12 minuten

Kooprecht voor huurders

Het verschil tussen toegang (open acces) en eigendom speelt een belangrijke rol in het debat rond de commons. De redenering is dat het gaat om toegang tot alles wat essentieel is om goed te kunnen leven, maar dat eigendom ontwikkeling vaak remt. Deze discussie is op dit moment hoog actueel op de woningmarkt. Hier is sprake van een omgekeerde ontwikkeling: eigendom (koop) staat boven toegang (huur).

We moeten haar nageven dat ze lef heeft, onze nieuwe minister van Binnenlandse Zaken Liesbeth Spies. Met geheven wapenstok kwam ze het woondossier binnenstappen en verkondigde – nog geen week verantwoordelijk als minister – dat woningcorporaties driekwart van hun bezit te koop moeten aanbieden. Als zij zich een weekje langer had ingelezen in de volkshuisvesting, had zij zich wel vijfmaal bedacht.
Maar de minister sluit zich aan bij diegene die de volkshuisvesting in Nederland als een anomalie zien: het past niet binnen de vrije markteconomie en is nauwelijks uit te leggen in Europa. Het Centraal Planbureau, het Economisch Instituut voor de Bouw, banken, welvaartseconomen en volkshuisvesters die af willen van hun oubollige imago, zijn al jaren uit op een paradigmaverschuiving: de brede corporatiesector waar Nederland beroemd om is, moet plaatsmaken voor meer marktwerking en eigen woningbezit. Dat is goed voor de woningmarkt en de burger, zo redeneren zij. Het kabinet Rutte is hun grote kans om dit te realiseren.
Emeritus hoogleraar volkshuisvesting Hugo Priemus zat nooit om pittige uitspraken verlegen, maar tegenwoordig put hij zich uit in superlatieven om zijn afgrijzen uit te spreken over het woonbeleid van dit kabinet. “Hoe bereiken we een complete ontwrichting van de woningmarkt? Alles wijst erop dat dit de opgave is die het kabinet zich heeft gesteld”, zo schreef hij eind december op zijn blog op Aedesnet. Priemus kwalificeerde de nogal mager uitgevallen Woonvisie (juli 2011) van voormalig minister Donner als “het toppunt van ongeloofwaardigheid binnen de volkshuisvestingssector”. De kabinetsvoorstellen om huurders het recht te geven hun woning te kopen zijn voor Priemus “kiezersbedrog, bizar en onhaalbaar”. Geen van de verkiezingsprogramma's van VVD, CDA of PVV destijds sprak over een kooprecht voor huurders. Behalve dat van GroenLinks, maar die partij werd niet uitgenodigd om het regeerakkoord te schrijven.

GroenLinks pleit er in zijn verkiezingsprogramma (hoofdstuk 5, programmapunt 31) voor dat “huurders, onder voorwaarden, hun woning kunnen kopen van de woningcorporatie. Indien de corporatie kiest voor een terugkooprecht (anti-speculatiebeding) kan de huurder de woning met korting kopen. “Welke voorwaarden had de partij precies in gedachten? Hoe ver mogen corporaties gaan met hun kortingen op de verkoop? Doet GroenLinks hier een indirecte aanbeveling voor een terugkooprecht voor corporaties? En wat wil de partij anders doen om speculatie te voorkomen? De achterliggende argumenten van programmapunt 31 komen maar mondjesmaat naar voren in het politieke debat, dat flink is losgebarsten na de wapenstok in het hoenderhok van Spies. Het was naïef van GroenLinks te veronderstellen dat in de huidige discussies over de woningmarkt een kooprecht voor huurders zomaar gelanceerd kon worden, zonder een offensief pleidooi voor de maatschappelijke voorwaarden van een kooprecht en zonder de regie te nemen in het debat. Inmiddels is het kabinet Rutte met het kooprecht aan de haal gegaan en kijkt GroenLinks in een ongemakkelijke positie toe. Dit artikel gaat over de achterliggende argumenten die nodig zijn voor een zinvolle discussie over het kooprecht.

