11 minuten

Minder staat, meer wereld

De nationale soevereiniteit is achterhaald

De VN staan ter discussie. In september wordt besloten over grote hervormingen. Gezien de grote mondiale problemen dient het mondiale bestuur te worden versterkt en daar hoort ingrijpen in falende staten bij, betoogt Karel van Kesteren. Het idee van nationale soevereiniteit is achterhaald.

Na de Tweede Wereldoorlog is Europa, door schade en schande wijs geworden, de weg ingeslagen van verregaande samenwerking en integratie. Voor zaken die een aanpak op boven-nationaal niveau vergen is een nieuwe bestuurslaag geschapen, die van de Europese Unie. Daar worden besluiten genomen die in veel gevallen bindend zijn voor de lidstaten (en voor hun burgers), soms ook als een individuele lidstaat het daar niet mee eens is. En dat is goed, want in het alternatieve systeem, vrijwillige samenwerking van soevereine staten die altijd nee kunnen blijven zeggen, komt er van een daadwerkelijke gezamenlijke aanpak van klemmende problemen veel te weinig terecht. Een manier om de EU te beschrijven is te zeggen dat de lidstaten een deel van hun soevereiniteit hebben afgestaan en die op het Europese niveau hebben ‘gepooled’.

In Europa zijn we dus op de goede weg. Op wereldniveau is de situatie minder positief. Net zoals er in Europa zaken zijn die alleen op Europees niveau effectief aangepakt kunnen worden, zijn er ook problemen van wereldwijde aard waarvoor alleen oplossingen zijn als ze op wereldwijde schaal worden aangepakt, zoals het broeikaseffect, het gat in de ozonlaag, ongecontroleerde verspreiding van kernwapens, uitbraken van besmettelijke ziekten zoals SARS, massale ongeregelde migratiestromen en de wijdverbreide extreme armoede die aan veel van deze problemen ten grondslag ligt. Wereldwijde actie is ook nodig om het proces van globalisering in goede banen te leiden, om te voorkomen dat weinigen met de buit gaan strijken en de zwakken de dupe worden. We hebben een wereldwijde bestuurslaag nodig. Het is het subsidiariteitsbeginsel in omgekeerde richting: wat op lager niveau niet goed kan worden aangepakt, moet opgetild worden naar het hogere, in dit geval het wereldwijde.

Maar van wereldwijd bestuur is nog maar in beperkte zin sprake. Niet dat er niets is: er zijn tal van verdragen met essentiële afspraken en er zijn ook wereldwijde instellingen, met als belangrijkste de VN, de Wereldbank, het IMF en de Wereldhandelsorganisatie WTO. De zwakte van dit alles is dat op wereldwijd niveau nog steeds het systeem overheerst van onafhankelijke, soevereine staten, staten dus die alleen als ze daar zelf mee instemmen aan regels gebonden kunnen worden. Volkenrechtsgeleerden zullen hier tegenwerpen dat tal van normen, bijvoorbeeld op het gebied van de mensenrechten, inmiddels gezien kunnen worden als dwingende normen, dat wil zeggen normen waaraan staten gebonden zijn ook al hebben zij er geen handtekening onder gezet. Dat is waar, maar daar staat tegenover dat het handhaven van die normen tegenover onwillige staten heel gebrekkig verloopt. Ook zijn er op wereldniveau slechts zeer spaarzame elementen van supra-nationale bevoegdheden, met name de Veiligheidsraad (die voor de VN-lidstaten bindende beslissingen kan nemen over kwesties van vrede en veiligheid) en het geschillenbeslechtingmechanisme van de WTO.

Charisma

De bestaande mondiale bestuurslaag schiet zwaar tekort en het gevolg is dat allerlei problemen, zoals hiervoor genoemd, uit de hand aan het lopen zijn op een manier die ons fataal kan worden. Het mondiale bestuur moet worden versterkt, zowel de regels als de instellingen die daaraan uitvoering moeten geven. Voor een wereldregering naar analogie van nationale regeringen of de EU zijn aardige blauwdrukken te ontwerpen, maar de realiteitswaarde daarvan is nihil, en daarom kunnen we het beter zoeken in uitbouw, hervorming en versterking van wat er al is.

