10 minuten

Hulp helpt onder voorwaarden

De regels van goed donorschap

De huidige kritiek op het Nederlandse ontwikkelingsbeleid komt op een moment dat het met veel arme landen juist beter gaat, al is de rol van hulp daarbij niet altijd duidelijk. Het is zaak de basisregels van goed donorschap in de praktijk te brengen.

Als VVD-Kamerlid Arend Jan Boekestijn en Novib-directeur Farah Karimi allebei aandringen op een parlementair onderzoek naar de effectiviteit van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking, dan moet er wel iets bijzonders aan de hand zijn. Het is waar: hun motieven lopen sterk uiteen. De VVD heeft al laten weten dat er op de hulp best een paar miljard bezuinigd kan worden en het onderzoek zal voor deze stelling waarschijnlijk dan ook het bewijs moeten leveren. Karimi lijkt haar pijlen juist meer op de bredere ontwikkelingsagenda te willen richten, op de onrechtvaardige handelsverhoudingen bijvoorbeeld en op de negatieve effecten die deze hebben op de ontwikkelingskansen van de arme landen.

Maar beiden zijn kennelijk van mening dat er met ontwikkelingssamenwerking fundamenteel iets mis is. Je vraagt niet om een parlementair onderzoek als je vindt dat het allemaal goed gaat. Boekestijn en Karimi vinden kennelijk allebei dat we er met al onze hulp onvoldoende in slagen om de wereldwijde armoede tot staan te brengen.

Continuïteit

Kritiek op de hulp is er altijd geweest. Van rechts en van links. Kritisch links zag hulp in de regel als een doekje voor het bloeden, een aflaat waarmee we de onrechtvaardige Noord-Zuid-verhoudingen (of “de uitbuiting van de derde wereld”, zoals dat lange tijd heette) probeerden af te kopen. Kritisch rechts, waarvan Boekestijns partijgenoot Frits Bolkestein in de jaren negentig wel de meest prominente vertegenwoordiger was, wist haarfijn uit te leggen dat hulp niet helpt, of zelfs averechts werkt omdat het een premie zou zijn op slecht bestuur in de hulpontvangende ontwikkelingslanden en omdat de hulpafhankelijkheid het eigen initiatief zou doden.

De kritiek klonk zo nu en dan wat luider, maar ebde daarna meestal weer vrij snel weg. Opvallend is juist dat de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking sinds de jaren zeventig gekenmerkt is door grote consensus en continuïteit. Wat voor kabinet er ook zat, hoeveel er soms ook gemopperd werd, het deed er weinig toe. Ook met de VVD in de regering bleef de omvang van de hulp keurig op de 0,8% van het Bruto Nationaal Product. Ook het politieke gewicht van het beleidsterrein bleef ongewijzigd. Met een zekere regelmaat dook weliswaar de gedachte op dat een staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking onder Buitenlandse Zaken eigenlijk wel genoeg zou zijn, maar na de formatie kwam er altijd weer een minister uit de bus. Enige uitzondering vormde het eerste Kabinet-Balkenende, met VVD en LPF, waarin Agnes van Ardenne de post van staatssecretaris bekleedde, maar na de vroegtijdige val van dit kabinet kon dezelfde bewindspersoon onmiddellijk weer als minister aan de slag.

Ook inhoudelijk kenmerkt het Nederlandse OS-beleid zich sinds de jaren zeventig door een grote continuïteit. Zo was er altijd grote consensus over de landenkeus en in het overgrote deel van de zogenoemde partnerlanden is Nederland al meer dan dertig jaar actief. Consensus was er ook altijd over het belang van multilaterale samenwerking. Nederland hoort door de jaren heen bij de topfinanciers van het VN-ontwikkelingsprogramma (UNDP) en van organisaties als het VN-bevolkingsfonds, de Wereldgezondheidsorganisatie en Unicef. Ook in de Wereldbank en in de zogenoemde regionale ontwikkelingsbanken is Nederland altijd een actief en ruimhartig donor.