Ideologie
Het kooprecht voor huurders is een puur ideologische kwestie en nooit bedoeld om de woningmarkt uit het slop te trekken. Daar doet geen directeur-generaal binnen Binnenlandse Zaken geheimzinnig over. Dit kabinet wil met het van Thatcher afgekeken kooprecht, het zogenaamde right to buy, voor huurders meer 'eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap bij burgers' neerleggen. En jaagt hen zodoende in de schulden en financiële risico's. In Groot-Brittannië werd de ideologische strijd tussen Labour en de Conservatives met name op het terrein van de volkshuisvesting beslecht. Thatcher won, maar liet een verstokte en verstikkende woningmarkt achter waarin starters geen kans maken, huren onbetaalbaar is geworden (gemiddeld € 862,- kale huur per maand), bijna twee miljoen huishoudens (4,5 miljoen mensen) een huurwoning zoeken en de particuliere woningvoorraad in snel tempo verloedert.
Ondanks het slechte voorbeeld overzee, zet het kabinet in op een grootschalige verkoop van de sociale huurwoningenvoorraad. Het vermoeden bestaat dat het kooprecht in het regeerakkoord terecht kwam, niet dankzij het verkiezingsprogramma van GroenLinks, maar dankzij een lobby van vier prominente koopideologen: Arthur Docters van Leeuwen, de UvA-econoom Sweder van Wijnbergen, CDA-senator Hans Hillen en woningcorporatiedirecteur Jan Sinke, die in 2010 een vurig pleidooi hielden voor een Nederlandse right to buy. Volgens hen zou een derde (800.000) van de 2,4 miljoen corporatiewoningen verkocht kunnen worden. Getuige haar Woonvisie meent het kabinet nu dat de voorraad van 2,4 miljoen corporatiewoningen inderdaad te groot is voor 'de doelgroep', die 1,9 miljoen huishoudens zou omvatten. Een beetje vreemd is dat wel, omdat de doelgroep aan de hand van de nieuwe, vanuit Europa ingestoken toewijzingsgrens voor sociale huurwoningen (€ 34.085,- peildatum 1 jan 2012) ruim 3,2 miljoen huishoudens telt. Hoogleraar Priemus windt zich er in het Tijdschrift voor de volkshuisvesting (nr. 4, 2011) over op dat het kabinet de doelgroep nu ”zonder toelichting” tot 1,9 miljoen huishoudens reduceert en stelt dat in principe veertig procent van de sociale huurwoningenvoorraad geliberaliseerd kan worden. Bovendien versoepelt het kabinet de verkoopregels van corporatiewoningen niet alleen aan zittende huurders, maar ook aan institutionele beleggers. Die doen het meestal niet zo best als huisbaas en staan er om bekend dat ze graag doorverkopen, met name op het moment dat een woningcomplex serieus onderhoud nodig begint te hebben.
Door huurders het kooprecht, maar vooral sociale verhuurders meer 'verkoopplichten' te geven, voert het kabinet de druk op de corporaties op om te verkopen. Zodat er geld in hun laatjes stroomt en zij niet meer onder de bijdrage aan de huurtoeslag uit kunnen: een heffing van ruim zeshonderd miljoen euro die hen vanaf 2014 jaarlijks boven het hoofd hangt. Ook andere maatregelen van dit kabinet zijn gericht op het spekken van de corporatiekassen vanwege die heffing. De vijf procent extra huurverhoging voor huishoudinkomens van meer dan € 43.000,- (is nog niet goedgekeurd door de Tweede Kamer). En de extra woningwaarderingspunten (de 15 of 25 'Donnerpunten') in gebieden waar 'schaarste' is. Het kabinet wentelt zijn bezuiniging op de huurtoeslag dus af op huurders. En passant doet het ook nog eens de sociale huurwoningenvoorraad in de uitverkoop. 

Een beter leven
Natuurlijk brengt het kabinet heel andere argumenten voor dit beleid naar voren. Zo zou eigen woningbezit mensen emanciperen en in positieve zin de betrokkenheid bij de woonomgeving en de leefbaarheid van buurten en wijken bevorderen. De bewijzen daarvoor zijn echter flinterdun. Marja Elsinga, hoogleraar Housing Institutions & Governance aan de TU Delft, deed er de afgelopen decennia uitgebreid onderzoek naar in heel Europa: ”In landen als Groot-Brittannië en Italië is kopen heel aantrekkelijk omdat er alleen een particuliere huursector is en weinig huurbescherming. Huren is daar onzekerheid, kopen betekent zekerheid. In die landen is de omslag naar eigendom heel groot en veel waard. Maar in Nederland is de sociale huursector een heel goed alternatief voor eigendom.” Uit Een eigen huis een beter leven?, een SEV-onderzoek waar Elsinga in 2008 projectleider van was en dat landelijk werd uitgevoerd onder honderden kopers van dertien woningcorporaties, blijkt dat er geen directe aanwijzingen zijn dat kopen leidt tot emancipatie. Het zijn de al meer geëmancipeerde huurders, die kopen. Kopers scoorden hoger wat betreft klusvrijheid, maar huurders ervaren meer vrijheid om te verhuizen. De effecten voor kopers op het gebied van arbeidsparticipatie, uitbreiding van het sociale netwerk en verhoging van status, bleken zeer gering. Het belangrijkste effect was hun veranderde financiële situatie. Opvallend detail uit het onderzoek is dat juist huurders een grotere 'eigenwaarde' blijken te hebben dan eigenaar-bewoners.

