12 minuten

Mensenrechten: universeel of nationaal?

R2P dwarsboomt vluchtelingen

Responsibility to Protect dreigt een sluiproute te worden voor Westerse staten om zich te ontdoen van de last van vluchtelingen. Door de nadruk op veiligheid in eigen land, dreigen universele mensenrechten genationaliseerd te worden. R2P is alleen geloofwaardig wanneer wordt vastgehouden aan het recht van vluchtelingen om op een nieuwe plek thuis te raken.

In de zomer van 2003 presenteerde de regering-Blair de nota A New Vision for Refugees waarin een radicaal nieuw regime voor de bescherming van vluchtelingen wordt ontvouwd. Het ontbrak Blair niet aan hooggestemde idealen. In een eerste ontwerpversie van de nota staat: “Als we proberen om ons het best mogelijke regime voor vluchtelingen voor te stellen moeten we ambitieus durven zijn. In deze gedroomde wereld zouden er helemaal geen vluchtelingen zijn. Niemand zou leven in vrees voor vervolging en mensenrechten zouden niet geschonden worden. Iedereen zou beschermd worden door zijn of haar eigen staat.”

Blair realiseerde zich terdege dat de best mogelijke wereld niet de echte wereld is, en dat in de echte wereld miljoenen mensen huis en haard verlaten en de grens overgaan op zoek naar veiligheid en vrijheid. Maar zij zullen, zo redeneerde Blair, niet langer bescherming vinden in het Westen, maar opgevangen worden in hun regio van herkomst. Zodat zij, eens de oorlog over is en hun staat zijn verantwoordelijkheid hen te beschermen weer ernstig neemt, gemakkelijk kunnen terugkeren naar huis. In A New Vision wordt deze utopische wereld waarin geen vluchtelingen zijn, of waarin zij ten minste zo snel als mogelijk naar huis kunnen terugkeren, afgedwongen door –desnoods militaire- internationale interventie. Het voorgestelde nieuwe vluchtelingenbeschermingsregime, zo lezen we, behelst “de internationale erkenning van de noodzaak te interveniëren teneinde de stroom vluchtelingen in te dammen en vluchtelingen in staat te stellen terug te keren naar huis … De echte oplossing voor vluchtelingenstromen maakt een einde aan de noodzaak te vluchten. Vluchten mensen toch, dan is het zowel voor hen als voor staten het beste als zij zo spoedig als mogelijk terugkeren naar het land van herkomst.”

Uitholling

In de visionaire plannen van Blair, die enthousiaste bijval kregen vanuit Nederland, laat de Responsibility to Protect (R2P) zich van zijn meest verdachte kant zien: als sluiproute voor Westerse staten om hun internationaal-rechterlijke verplichtingen jegens vluchtelingen te omzeilen. Onder expliciete verwijzing naar R2P weet Blair het zo te draaien dat het afwenden van vluchtelingenstromen op zichzelf good cause is voor militaire interventie. R2P verwijdert zich hier van het humanitaire ideaal om mensenrechtenschendingen niet langer met lede ogen aan te zien en wordt tot een oneigenlijk middel in handen van welvarende landen om zich te ontdoen van de last van vluchtelingen.

Blair droomde dan ook niet van een wereld zonder vluchtelingen, maar van een wereld waarin vluchtelingen niet hier, maar ‘daar’ zijn. Blair pleitte er onomwonden voor om de bescherming van vluchtelingen los te koppelen van hun migratie naar het Westen, waarvoor de fraaie slogan pro refugee, anti-asylum werd bedacht. De huidige praktijk van opvang in de regio laat echter op pijnlijke wijze zien dat ‘daar’ in vele gevallen nooit meer het thuisland is, maar het vluchtelingenkamp. Vluchtelingenkampen, waarin nu al tientallen miljoenen ontheemden gehouden worden, kunnen echter onmogelijke de humanitaire ambitie van de internationale gemeenschap verwezenlijken om vluchtelingen hun fundamentele rechten en vrijheden te verzekeren. Volgens harde cijfers van de UNHCR bevinden zich vandaag ruim zes miljoen vluchtelingen in een ‘langdurige vluchtelingensituatie’ waarin geen enkel basis recht gewaarborgd is. De gemiddelde duur van het verblijf in een vluchtelingenkamp is zeventien jaar, wat de vraag oproept wat nog overblijft van de droom aan terugkeer.

