12 minuten

Ontwikkeling door gedogen

Een alternatieve benadering ter bestrijding van stedelijke armoede in de Derde Wereld

Sloppenwijken ontstaan vaak door het bezetten en zonder toestemming bebouwen van grond. Legalisatie is een veelvoorkomende manier om sloppenwijken te bestrijden: door eigendomsrechten op de grond te verstrekken zouden bewoners uit hun misère kunnen komen. Ook bewoners zelf streven vaak naar individueel eigendom. Het is echter de vraag of de toekenning van eigendomsrechten volgens de huidige benaderingen wel de zekerheid biedt die men er alom van verwacht.

Volgens de Verenigde Naties woonden rond de millenniumwisseling ongeveer één miljard mensen in sloppenwijken. Deze wijken – die ook wel bekendstaan als slums, favelas, bidonvilles, shantytowns of villas miseria – worden doorgaans gekenmerkt door gebrekkige huisvesting en een slechte publieke infrastructuur, lage inkomens onder de bewoners en een hoge mate van ‘informeel’ of – volgens sommigen – ‘illegaal’ grondbezit. Zij vormen zo een fysieke manifestatie van stedelijke armoede. Sinds het begin van de huidige economische crisis blijkt dat het fenomeen van ‘verslopping’ zich niet beperkt tot ontwikkelingslanden. Ook in Europese steden zoals Madrid en Rome en in de Verenigde Staten zijn buurten ontstaan die dezelfde kenmerken hebben als sloppenwijken in de Derde Wereld.

Grondbezit
De vraag is hoe het groeiende probleem van sloppenwijken en stedelijke armoede in de Derde Wereld het beste kan worden bestreden. De laatste jaren is er in het bijzonder aandacht geweest voor benaderingen die gericht zijn op het versterken van de zekerheid van grondbezit. In dit artikel beschrijven we op basis van onderzoek in twee Derde Wereldsteden, Buenos Aires (Argentinië) en Bandung (Indonesië) waarom bestaande benaderingen vaak tekortschieten om deze zekerheid te vestigen en bepleiten we een alternatieve aanpak. Door uit te gaan van twee zeer uiteenlopende contexten proberen we het algemene potentieel van deze alternatieve benadering te benadrukken. Eerst volgt echter een korte beschrijving van de ontstaansgeschiedenis van sloppenwijken in de Derde Wereld en de reacties van overheden op hun ontwikkeling in de afgelopen decennia. Eigendomsrecht Sloppenwijken en informaliteit zijn geen nieuwe fenomenen. De metropool op het zuidelijk halfrond van vandaag de dag is in zekere zin een kopie van de koloniale stad van weleer: de elite woonde in het bestrate en verlichte centrale deel van de stad en werklieden en horigen in de onverharde periferie. Gestage bevolkingsgroei in de twintigste eeuw in combinatie met industrialisatie, leidde in veel Derde wereld landen tot een enorme trek naar de stad. Arme plattelandsmigranten die zich in de stad vestigden op zoek naar een beter leven, werden aanvankelijk door de autoriteiten met rust gelaten. De gedachte was dat de nieuwkomers vanzelf wel hun plek in de formele stad zouden vinden en de stap van illegale naar legale behuizing zouden maken.

