bijeenkomst even zijn hand op de arm van zijn Iranese counterpart.

De VN is veel te groot om als geheel te omvatten en bevatten. Als object van irritatie én hoop is de organisatie met al zijn vertakkingen niet meer weg te denken. Ik beperk mij hier tot enkele lijnen die kunnen worden getrokken in het denken over mensenrechten en over internationaal humanitair recht. De eerste categorie is een intrinsiek onderdeel van het wezen van de VN, neergelegd in de eerste en meest fundamentele VN-documenten. De tweede categorie is als geen ander in ontwikkeling en geheel verweven met de grote conflicten in de wereld. Beiden staan onder druk van een goedbedoelde maar gevaarlijke nadruk op handhaving en aandacht voor slachtofferschap.

Vrouwen

Het begon na de Tweede Wereldoorlog met mooie woorden, neergelegd in het VN-Handvest in 1945. Daarin werden in de preambule, na de verwijzing naar de twee voorafgaande wereldoorlogen, als allereerste de fundamentele rechten van de mens genoemd, eindigend met de woorden “in larger freedom”. In 1948 volgde het Genocide Verdrag en in datzelfde jaar de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. In 1949 kregen non-combattanten bescherming in de Verdragen van Genève, later uitgebreid met onder meer vluchtelingen. Tegenwoordig is het gebruikelijk deze teksten te interpreteren als een uiting van de morele superioriteit van het Westen. Maar de aanleiding tot deze verdragen was vooral de Tweede Wereldoorlog. De inleidende zin van het Handvest: “Wij, de volken van de Verenigde Naties, vastbesloten komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog, die tweemaal in ons leven onnoemelijk leed over de mensheid heeft gebracht …” was doordrenkt van de wetenschap dat het juist die christelijke, die rijke en geciviliseerde wereld van de Verlichting was geweest die de zwartste, laagste en wreedste kanten van het menszijn had laten zien.

Toen de VN een beetje op gang was gekomen en de mensenrechten een plaats hadden gekregen in internationale en nationale rechtssystemen, barstte de discussie over de reikwijdte van mensenrechten los. Aanvankelijk stonden de vrijheidsrechten centraal. Vervolgens kwamen de sociale rechten. Het bekende adagium dat men pas van vrijheid kan genieten als men te eten heeft, leidde uiteindelijk tot een proliferatie van mensenrechten. Een cruciale categorie vormden de burger- en politieke rechten, neergelegd in onder meer het Europese Mensenrechten verdrag van 1950 en het Verdrag voor Burger- en Politieke rechten van 1966.

Maar het vastleggen van mensenrechten was niet genoeg. De klemtoon verschoof van mensen naar rechten, en het woord ‘rechten’ vroeg om ‘handhaving’. Dit gebeurde aanvankelijk binnen staten. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is de houding van burgers ten aanzien van hun eigen staat fundamenteel veranderd. Terwijl elders staten zich ontworstelden aan het koloniale bewind, streden in de westerse landen groepen binnen staten ervoor hun burger- en politieke rechten ook daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. Na de beweging van zwarten, kwamen de vrouwenbeweging en vele andere belangengroepen. Vervolgens groeide ook over de staatsgrenzen heen de behoefte de rechten van individuen te beschermen en te handhaven. In de internationale arena verschoof de dominantie van het volkenrecht – het regelen van de verhouding tussen staten onderling – naar de nadruk op individuen, burgers, en de verplichting van staten ten aanzien van die burgers. De rechten van individuen vonden weliswaar vanaf het begin van de VN internationale erkenning, waarbij ieder individu rechten verkreeg die hem of haar vrijwaren van onrecht of onderdrukking van de kant van de staat, maar het schild van de soevereiniteit – zoals men dat in volkenrechtelijke kringen zo graag noemt – schermde de staat af van te veel bemoeienis van buitenaf.