Niet alleen de multilaterale organisaties, die ongeveer een derde van de Nederlandse hulp krijgen, ook het maatschappelijk middenveld speelt een belangrijke rol in de Nederlandse hulp. Ongeveer twintig procent van de hulp wordt via particuliere organisaties besteed en ook dat zou je typisch Nederlands kunnen noemen (het gemiddelde van alle donoren tezamen ligt onder de vijf procent). Typisch Nederlands is ook de link die er wordt gelegd met andere beleidsterreinen: open markten voor de handel met ontwikkelingslanden, een actieve rol in de internationale milieuonderhandelingen, nadruk op mensenrechten en vrede/veiligheid. Nederland bezet al jaren lang de eerste plaats op de onafhankelijke coherentie-index van het Amerikaanse Centre for Global Development.

Nederland doet het kortom helemaal zo slecht nog niet. We geven ruimhartig, hechten aan ontwikkelingssamenwerking een relatief groot politiek belang, we verbinden de hulp gemakkelijk met meer structurele vraagstukken als handel en mensenrechten, we zijn trouw aan onze partnerlanden en we kiezen niet alleen voor eigen zichtbaarheid maar geven relatief ruimhartig aan internationale organisaties en aan hulp via het maatschappelijk middenveld.

Verrassend goed

Het is tegen deze achtergrond niet zo verwonderlijk dat het politieke debat over ontwikkelingsamenwerking in Nederland meestal nogal tam is. Aan die betrekkelijke rust lijkt nu echter toch een einde te komen. De vraag wat al die goede daden uiteindelijk opleveren voor de armen in de wereld, wordt steeds indringender gesteld. Waarom is de armoede zo hardnekkig, pakken we de corruptie in ontwikkelingslanden wel hard genoeg aan, waarom moet Nederland zonodig meer hulp geven dan vrijwel alle andere donorlanden? Waarom zijn er zo veel verschillende particuliere organisaties en initiatieven, moet er niet veel meer worden samengewerkt? Het is maar een tamelijk willekeurige greep uit de steeds luider klinkende kritiek. Ook minister Koenders vindt dat de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking wel een verfje kan gebruiken; sinds vorig jaar zet hij lijnen uit voor Ontwikkelingsamenwerking 2.0, een moderniseringsagenda waarmee de effectiviteit van de armoedebestrijding moet worden vergroot.

De economische recessie, die ontwikkelingslanden door de terugloop van investeringen, handelsstromen en kredieten toch al zwaar treft, zal ook het hulpdebat verder op scherp zetten. De koppeling van het budget aan het nationaal inkomen, die in tijden van voorspoed voor een fors groeiende begroting zorgt, maakt de spoeling, nu de groei tot stilstand is gekomen, ook zonder extra bezuinigingen al honderden miljoenen euro’s dunner.

De aanzwellende kritiek op de hulp komt vreemd genoeg op een moment dat het in het overgrote deel van de ontwikkelingslanden al een aantal jaren verrassend goed gaat. In landen als India en China is het aantal arme mensen in tien jaar met honderden miljoenen afgenomen. Een land als Vietnam groeit zo snel dat het binnen enkele jaren geen hulp meer nodig heeft.

In verreweg de meeste landen van Latijns-Amerika kon de hulp al eerder worden afgebouwd. Op het Afrikaanse continent – dat systematisch wordt afgeschilderd als een poel van veelsoortige ellende – boekte het grootste deel van de landen de laatste jaren aanzienlijke vooruitgang. Er was hoge economische groei, er gingen meer kinderen naar school, de gezondheidszorg wordt beter, er is minder geweld. Het overgrote deel van deze ontwikkeling wordt inmiddels bovendien met interne middelen en via particuliere investeringen gefinancierd. De hulp werkt als hefboom en creëert bovendien de voorwaarden voor ontwikkeling op eigen kracht.