Experimenteren
Door de jaren heen werd duidelijk dat informaliteit niet vanzelf zou verdwijnen. Het nieuwe antwoord van overheden bestond niet zelden uit een (bijna letterlijke) botte bijl, zoals het platbulldozeren van wijken. Deze ‘beleidsoptie’ werd echter in toenemende mate onacceptabel geacht, in het bijzonder in (nieuwe) democratieën. Geleidelijk aan werden alternatieven ontwikkeld, zoals het verhuizen van sloppenwijkbewoners naar satellietsteden of sociale huisvestingprojecten. Ontwikkelingsorganisaties als de Wereldbank begonnen op beperkte schaal te experimenteren met programma’s waarin wijken werden voorzien van basisvoorzieningen en bewoners het eigendomsrecht op de grond kregen. Zodra bewoners zich zeker zouden voelen van hun bezit, zouden zij zelf zorg dragen voor huisvesting, zo was de gedachte, en dat op een efficiëntere manier dan de sociale huisvestingsprogramma’s van overheden. De meeste programma’s voldeden echter niet aan de verwachtingen. Programma’s waarin de sloppenwijkbewoners werden verhuisd naar perifere satellietsteden mislukten, omdat geen rekening werd gehouden met de sociale- en arbeidsbehoeften van de populatie. De productie van huizen in de publieke sector bleef te beperkt om in de almaar toenemende vraag te voorzien. Ook andere programma´s waren te duur of te kleinschalig om een duurzame oplossing te vormen. Het bulldozeren van een wijk leidde er vooral toe dat het probleem in een ander deel van de stad weer de kop op stak. Informaliteit nam derhalve vrijwel zonder uitzondering toe in Latijns-Amerika, Afrika en Azië en groeide vaak tot ongekende proporties: in sommige steden is meer dan de helft van de inwoners informeel gehuisvest.

Legalisatie
Tegen het einde van de jaren tachtig keerde het idee van legalisatie van informeel grondbezit in aangepaste vorm terug op de ontwikkelingsagenda. Echter waar eerder planologische en sociale overwegingen de boventoon voerden, domineerde nu de economische dimensie. Kort gezegd was de gedachte dat bewoners eigendomsrechten dienden te krijgen over hun informele bezit om te kunnen participeren in de formele economie. De onderliggende redenering was eenvoudig: waar in Westerse landen bezit van land en bedrijven nagenoeg ondenkbaar is zonder formeel eigendom, is bezit in ontwikkelingslanden vaak informeel. Als gevolg hiervan kan het kapitaal, dat besloten ligt in bezit, niet worden benut. Aanhangers van deze ‘legalisatiehypothese’ nemen aan dat informele wijken vaak in een deplorabele staat verkeren doordat de vruchten van investeringen van bewoners niet adequaat worden beschermd. De onzekerheid van grondbezit zou verdwijnen met het verstrekken van eigendomsrechten, die niet alleen een prikkel vormen om te investeren, maar ook toegang zouden geven tot formeel krediet. Dergelijk krediet is niet alleen belangrijk voor investeringen in de eigen woning maar ook voor het starten en uitbreiden van een onderneming. Er werd aangenomen dat de markt naast krediet ook voor infrastructuur en voorzieningen zou zorgdragen. Qua ideologie correspondeerde de legalisatiebenadering met het marktdenken dat in bepaalde ontwikkelingskringen in de jaren negentig domineerde; zij werd al snel een centraal onderdeel van het beleid van ontwikkelingsorganisaties zoals de Wereldbank. Daar waar corrupte en bureaucratische overheden consistent ineffectief waren gebleken, zouden marktwerking, privatisering en deregulering tot economische groei leiden, zo was de veronderstelling. Voor overheden voorzag legalisatie in een relatief goedkope oplossing van hun informaliteitsproblematiek, waarmee ook electorale winst kon worden behaald. De investeringen zouden zich op termijn terugbetalen via belastingheffing onder de nieuwe groep grondeigenaren. De legalisatiehypothese is in de afgelopen twee decennia in veel landen op grote schaal toegepast (e.g. Peru, Venezuela, Ghana, Egypte, Thailand), maar de gehoopte resultaten blijven grotendeels uit. Arme bewoners komen meestal niet voor een lening in aanmerking, ook al beschikken ze over een eigendomsrecht, omdat ze geen formeel en stabiel inkomen hebben. Legalisatie blijkt zelfs tot nieuwe onzekerheid te kunnen leiden, namelijk op het moment dat nieuwe eigenaren de lasten van belasting, publieke voorzieningen en het afbetalen en registeren van hun grond niet kunnen dragen. Ook kan legalisatie leiden tot ‘marktuitzetting’: door legalisering neemt de commerciële waarde van de grond toe, waardoor arme sloppenwijkbewoners door mensen met meer draagkracht uit de markt worden gedrukt. Het op de markt brengen van grond leidt in dit geval dus tot een omgekeerd resultaat: in plaats van het vestigen van zekerheid voor bewoners, vergroot het de onzekerheid voor de meest kwetsbare groepen. Ten slotte zijn overheden zelf vaak niet consistent in hun beleid: legalisatie van de ene wijk gaat gepaard met uitzettingen in een andere, zonder dat daar duidelijke of legitieme redenen aan ten grondslag lijken te liggen.