Scheurtjes

Na de gelijkheidsrechten kwam ook het strafrecht aan de beurt. Seksueel geweld werd een van de centrale issues van de vrouwenbeweging en van mensenrechtenbeweging wereldwijd, en tot vandaag resoneert deze ontwikkeling in de Arabische wereld en in het hart van Afrika. Slachtoffers in de ruimste zin des woords claimden rechten, genoegdoening en retributie; en daarna ook verzoening en waarheid. Organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch globaliseerden de rechtenclaims. In de VN werden Verdragscomités opgericht, ter handhaving van de rechten van vrouwen, raciale groepen en anderen, en werden speciale rapporteurs ingesteld om te onderzoeken of staten de rechten van hun burgers schonden.

Zo ontstonden er scheurtjes in het schild van de soevereiniteit. Nadat men in de jaren tachtig nog voornamelijk langs politieke, diplomatieke en economische weg had getracht druk uit te oefenen op staten die de mensenrechten van hun burgers schonden, vond in de jaren negentig de grote doorbraak plaats. Mensenrechten moesten niet alleen internationaal erkend worden maar ook internationaal gehandhaafd. Met de oprichting van de internationale tribunalen gebeurde er iets merkwaardigs. De ratio voor de oprichting was dat sommige delicten dermate ernstig zijn dat zij vervolging voor een internationaal hof rechtvaardigen. Maar een omschrijving van die ernstige delicten ontbrak. Wel waren er de Verdragen van Genève, het Genocide verdrag, het deels ongeschreven oorlogsrecht en de misdrijven tegen de menselijkheid zoals die in de Neurenberg processen waren omschreven, maar hierin ontbreken precieze omschrijving van de delicten. Het waren algemene mensenrechten-verdragen die nu de basis vormden voor rechtsmacht. Een belangrijk bezwaar daartegen ligt in de rechtstatelijke gedachte dat een verdachte moet weten waarvoor hij wordt vervolgd en dat de aanklager en de rechters niet al doende een delictsomschrijving mogen bedenken.

Er gebeurde iets dat grote invloed zou hebben: het verschil tussen mensenrechten en het strafrecht werd kleiner. In de mensenrechten-verdragen worden verantwoordelijkheden toegeschreven aan staten en hun organen. De staat moet burgers gelijk behandelen, krijgsgevangen behoorlijk behandelen, alles doen ter bestrijding en bestraffing van genocide en van marteling. Maar de meeste staten zijn aan wetgeving waarin genocide en marteling en verwante delicten strafbaar werden gesteld nooit toegekomen. Bovendien was duidelijk dat tijdens of na conflicten de meeste staten niet konden of wilden optreden tegen de misdadigers. De ad hoc tribunalen (Joegoslavië, Rwanda) maken het mogelijk wel tot vervolging over te gaan. Voor het eerst werd er aan al die mooie woorden in de internationale verdragen een handhavingsmechanisme gekoppeld.

Tanden

Op zich is dat een groot goed, maar het heeft ook verwarring gezaaid. Strafrecht is uit zijn aard een zeer beperkt middel. Niet elk ongewenst gedrag kan strafbaar worden gesteld en niet elke overtreder kan worden berecht. Dat is in het nationale recht al het geval, en dat zal zeker in het internationale strafrecht gelden. Bovendien is het zeer de vraag of van dat strafrechtelijke optreden enige preventieve werking uitgaat. In het nationale recht kan men zien hoe de handhaving van mensenrechten via bijvoorbeeld een Commissie Gelijke behandeling veel effectiever is dan strafrechtelijke vervolging. Het Nederlandse discriminatieverbod in het Wetboek van Strafrecht is vrijwel een dode letter.

Toch heeft het strafrecht een enorme aantrekkingskracht. Na al die jaren van papieren mensenrechten lijkt men te snakken naar harde handhaving. Mensenrechten behoorden van oudsher tot de zachte sector van het recht, waar rechters nauwelijks mee uit de voeten kunnen. Het was haast lachwekkend hoe vaak de commentaren van mensenrechtendeskundigen terugvielen op een lichamelijke beeldspraak in een wanhopig verlangen de mensenrechten te concretiseren. Men wenste zich mensenrechten verdragen met “handen en voeten” of met “tanden”. Terwijl de Verdragscomités – ten aanzien van discriminatie van vrouwen en ras bijvoorbeeld – met hun klachtenprocedures burgers een goed middel in handen geven in actie te komen tegen hun eigen staat, lijkt het strafrecht als ‘echter’ te worden beschouwd, alsof men meer serieus genomen wordt als een strafrechter gedrag afkeurt.