Wie alleen let op Zimbabwe en Darfur ziet dergelijke positieve ontwikkelingen gemakkelijk over het hoofd, maar er is meestal geen enkel bewijs voor de stelling dat alle hulpinspanningen van de afgelopen dertig, veertig jaar weinig of niks zouden hebben opgeleverd.

De omgekeerde stelling – dat hulp wel degelijk bijdraagt aan ontwikkeling – is merkwaardig genoeg ook niet zo gemakkelijk te bewijzen. Er zijn bibliotheken volgeschreven over de vraag wat ontwikkeling in gang zet. Hoe komt het dat grote delen van Azië zich (vaak zonder al te veel ontwikkelingsghulp) zo snel ontwikkeld hebben terwijl Afrika – met veel meer hulp per hoofd van de bevolking – zo lang achterbleef? Welke rol spelen politieke omstandigheden en sociaal-culturele factoren? Kan het kloppen dat hulp soms averechts werkt omdat het de afhankelijkheid in de hand werkt en een premie zet op slecht beleid? Welke invloed hebben klimatologische omstandigheden? Hoe zit het met bevolkingsgroei? Hoe verhouden externe belemmeringen zich tot interne factoren?

Al die complexe vragen maken een debat over de eenvoudige vraag of hulp helpt tot een hachelijke onderneming. Er zijn meestal teveel andere factoren in het spel. Als al die factoren meewerken, dan draagt hulp zeker bij aan ontwikkeling. In de meer dan driehonderd rapporten die door de onafhankelijke evaluatiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn gemaakt, zijn van dergelijke resultaten vele voorbeelden te vinden. In landen als Zambia en Oeganda, die er zelf alles aan doen om alle kinderen naar school te laten gaan, kunnen de bijdragen van Nederland en andere rijke landen er, samen met de inspanningen van de lokale regering, de onderwijsinspectie en de onderwijzersvakbonden, voor zorgen dat er spectaculaire resultaten worden gehaald. In Oeganda steeg het aantal leerlingen dat naar de lagere school gaat van vier tot zeven miljoen tussen 1996 en 2006. Daarmee kwam de scholingsgraad er boven de 90 procent; in Zambia gebeurde in dezelfde periode hetzelfde: van 68 procent in 2000 ging de scholingsgraad naar 93 procent in 2006. Ook in de productieve sfeer is er op veel plekken in Afrika veel bereikt. In de vorig jaar verschenen Afrika-evaluatie van de genoemde evaluatiedienst wordt het voorbeeld van Mali genoemd. Tussen 1978 en 2006 heeft Nederland daar 90 miljoen euro gestoken in landbouwontwikkeling aan de bovenloop van de rivier de Niger. Ondersteund door economische hervormingen en in samenwerking met boerenorganisaties konden daarmee spectaculaire resultaten worden geboekt. De voedselopbrengst per hectare verzesvoudigde, het inkomen van zo’n driehonderduizend boeren steeg evenredig mee. Dat lijkt voor een bedrag van gemiddeld nog geen vier miljoen per jaar toch echt een heel mooi rendement.

Condities

Dergelijke voorbeelden – en daar zijn er vele van – poetsen de mislukkingen die er ook zijn natuurlijk niet weg. Ze leren ons vooral wat het potentieel van hulp is als het onder de juiste condities gegeven wordt. Over die condities dient het ontwikkelingsdebat de komende tijd dan ook vooral te gaan. De manier waarop de hulp in de bredere context kan worden ingebed bepaalt in overwegende mate of die hulp bijdraagt aan ontwikkeling. Er kan op dat punt nog veel verbeterd worden en er zullen nog een aantal harde noten moeten worden gekraakt. Laat ik er een paar noemen.