Hervorming van het bestaande was de oproep van de secretaris-generaal van de VN Kofi Annan, in september 2003. Directe aanleiding daartoe was de Irak-oorlog, toen zelfs overeenstemming over zoiets essentieel als het toepassen van militair geweld bleek te ontbreken. Dergelijke beslissingen overlaten aan individuele staten zou ons terugvoeren naar de wet van de jungle in het internationale verkeer en daarom was het bitter noodzakelijk om te trachten eensgezindheid over collectief optreden te herstellen, aldus de redenering van Annan. Hij heeft grondig advies gevraagd: van een speciaal ingesteld High-level Panel on Threats, Challenges and Change (bestaande uit internationale persoonlijkheden, veelal ex-politici) over versterking van het collectieve veiligheidssysteem, en van het Millennium Project (onder leiding van Jeffrey Sachs) over hoe armoe te bestrijden en ontwikkeling te vorderen: de Millennium Development Goals [zie ook het artikel van Bram van Ojik op pag. …; red.].

Inmiddels heeft Annan zijn eigen aanbevelingen uitgebracht, in een rapport onder de titel In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Hoewel hij veel overneemt uit de beide adviezen, baseert hij zich ook op zijn eigen ervaringen, zijn eigen geweten en overtuigingen en op zijn interpretatie van het VN-Handvest. Dat maakt deze hervormingspoging verschillend van de vele eerdere die er geweest zijn: het prestige en het charisma van Kofi Annan is eraan verbonden. In september op een grote VN-top van staats- en regeringsleiders zullen besluiten genomen moeten worden.

Verstrekkend

Kofi Annan doet het voorstel om het concept van ‘Responsibility to Protect’ te omhelzen: de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap voor bescherming tegen schending van elementaire rechten (waarover verderop meer). Voor het gebruik van militair geweld stelt de secretaris-generaal een set van richtlijnen voor waaraan de Veiligheidsraad zich zou moeten binden. Het rapport bevat vele elementen die beogen de VS te behagen, met name de nadruk op democratie, waaronder de instelling van een Democracy Fund (een Bush-initiatief), op de ‘rule of law’ (rechtstaatprincipes), op de mensenrechten (inclusief vervanging van de Mensenrechtencommissie door een Human Rights Council) en op een ingrijpende sanering van het VN-secretariaat. De uit het Sachs-rapport overgenomen aanbevelingen om het ontwikkelingsproces nieuwe impulsen te geven, komen tegemoet aan de noden van ontwikkelingslanden, waaronder de norm dat ontwikkelde landen 0,7 procent van hun bruto nationaal product aan ontwikkeling dienen te besteden.

Al met al – in de woorden van een VN-persbericht – “A comprehensive deal for tackling poverty, security threats and human rights abuses while overhauling the United Nations”. Dit laatste, de VN zelf betreffende, gaat om de meest verstrekkende hervorming van de VN sinds haar ontstaan.

Er zijn een paar grote obstakels die een gevaar vormen voor een succesvolle Top. In de eerste plaats de positie van Kofi Annan zelf. Zoals vermeld, vormen het prestige en het charisma van de persoon van Annan de grote stuwkracht achter het proces. Dat prestige en charisma dreigden af te bladderen als gevolg van de Olie-voor-Voedsel-affaire (verwijten van falend toezicht ten tijde van de sancties tegen het bewind van Saddam Hoessein en de dubieuze rol van Annans zoon). Tot nu toe valt die schade mee, maar wie weet welke nieuwe beschuldigingen er nog boven tafel kunnen komen, vooral van de kant van de VN vijandig gezinde krachten in de VS. Een anti-opstelling van de VS is een tweede dreiging. De besluitvorming over het binnenvallen van Irak was een belangrijke reden voor het hervormingsinitiatief van Annan. Dat maakt duidelijk dat het erg belangrijk is om de VS aan boord van de VN te houden, ervoor te zorgen dat de VS blijft werken via de VN, in plaats van collectieve internationale actie (ook militaire) de rug toe te keren en te vervangen door unilateraal optreden en ‘coalitions of the willing’. Zonder de VS immers geen geloofwaardige VN, of we dat nou leuk vinden of niet. Tot op het moment van schrijven van dit artikel heeft de VS zich constructief opgesteld, waarschijnlijk omdat men zich in Washington, door de Irak-ervaring wijzer geworden, bewust is geworden van het belang dat de VN ook voor de VS kan hebben.