Een toenemende betrokkenheid bij slachtoffers speelt hierin een grote rol. Hoe verschillend men ook denkt over mensenrechten – over de plek van religie of de rechtvaardigheid van oorlogen – er is een gedeeld verlangen het moorden en verkrachten te stoppen, een einde te maken aan de wreedheid en de veiligheid van gewone mensen te bewerkstellingen. Het zijn de slachtoffers die het bindmiddel zijn in het denken over mensenrechten en die in toenemende mate centraal worden gesteld in de handhaving ervan. Zo kent het in 2002 in werking getreden Internationaal Strafhof in Den Haag een grote mate van ruimte toe aan de belangen van de slachtoffers en opent de mogelijkheid van financiële genoegdoening. Met als gevolg dat ook de aanspraken op het strafrecht zullen toenemen.

Afrika Hof

Er gaan zelfs stemmen op om geweld in de huiselijke sfeer als marteling te definiëren, opdat een man die waar ook ter wereld zijn vrouw mishandelt op grond van het Folter-verdag waar ook ter wereld strafrechtelijk zou kunnen worden vervolgd. In theorie dan nog altijd, want de staten zijn barrières aan het opwerpen tegen de verregaande universaliteit van misdrijven, zoals de Belgen deden in verband met de Sabra en Shatila zaak tegen Sharon. Ook de nieuwe Nederlandse Wet Internationale Misdrijven beperkt de rechtsmacht tot verdachten die zich in Nederland bevinden.

De claimcultuur die zich in veel westerse rechtssystemen manifesteert, breidt zich uit naar het internationale recht. Met als gevolg dat zachte rechten als de mensenrechten hard gemaakt worden door procedures en sancties, en dat harde rechtssystemen als het strafrecht onder druk staan zich aan te passen aan de verlangens van de slachtoffers. Dat leidt tot een uitbreiding van delicten die ver voorbij gaat aan de bedoelingen van de verdragen. Zo heeft het Folter-verdrag uitdrukkelijk de bedoeling zich te beperken tot martelingen gepleegd door overheidsfunctionarissen, althans mensen die een band hebben met de machthebbers. Toch hebben de rechters van het Joegoslavië-tribunaal ook niet overheidsfunctionarissen aansprakelijk geacht. Bovendien hebben zij marteling uitgebreid tot vernedering. Daarmee zijn veel meer handelingen vervolgbaar dan ooit door de opstellers van het verdrag bedoeld.

Het bezwaar daartegen is dat op deze wijze de inbreuk op de soevereine rechtsmacht van een staat kan worden uitgebreid, zonder dat er de rechtvaardiging van een verdragstekst aan ten grondslag ligt. Is dat erg? Ja, uiteindelijk kan dat betekenen dat Nederlanders terecht komen te staan voor een hof in een ver buitenland wegens in Nederland gepleegde delicten tegen Nederlanders. Bovendien zal een al te ver gaande interpretatie van verdragsteksten de afkeer van de mensenrechten in grote delen van de wereld alleen maar doen toenemen. Nu al wordt over het Internationale Strafhof gezegd, dat het een ‘Afrika Hof’ is, dat de misdrijven in de rijke landen negeert.