Ownership. Een van de meest heilige huisjes in de wereld van ontwikkelingssamenwerking is wel de gedachte dat ownership, moeilijk vertaalbaar, laten we zeggen: de verantwoordelijkheid  voor de besteding van de hulp bij de hulpontvangende landen moet liggen. Alleen dan kan de hulp daadwerkelijk effectief zijn, zo wordt verondersteld. In de praktijk werkt het meestal anders. Donoren moeten in eigen land tegenover de belastingbetaler verantwoording afleggen en hebben bij de besteding van het geld hun eigen agenda. Ze vinden bijvoorbeeld onderwijs belangrijker dan versterking van de politie. Ze willen, ook als ontvangende regeringen daar anders over denken, graag iets doen aan de achterstelling van vrouwen. Ze willen met strict toezicht de kans op corruptie begrijpelijkerwijs zo klein mogelijk houden. Donoren houden, met andere woorden, bij de hulp een stevige vinger in de pap en de pleidooien voor ownership klinken dan ook nogal eens hol.
Oplossing: ga een zakelijke overeenkomst aan; maak duidelijk wat je als donor belangrijk vindt,  kijk wat het ontvangende land wil en maak afspraken over wat je wel en wat je niet gaat doen.

Taakverdeling en harmonisatie. Iedereen weet dat er in veel hulpontvangende landen veel te veel donoren zijn die onderling slecht samenwerken en die allemaal los van elkaar een zwaar beroep doen op de regering van het ontvangende land. Berucht zijn de verhalen uit landen die veel hulp krijgen van veel verschillende donoren en waar elke dag wel twee of drie buitenlandse missies over de vloer zijn om afspraken te maken over samenwerking, om de kas te controleren, tussentijdse voortgangsrapportages op te stellen of evaluaties te doen. Voor de hulpontvanger is het ondoenlijk om het overzicht te bewaren en schiet het eigen werk er met al die buitenlandse bezoekers – die allemaal op hoog niveau ontvangen willen worden – vaak bij in.
Oplossing: verdeel de taken tussen de donoren, binnen de landen, tussen landen onderling, maar ook met het ontvangende land. Maak je niet zo druk over je eigen zichtbaarheid of over je eigen stokpaardjes, en leg aan de achterban uit dat niet iedereen alles hoeft te doen, dat Nederland ook best iets aan de Fransen of aan de Zweden kan overlaten en dat we ons liever specialiseren zodat de hulpontvanger nog een beetje het overzicht bewaart.

Transparantie. Iedereen heeft inmiddels een mening over ontwikkelingssamenwerking, maar het is niet zo eenvoudig er achter te komen hoe het echt zit. Het beeld wordt in sterke mate bepaald door de falende staten die in het nieuws komen. Dat het in veel landen goed gaat, dat een groeiend aantal landen helemaal geen hulp meer nodig heeft, dat is veel minder bekend. Dat geldt trouwens ook voor de mislukkingen. Uit angst voor afkalving van het draagvlak voor de hulp worden die het liefst een beetje roze bijgekleurd. Dat is niet verstandig. Waar onder moeilijke omstandigheden gewerkt wordt, moet je er niet gek van opkijken als er eens een en ander fout gaat. Niemand kijkt daar van op.
Oplossing: wees eerlijk over wat er wel en wat er niet werkt. Zorg dat wie het weten wil gemakkelijk toegang heeft tot de informatie over de effecten van de hulp. Leg ook in de ontwikkelingslanden zelf systematisch uit waar je mee bezig bent.  Zorg dat juist ook daar het debat kan ontstaan over wat er met hulp wel en wat er niet kan worden gedaan.

Nieuw is dit allemaal niet; het is in vrijwel elk rapport wel ergens terug te vinden. Maar, juist nu het ernaar uitziet dat het periodiek oplaaiende debat over ontwikkelingssamenwerking, anders dan in het verleden, niet zo gemakkelijk weer overwaait, komt het erop aan deze basisregels van goed donorschap zonder verder uitstel in de praktijk te brengen.

Bram van Ojik schreef deze bijdrage op persoonlijke titel.

Gerelateerde artikelen