Monniken

Een grote hobbel is ook de hervorming van de Veiligheidsraad. In het hele pakket is dit zonder twijfel de heetste aardappel. Daar is al meer dan tien jaar hevig over gedebatteerd, zonder dat een consensus dichterbij is gekomen. Iedereen vindt dat de huidige samenstelling de wereld van 1945 weerspiegelt en in de 21ste eeuw niet meer voldoet, maar over hoe het dan wel moet zijn de meningen sterk verdeeld. Er staan twee groepen staten tegenover elkaar: de grote mogendheden die in de Veiligheidsraad graag aan willen schuiven als permanente leden (voorop de zgn. G-4: India, Brazilië, Duitsland en Japan, maar ook Zuid-Afrika, Egypte, Nigeria en enige andere pretendenten). Hun tegenstrevers zijn landen die ongaarne zien dat hun buren of concurrenten plotseling zoveel meer in de melk te brokkelen zouden krijgen, zoals Mexico, Argentinië, Pakistan, Italië en Spanje. Zij zijn voorstander van uitbreiding van de Veiligheidsraad met alleen tijdelijke zetels (waar ze dus ook zelf geregeld op kunnen gaan zitten). Sommige van de aspiranten voor nieuwe permanente zetels eisen ook het veto-recht, zoals de bestaande permanente leden (de zogenaamde P-5) dat hebben: gelijke monniken, gelijke kappen, nietwaar? Daar zal er wel niet van komen, evenmin van de in sommige Nederlandse kringen verwoorde wens het veto-recht af te schaffen, ook voor de huidige permanente vijf. Al was het maar omdat voor die afschaffing de instemming nodig is van diezelfde P-5.

Gehoopt mag worden dat de Top van september een aantal besluiten oplevert die het internationale systeem meer slagkracht zal geven: een revitalisatie van de Algemene Vergadering als het centrale mondiale beleidsoverlegorgaan, de instelling van een Vredesopbouw-Commissie om landen die door interne conflicten zijn geteisterd systematischer bij te staan, meer nadruk op de ‘rule of law’ in staten en in het internationale verkeer, krachtigere terrorismebestrijding wereldwijd, flink opgevoerde inspanningen inclusief meer ontwikkelingshulp om de Millennium Development Goals toch nog in 2015 te halen, uitbreiding van de Veiligheidsraad op zo’n manier dat iedereen daar min of meer mee kan leven, vervanging van de in prestige afgezakte VN-Mensenrechtencommissie door een VN-Mensenrechtenraad op het hetzelfde niveau als de Veiligheidsraad, een meer operationele rol voor de Economische en Sociale Raad (ECOSOC), meer actie tegen verspreiding van massavernietigingswapens, duidelijke richtlijnen voor militair optreden door de Veiligheidsraad of bij zelfverdediging, samenbrengen van de vele milieu-instellingen en -secretariaten in de wereld onder één paraplu, veel meer samenwerking tussen de VN-instellingen onderling en tussen de VN en de Wereldbank. En de aanvaarding van het beginsel van ‘Responsibility to Protect’, de verantwoordelijkheid om op te treden, en dan gaat het over soevereiniteit.

Tragedies

In de jaren ’60 en ’70 bewaakten de pas onafhankelijk geworden ex-koloniën angstvallig hun nieuw verworven soevereiniteit: wat regeringen daar ook misdeden, kritiek van buiten werd niet aanvaard, want dat was ongeoorloofde inmenging in interne aangelegenheden. Het Sovjet-blok, dat al evenmin gediend was van (westerse) kritiek in verband met bijvoorbeeld de mensenrechten, zal al helemaal op diezelfde lijn. Sedertdien is er – gelukkig – veel veranderd. Tragedies zoals de massamoord in Rwanda hebben tot het besef geleid dat het niet zo kan zijn dat de wereldgemeenschap, onder het motto van niet-inmenging, werkeloos moet toezien bij grootschalige schendingen van de mensenrechten.