Redmiddel

In de jaren negentig kwam naast de vraag naar een harde handhaving van mensenrechten door het strafrecht ook de mogelijkheid tot militaire handhaving in de belangstelling te staan. Er was in Europa een oorlog aan de gang en met het vallen van de Muur zochten de grootmachten een nieuwe focus op de wereld. De vraag rees of artikel 2.7 van het VN-Handvest niet aan herziening toe was. Dit artikel is heel duidelijk in zijn bewoordingen: “Geen enkele bepaling van dit Handvest geeft de VN de bevoegdheid tussenbeide te komen in aangelegenheden die wezenlijk onder de nationale rechtsmacht van een staat vallen, noch wordt van de leden verwacht dat zij zodanige aangelegenheden krachtens dit Handvest tot een oplossing brengen.” In het afgelopen decennium leek deze regel te worden overruled door Hoofdstuk VII van het Handvest. Hier wordt een opening gegeven tot optreden “met betrekking tot de bedreiging van de vrede, verbreking van de vrede en daden van agressie”. In Rwanda werd in 1995 niet door de VN geïntervenieerd, in 1998 trad in Kosovo de NAVO op. Op dit moment zijn eenheden van de VN op steeds ‘robuuster’ wijze aan het optreden in de Democratische Republiek Congo. Interessant is, dat vooral onder mensenrechtenspecialisten de humanitaire interventie als een zinvolle methode tot handhaving werd gezien. Opkomen voor de slachtoffers moest desnoods maar gewapenderhand. Maar de ervaringen hebben inmiddels tot grote terughoudendheid geleid.

In de voorstellen tot hervormingen van de VN van Kofi Annan, zoals die in september in New York aan de orde komen (zie ook artikel van Karel van Kesteren elders in dit nummer), is het accent verlegd naar de fase voorafgaand aan het verzwakken en instorten van staten en naar de preventie van grove mensenrechtenschendingen. De humanitaire interventie wordt opnieuw niet meer dan een laatste redmiddel. Een verbetering van de signalering van verslechterende situaties en een apart Bureau voor Vredesopbouw dat staten zal gaan helpen bij het herstel na een conflict, waardoor de kans op terugval kleiner wordt, krijgen de nadruk. De Mensenrechten Commissie wordt zelfs helemaal opgedoekt en vervangen door een permanente Raad met een veel hogere status.

Vuil geld

Door met een breed veiligheidsbegrip te komen, gaat Kofi Annan veel verder dan het formuleren van een rijtje criteria op basis waarvan kan worden besloten of en wanneer men moet ingrijpen. Het introduceert een permanente verantwoordelijkheid; een verantwoordelijkheid die zelfs strekt tot ons eigen nationale recht. De rijke, ontwikkelde wereld is met zijn tentakels diep in de arme en instabiele landen gedrongen. Volg het spoor van het geld en de stroom dirty money blijkt oneindig veel breder dan de stroom van hulp- en ontwikkelingsgeld. De drie c’s, crime, commerce and corruption zijn zo verweven dat soms niet meer is te onderscheiden waar de bovenwereld overgaat in de onderwereld. Corrupte leiders verschepen hulpgelden naar geheime bankrekeningen, mensen worden verhandeld, natuurlijke grondstoffen geroofd of verkocht zonder dat de opbrengst aan de bevolking ten goede komt, stromen geld die nooit door enige belastingdienst worden afgeroomd gaan ongestoord grenzen over. Een samenhangende aanpak van vuil geld in de rijke landen zou meer opleveren dan welk mensenrechten- of ontwikkelingsbeleid dan ook. Immers, het seksueel misbruik van vrouwen en kinderen, de handel in mensen voor welk doel dan ook, de handel in illegale wapens, de export van grondstoffen en vele andere bronnen van persoonlijk en lichamelijk leed zullen indirect worden aangepakt. De volstrekt legale handel in kleine wapens is ook een bron van veel ellende. Enerzijds is er het cynische eigenbelang van de wapenhandelaar – waartoe ook staten en multinationals behoren – en anderzijds het feit dat veel van de grootste misdrijven met ‘gewone’ wapens worden gepleegd. De nationale wetgevers houden zich nauwelijks bezig met het bestrijden van de schadelijk drie c’s.

Sinds 9/11 is de zorg om falende staten groot en realiseert men zich in de westerse landen dat de schade niet meer beperkt blijft tot het gebied waar de chaos heerst. Het voorkomen, bestrijden en herstellen van falende staten is een eigen belang geworden. In die zin heeft the responsibility to protect, zoals Annan die voorstelt, niet alleen gevolgen voor  mensenrechten en internationaal humanitair recht maar ook heel praktisch voor nationale wetgeving en is dus een opdracht aan nationale staten.

Gerelateerde artikelen