Deze preoccupatie met terugkeer kenmerkt niet alleen de discussie over een extraterritoriaal asielbeleid, maar domineert het verhitte asieldebat in het algemeen. Telkens is de vooronderstelling dat vluchtelingen niet hier, maar uiteindelijk ‘daar’ horen te zijn. Maar juist deze preoccupatie met terugkeer – die we zien van links tot rechts en die wordt uitgedragen door zowel staten als NGO’s – is in belangrijke mate debet aan de uitholling van vluchtelingenbescherming. Gericht op terugkeer wordt bescherming eenzijdig beperkt tot slechts een bepaling uit het Vluchtelingenverdrag, namelijk het verbod vluchtelingen uit te zetten naar landen waar hun leven, vrijheid of veiligheid ernstig bedreigd wordt. Andere fundamentele rechten waarin het Verdrag voorziet en die vluchtelingen in staat stellen een nieuw begin te maken en door te gaan met hun leven – zoals het recht op vrijheid van beweging, huisvesting, scholing en werk – lijken geruisloos uit het bewustzijn te verdwijnen. De vooronderstelling is natuurlijk niet dat vluchtelingen deze fundamentele rechten niet zouden hebben. Alleen, zij behoren deze rechten ‘daar’ en ‘later’ uit te oefenen, als ze zijn teruggekeerd, en niet hier en nu. De afgelopen jaren zijn we vluchtelingen steeds meer gaan zien als mensen die niet mogen worden uitgezet en die we slechts tijdelijk opvangen in plaats van hun fundamentele rechten en vrijheden te beschermen. Het land van asiel is amper nog een plek waar de vluchteling mag zijn – er echt mag zijn – en waar hij veiligheid, vrijheid en eigenwaarde hervindt door erbij te horen en mee te doen. Veeleer zit de vluchteling zijn tijd uit totdat hij weer kan terugkeren naar waar hij eens vandaan kwam.

Nationaliteit

De discussie over R2P kan niet los worden gezien van het schrijnende politieke ongemak met vluchtelingen, met als gevolg dat van het humanitaire ideaal vluchtelingen te beschermen in de praktijk niets overblijft. De kwestie is niet alleen dat R2P op oneigenlijke wijze een sluiproute kan verschaffen aan de politieke onwil van staten om vluchtelingen te beschermen. R2P roept ook fundamentele vragen op over mensenrechten, juist omdat het bekrachtigt dat mensen – en dus ook vluchtelingen – hun fundamentele rechten genieten in de staat waarvan ze onderdaan  zijn. Met R2P loert het gevaar dat het recht om asiel te zoeken, geformuleerd als een fundamenteel recht in artikel 14 van de Universele verklaring van de Rechten van de Mens, wordt verdrongen door het ‘recht te blijven’, wat in artikel 13 verschijnt als een functie van nationaliteit.

Dit wordt op pijnlijke wijze blootgelegd met de nieuwe visie op mensenrechten van voormalig minister Buitenlandse Zaken Verhagen. De nota Naar een menswaardig bestaan (2007) is minder uitgesproken dan Blair’s nieuwe visie en pleit er slechts bescheiden voor om het toezien op mensenrechten te integreren in het buitenlandbeleid. Het Nederlands belang wat hiermee gemoeid is wordt uitdrukkelijk genoemd: mensenrechtenschendingen tasten de stabiliteit in de wereld aan en hebben gedwongen migratie tot gevolg. Nergens echter wordt de vergaande conclusie getrokken dat het voorkomen van vluchtelingenstromen internationale interventie legitimeert. De nota legt dan ook slechts een indirect verband tussen R2P en vluchtelingen. Niettemin biedt Naar een menswaardig bestaan een onthullende doorkijk op het huidige begrip omtrent mensenrechten. R2P opent weliswaar de ruimte voor internationale bemoeienis indien een staat in gebreke blijft of zijn eigen burgers opjaagt, maar het legt niettemin de primaire verantwoordelijkheid voor bescherming bij de staat. “Mensenrechten”, schrijft Verhagen, “hebben betrekking op de relatie tussen de overheid en haar burgers.” Dit betekent omgekeerd dat mensen verzekert zijn van hun rechten in de staat waarvan zij onderdaan zijn. Maar dit roept de vraag op wat dan nog de betekenis is van het herhaalde mantra dat mensenrechten altijd en overal en voor iedereen gelden. Bewijzen mensenrechten niet juist hun belang en waarde buiten de context van nationale ordeningen om? Wanneer mensen ontdaan zijn van een duidelijke politieke en juridische status en op niets anders kunnen terugvallen dan hun mens-zijn? En is om die reden het recht asiel te zoeken niet het mensenrecht bij uitstek?