Dit besef klinkt ook door in het advies van het High-level Panel aan Annan en in het rapport van Annan zelf. Soevereiniteit, zo is de gedachte, is niet een schild waarachter een regering zich vrijelijk te buiten kan gaan aan allerlei wangedrag tegenover de eigen bevolking of tegenover de rest van de wereldgemeenschap. Soevereiniteit omvat naast rechten ook plichten, op de eerste plaats een zorgplicht tegenover de eigen bevolking. Daar waar een regering niet in staat is of – erger nog – niet bereid is die elementaire plicht te vervullen, rust er een verantwoordelijkheid bij de internationale gemeenschap om actie te nemen. Er is dus een ‘responsibility to protect’, een beschermingsverantwoordelijkheid, allereerst bij de eigen regering, maar zonodig ook bij de internationale gemeenschap. De actie van de internationale gemeenschap kan allerlei vormen aannemen, zoals het aanbieden van hulp of het sturen van waarnemers, maar als niets helpt kan als uiterste remedie militair ingrijpen gerechtvaardigd zijn. Zulk ingrijpen moet natuurlijk uitgaan van de Veiligheidsraad, want daar berust internationaal gezien (afgezien van zelfverdediging krachtens art. 51 van het VN-Handvest) het internationale geweldsmonopolie.

Betekent dit dat de klassieke soevereine staat uit het internationale leven wordt weg-gerelativeerd? Geenszins. In de gedachtegang van het High-level Panel en van Kofi Annan blijven goed functionerende staten de essentiële bouwstenen van de wereldorde. Dat goed functioneren houdt dan ook in: een democratische inrichting, respect voor de ‘rule of law’ en handhaving van de mensenrechten. ‘Falende staten’ kunnen we niet gebruiken en daar behoort de internationale gemeenschap zich dan ook zorgen over te maken.

Vuilnisbelt

Niet staten worden afgeschaft, maar wel de notie van soevereiniteit. Soevereiniteit heeft in de klassieke doctrine iets heiligs: allerlei instellingen hebben bevoegdheden, maar slechts de staat is ‘soeverein’, dat wil zeggen hoeft zich nergens wat aan gelegen te laten liggen. ‘Soevereine staten’ in deze zin stammen uit de 19de eeuw en horen bij het nationalistische gedachtegoed over de natiestaat. Dit gedachtegoed beleefde in Europa zijn failliet met twee wereldoorlogen en daar hebben we in Europa lering uitgetrokken. De soevereiniteitsgedachte beleefde echter nieuwe hoogtijdagen als gevolg van de dekolonisatie, als ‘schild’ tegen de ongewenste bemoeienis van de ex-koloniale overheersers. Nu we dat ook achter de rug hebben, is het tijd het hele begrip soevereiniteit maar eens op de vuilnisbelt van de geschiedenis te gooien, daar waar het thuishoort. Zoektochten naar waar de soevereiniteit gebleven is, zijn in een steeds meer integrerende wereld alleen maar verwarrend. Als we denken in bestuurslagen: mondiaal, regionaal, nationaal, provinciaal, gemeentelijk, etc., is het veel helderder.

Waar het om gaat is om, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, óók op het mondiale niveau de bestuurskracht te scheppen die nodig is om mondiale problemen daadwerkelijk op te kunnen lossen. De hervormingspoging waartoe Kofi Annan nu de aanzet heeft gegeven, is zo gezien uitstekend en verdient dan ook onze volle steun. Maar we gaan daarmee nog lang niet ver genoeg. Voor het tot staan brengen van de mondiale milieu-afbraak of het voorkomen van verdere verspreiding van kernwapens (denk aan Noord-Korea of Iran) is veel meer nodig. Maar ik betwijfel of we dat als wereld op tijd voor elkaar krijgen. In Europa waren er twee wereldoorlogen voor nodig om ons te brengen waar we zijn. Ik durf er niet goed aan te denken wat er op wereldniveau voor nodig zal zijn om ons te brengen tot de bitter noodzakelijke ordening – want misschien overleven we zo’n gebeurtenis simpelweg niet.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Gerelateerde artikelen