Nog een argument van het kabinet is dat er onder 'een breed deel van de bevolking' een wens naar eigen woningbezit zou zijn. Het is de vraag waar dit kabinet zijn voelsprieten heeft hangen dat het zulke 'breed gedragen wensen' oppikt. De vraag naar betaalbare huurwoningen neemt de afgelopen jaren alleen maar toe. Uit de digitale raadpleging die de Nederlandse Woonbond in oktober onder haar 1,5 miljoen leden (dat is vijftig procent van alle huurders in Nederland) hield, blijkt dat ruim tweederde van de huurders tegen geforceerde verkoopprogramma’s is. Hun belangrijkste argumenten tegen die verkoop zijn het behoud van een brede sociale huursector en van voldoende betaalbare huurwoningen. Iets meer dan twintig procent is voor het stimuleren van verkoop van huurwoningen. Op die wens naar keuzevrijheid komen we later terug.
Het kabinet presenteert het hoe dan ook als een nobel streven dat ook mensen met lage inkomens (namelijk: sociale huurders) een direct financieel belang moeten kunnen hebben in hun woning en daarmee hun buurt. Maar waarom wenst dit kabinet hen een financieel belang toe? Waarom een hypotheek? Ideologisch gezien stond rechts altijd het eigen woningbezit voor in de veronderstelling dat het mensen maatschappelijk voorzichtiger maakt, behoudender, en gebonden aan de bestaande maatschappelijke verhoudingen. Simpel gezegd: Wie het zich niet kan permitteren zijn baan te verliezen, gaat ook niet staken. Wetenschappelijk is die veronderstelling niet, maar een politieke keuze is het wel. Nederland heeft de grootste schuldenlast per hoofd van de bevolking in Europa. En de fiscale subsidiëring van de eigen woning (vooral de hypotheekrenteaftrek) drukt met zijn vijftien miljard euro per jaar (en dat is nog exclusief het kooprecht) zwaar op de rijksfinanciën.

Belangen
GroenLinks draagt met haar standpunt voor kooprecht-zonder-heldere-voorwaarden, onverhoopt bij aan een neoliberaal beleid dat leidt tot de afbraak van een belangrijke maatschappelijke verworvenheid: volkshuisvesting die zichzelf bedruipt. In het buitenland is de Nederlandse volkshuisvesting moeilijk uit te leggen, zeker in de Europese Unie die ijvert voor een strikte scheiding tussen markt en staat. Het Nederlandse volkshuisvestingssysteem staat namelijk met een been in de verzorgingsstaat en met het andere in de vrije markt. Het is bij uitstek een hybride sector, een gemengde markteconomie. De 390 woningcorporaties (eens waren het er meer dan 1800) in het land, beheren privaat eigendom over maatschappelijk bestemd vermogen. Dat betekent dat niemand het vermogen van een corporatie bezit, maar dat er wel een in de Woningwet en in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) verankerde bestemmingsplicht op rust, namelijk 'de volkshuisvesting'. Corporaties zijn geen taakorganisaties, maar ook geen normale private ondernemingen die winst moeten maken. Het zijn maatschappelijke ondernemingen zonder aandeelhouders die om verantwoording vragen of rendementseisen stellen. Wel is er extern toezicht door overheidsinstanties, maar overheden kunnen niet voor een woningcorporatie bepalen waar geïnvesteerd moet worden in nieuwbouw, renovaties of de wijkaanpak. Het instituut woningcorporatie kan dus verschrikkelijk veel, juist omdat het geen andere belangen dient dan die van de volkshuisvesting, hoeveel discussie er over de inhoud en invulling daarvan ook moge zijn.
Al bij het ontwerp van de volkshuisvesting met de Woningwet van 1901 was voorzien dat woningcorporaties in de toekomst als revolving fund zouden gaan fungeren: hun opbrengsten vloeien terug in eigen kas en worden aangewend voor nieuwe investeringen op het gebied van de volkshuisvesting. In 1901 kwam ook een ander belangrijk aspect van de sector aan de orde: hoe kunnen belanghebbenden en kapitaalverschaffers aan de woningcorporaties worden gebonden, zonder dat zij een te grote directe invloed en bestuur kunnen claimen? (J.K. Helderman, Nirov, 14 februari 2012). Dit dilemma, destijds ook ingegeven door de verenigingsstructuur van veel corporaties, is nog altijd actueel. Hoe ver reikt dat privaat eigendom over maatschappelijk vermogen? En van 'wie' is de corporatie eigenlijk?
Deze vraag duikt elk half jaar wel een keer op. Daarbij gaat het in feite om de vraag: wie bepaalt het beleid? Bij het opstellen van een beleidsplan wordt een woningcorporatie geacht alle belanghebbenden langs te gaan: de huurders, de betreffende gemeenten, de zorginstellingen, de onderwijsinstellingen, het rijk, de politie, enzovoort. Een woningcorporatie zoekt voortdurend naar een manier om het maatschappelijke invloed te geven op zijn eigen doen en laten. Dat moet, maar dat kan ook, omdat er geen eigendomsbelang is dat het dienen van dat maatschappelijke doel in de weg staat. Bij de overgrote meerderheid van de woningcorporaties gaat dit gewoon goed, ook al moet er nog veel gebeuren om de zeggenschap van huurders te vergroten. En soms 'schiet het los' en staat er een zonnekoning op zoals bij Rochdale, of risicovol geknoei met derivaten zoals bij Vestia. Het is natuurlijk nogal een opgave om goed toezicht te organiseren op zoveel maatschappelijk bestemd vermogen in handen van private partijen. En sinds de incidenten bij Rochdale en Woonbron (SS Rotterdam) is de noodzaak van stevig toezicht alleen maar prangender geworden.
Ondanks alle nadelen en dilemma’s zou het doodzonde zijn om dit hybride instituut los te laten. Want het gebrek aan eigendomsbelang bij een woningcorporatie is in beginsel de ideale positie om de volkshuisvesting te kunnen dienen. En het revolving fund met zijn inmiddels enorme vermogen, levert juist meer mogelijkheden op dan belemmeringen. Nederland staat niet voor niets wereldwijd bekend om zijn kwalitatief goede woningvoorraad. En onze 'aandachtswijken' zijn bij lange na niet zo problematisch als in de meeste andere landen. Die verworvenheden zijn voor het grootste deel dankzij de corporaties. Vanwege hun schaal en revolving fund leveren zij met strategisch voorraadbeheer en maatschappelijke investeringen een cruciale bijdrage aan leefbare wijken en de wijkaanpak. Vergelijk daarmee de particuliere koopsector waar de waardeontwikkeling van woningen vaak naar elders verdwijnt, zoals vakanties of nieuwe auto's.