Met R2P dreigen mensenrechten hun kritisch potentieel te verliezen en bewaren zij slechts de status quo die betekent dat individuen slechts vrij zijn in de staat waarvan ze burger zijn. Mensenrechten weerspiegelen dan niet langer dat mensen “vrij en gelijk in waardigheid en rechten” geboren worden, maar bevestigen nog slechts een natuurlijke orde waarin mensen worden geboren in een land, waar ze leven en zullen sterven. Zoals al gezegd: het is niet ondenkbaar dat R2P het recht asiel te zoeken – opvallend afwezig in de nota van Verhagen – vervangt door het recht te blijven – veelzeggend genoeg reeds gepromoot door UNHCR onder druk van de hardnekkige weigering van staten hun verplichtingen jegens vluchtelingen ernstig te nemen.

Nergens thuis

Natuurlijk, rechten zouden slechts een abstractie zijn als het individu geen plek zou hebben waar vrijheden genoten en rechten uitgeoefend kunnen worden. Een cruciale gedachte uit de rechtsfilosofie leert dat rechten nooit zo maar de mens toevallen maar afhankelijk zijn van een status die (1) het individu identificeert in termen van rechten, vrijheden en plichten en (2) het individu toewijst aan een staat die verantwoordelijk is voor de waarborg ervan. Rechten zijn dus altijd ruimtelijk begrensd en veronderstellen een juridisch gewaarborgde plek waar ze genoten kunnen worden. De plek waar je vrij bent en in waardigheid leeft is natuurlijk nooit slechts een formeel gewaarborgde plek (de staat). Het is ook, en vooral, je eigen plek. Maar het is een misvatting te denken dat je eigen plek of je eigen land altijd en zonder meer samenvalt met het land waar je geboren bent of de staat waarvan je onderdaan bent. Dat rechten altijd begrensd zijn, en dat deze begrenzing mensen een eigen plek geeft, doet ons pas ten volle de wanhopige ervaring van de vluchteling beseffen. De vluchteling die de grens overgaat, verspeelt niet alleen de bescherming van zijn staat. Hij verliest bovenal zijn
eigen plek. De wanhopige ervaring van de vluchteling tussen het vertrek uit het eigen land en de aankomst in het mogelijke gastland is precies dat hij, in juridische zin, nergens thuis is in de wereld.

In het licht van ernstige tekortkoming in de bescherming van vluchtelingen is het van belang reden en doel van het internationale beschermingsregime in herinnering te brengen en het wezenlijke verschil met R2P te onderstrepen. R2P en de internationale bescherming van vluchtelingen weerspiegelen beide een internationale bekommernis met mensenrechten; beide verlangen actie indien staten de rechten van hun burgers niet langer kunnen waarborgen of grofweg schenden. Diplomatieke, humanitaire, economische of militaire interventie wordt gemotiveerd door het gebrek aan bescherming wat mensen noodlottig dreigt te worden binnen hun eigen land. Het uiteindelijke doel van de interventie is om de beschermingsrelatie tussen de staat en zijn burgers te herstellen of af te dwingen. Internationale bescherming van vluchtelingen daarentegen gaat niet om mensenrechtenschendingen binnen een land, maar om de situatie waarin de vluchteling terecht komt nadat hij is gevlucht en zich buiten zijn eigen land bevindt. Natuurlijk, mensen vluchten omdat zij zich niet langer kunnen verlaten op hun staat voor de bescherming van hun leven, vrijheid of veiligheid en overgeleverd zijn aan de dreiging van een straffeloos (en willekeurig) geweld. Maar het dilemma waarop de internationale gemeenschap reageert is niet het gebrek aan bescherming ten gevolge van mensenrechtenschendingen, maar het gebrek aan bescherming dat de vluchteling overvalt zodra hij zich beweegt buiten de juridische band die hem verbindt aan een staat. Het dilemma van de vluchteling is niet alleen dat rechten die volgen uit zijn nationaliteit geschonden worden en dat hij gebukt gaat onder een ‘ineffectieve nationaliteit’. Het dilemma van de vluchteling is veeleer dat hij zich, door de grens over te gaan, buiten elke beschermingsrelatie bevindt. De vluchteling gaat niet alleen landsgrenzen over. Hij overschrijdt ook de grenzen van het recht en komt buiten het recht te staan. Zijn ellende is niet dat zijn recht op leven in het geding is, - schending van dit recht informeert precies over de perverse verhouding tussen een staat en zijn burgers en kan aanleiding zijn voor internationale interventie. De wanhopige ervaring van de vluchteling is veeleer dat hij staat voor het fundamentele dilemma: waar  heeft hij een recht te leven?

Historisch gezien bestaat er dan ook een belangrijk juridisch verschil tussen de vluchteling en de vreemdeling. De vluchteling verschijnt in de internationale rechtsorde niet als onderdaan van een vreemde natie – zoals de vreemdeling  (of immigrant)– maar als onbeschermde persoon. Een beslissende brief uit 1949 van de International Refugee Organization aan de Sociaal Economische Raad van de VN stelde deze volslagen rechteloosheid van de vluchteling aan de orde: “De vluchteling is een vreemdeling in elk land waar heen hij zal gaan. Hem staat niet het laatste redmiddel ter beschikking wat een ‘normale vreemdeling’ heeft, te weten terugkeer naar het land van herkomst. De vluchteling is daarom niet alleen overal een vreemdeling, hij is bovenal een onbeschermde vreemdeling.” En als gezegd: de vluchteling ontbeert niet alleen de bescherming van zijn staat, een lot dat hij deelt met de ‘achterblijvers’, maar heeft ook de plek waar hij thuis en zichzelf is, verloren. Het internationale beschermingsbeleid berust daarom op het verschil tussen vluchtelingen en vreemdelingen (immigranten), en gaat veeleer uit van de overeenkomsten tussen vluchtelingen en statelozen. Op theoretisch niveau wordt de vluchteling dan ook als feitelijk stateloos gezien.

Tranendal

Het VN Vluchtelingenverdrag uit 1951 adresseert precies dit gebrek aan bescherming door het toekennen van de vluchtelingenstatus en de daaruit voortvloeiende internationale bescherming. Doel daarvan is niet, zoals bij R2P, om de beschermingsrelatie tussen individu en staat te herstellen, maar om de rechtspersoon van de vluchteling te herstellen opdat zijn rechten verzekert zijn in het asielland.

Wanneer een vluchteling verschijnt aan onze grens en om asiel vraagt, zoekt hij niet alleen fysieke veiligheid en bescherming tegen uitzetting. Hij vraagt ook en vooral om een plek waar die bescherming genoten kan worden. Meer precies: het verzoek om asiel is een verzoek om een eigen plek waar de uitoefening van rechten in de grootst mogelijke mate verzekert is. Zo begrepen geeft asiel mensen de mogelijkheid opnieuw te beginnen, weer zichzelf te zijn in hun eigen huis en vrij te zijn door naar school te gaan, te werken en zich in vrijheid te bewegen. En ja, dat sluit de mogelijkheid in dat mensen opnieuw geworteld raken. En blijven. We kunnen ons niet langer laten misleiden door de bezwering dat het eigen land van de vluchteling het land van herkomst is, waar hij hoort te zijn en naar terug moet keren eens het veilig is.

Het internationale vluchtelingenbeschermingsregime heeft zich ontwikkeld vanuit het besef dat de vluchteling, niet langer beschermd door zijn eigen staat, een anomalie is in het internationaal recht. De filosofe Hannah Arendt verwoordde op krachtige wijze de existentiële betekenis van deze juridische anomalie. Vluchtelingen, schreef zij, weerleggen de gedachte dat we in een gemeenschappelijke wereld leven. In een gemeenschappelijk wereld komt aan ieder het zijne toe, en heeft ieder individu een plek waar hij vrij, vertrouwd en zichzelf is. Anders is dit geen wereld, zoals de Franse filosoof Jean-Luc Nancy zegt, maar hooguit een aardkloot of een tranendal. In een sterke internationale rechtsorde, waarin in toenemende mate aandacht is voor mensenrechten, zou plaats moeten zijn voor iedereen. In een sterke internationale rechtsorde is R2P complementair aan het verlenen van asiel aan hen die alles verloren hebben. De geloofwaardigheid van het streven om mensenrechtenschendingen niet langer met lede ogen aan te zien en ervoor te zorgen dat mensen vrij en veilig zijn in hun eigen land, is daarom afhankelijk van de politieke bereidheid om artikel 34 van het Vluchtelingenverdrag krachtig uit te dragen, dat staten vraagt om de integratie van vluchtelingen te faciliteren. In plaats van dat we ons blind blijven staren op de terugkeer naar ‘huis’, zouden we ervoor moeten zorgen dat vluchtelingen zich verzekerd weten van hun rechten om hier en nu in waardigheid leven, en niet ‘later’ (nooit) en ‘daar’ (nergens).

Nanda Oudejans promoveerde cum laude op het proefschrift Asylum. A Philosophical Inquiry into the International Protection of Refugees.

Gerelateerde artikelen