Timmeren
Er is een kanttekening. Namelijk dat het zelfbeschikkingsrecht van huurders over corporatiewoningen te wensen overlaat. Een huurder kan niet zomaar een open haard in zijn schouw timmeren, al hangt dat een beetje af van de afspraken met de verhuurder. Voor sommigen is dat gebrek aan zelfbeschikking over de woning een serieus bezwaar. Huurders die liever willen kopen, zouden die vrijheid dus moeten hebben. Maar dat kan alleen als er rekening wordt gehouden met de belangen van degenen die willen of moeten blijven huren. Ook in de toekomst. Anders dan het voorgestelde kooprecht van dit kabinet, betekent keuzevrijheid dus geen geforceerde uitverkoop van de corporatiesector. De keuzevrijheid van potentiële kopers moet steeds afgewogen worden met maatschappelijke belangen (leefbare wijken, goede en energiezuinige woningvoorraad) en de belangen van achterblijvende huurders (voldoende betaalbare voorraad, efficiënt exploitatiebeleid, voldoende onderhoud). Dat zou het hart van de discussie omtrent het kooprecht moeten zijn. Dan zou de verrassende conclusie nog wel eens kunnen zijn dat delen van de eigen woningvoorraad (slecht onderhouden complexen aan de 'onderkant van de koopmarkt') weer in handen van corporaties zou moeten komen.
Rekening houden met (toekomstige) huurders en leefbare wijken betekent ook dat het vermogen van de corporaties niet zomaar weg mag lekken naar kopers door middel van kortingen, zoals bij het Britse right to buy. Daar gingen gemeentelijke huurwoningen de deur uit met kortingen van dertig tot zeventig procent. En als er verkocht wordt, dan moet dat gebeuren onder de voorwaarde dat bij verhuizing de woning weer teruggekocht wordt door de corporatie. Deze 'verkoop onder voorwaarden' kent inmiddels vele modellen (o.a. Koopgarant, Slimmer kopen, Te Woon en Kopen naar wens) en wordt al breed toegepast door de corporaties. Zelfs commerciële investeerders onderzoeken momenteel de mogelijkheden voor 'sociale verkoop'. Duidelijk is in elk geval dat met een vorm als Koopgarant de corporatie uiteindelijk de beschikking houdt over de sociale woningvoorraad en het revolving fund in tact kan blijven. Mits de overheid geen greep in de kas doet. En dat is nu juist het punt waar GroenLinks wat harder op moet hameren. Als het kooprecht voor huurders dient om het vermogen van corporaties af te romen (zoals dit kabinet doet), dan kan de partij er beter van af zien. Of werk gaan maken van heldere voorwaarden, die ook in de toekomst keuzevrijheid voor huurders (en kopers) garanderen.

Gerelateerde artikelen