Buenos Aires
We denken overigens dat een oplossing voor de problematiek, of in ieder geval een deel ervan, op termijn wel degelijk ligt in het toekennen van eigendomsrechten aan de bewoners van arme wijken, zodat deze als volwaardige burgers kunnen participeren in het formele systeem. Dit dient echter te geschieden op een andere manier dan wordt voorgesteld door de neoliberale legalisatiehypothese en te worden gecombineerd met een reeks extra maatregelen die zekerheid voor bewoners vergroten. We denken dat een ‘Nederlandse’ oplossing tegemoet kan komen aan zowel de wensen van overheden als de bewoners en de tekortkomingen van legalisatie kan omzeilen. Om dit te illustreren geven we nu twee korte beschrijvingen van twee typen informaliteit in twee zeer verschillende steden: Buenos Aires en Bandung, alvorens op grond van deze ervaringen een oplossing te suggereren. Buenos Aires: zekerheid door landinvasies Hoe is ‘de arme burger’ in Buenos Aires omgegaan met een overheid die niet in staat is gebleken om in een van zijn primaire levensbehoeften te voorzien en zelf niet in staat is huisvesting te organiseren via de markt? Net als in een aantal andere Latijns-Amerikaanse metropolen zoals Lima en Rio de Janeiro zijn burgers in Argentinië’s hoofdstad zich gaan organiseren in groepen, vaak met ondersteuning van een NGO of de kerk, om vervolgens collectief land te bezetten. In Buenos Aires ontstonden de eerste landinvasies tijdens de laatste,en verreweg meest bloedige, dictatuur (1976-1983). Deze reduceerde de populatie in de meer centrale delen van de stad binnen een jaar van meer dan tweehonderdduizend tot rond de tienduizend. Bewoners van deze wijken zochten hun heil in georganiseerde landinvasies in de urbane periferie om zo beter weerstand te kunnen bieden tegen een repressieve overheid. Landinvasies worden meestal uitgevoerd door enkele tientallen tot honderden families, die ’s nachts of in het weekend collectief een stuk land bezetten. De straten en percelen zijn qua dimensies in overeenstemming met wetgeving waardoor de officiële stad als het ware wordt gekopieerd door de squatters. Vaak is de eerste respons van de autoriteiten één of meer pogingen tot uitzetting. Als de squatters in staat blijken deze af te wenden is er een eerste stap van zekerheid bereikt. Water en elektriciteit worden afgetapt van officiële netwerken (of, in het geval van water, uit de grond gepompt) en in afwezigheid van de staat ontwikkelen bewoners, met wisselend succes, een eigen informeel systeem van eigendomsrechten, instituties, en een informele grondmarkt. Deze landinvasies onderhouden een ambigue relatie met het officiële rechtssysteem. Door middel van strategieën van verzet tegen uitzetting enerzijds en aanpassing aan het officiële systeem anderzijds, zijn landinvasies op de lange termijn (periodes van twintig jaar of langer zijn eerder regel dan uitzondering) vaak in staat hun legaliteit te vestigen. Het doel van een landinvasie is paradoxaal genoeg uiteindelijk toegang te krijgen tot een systeem dat eigenlijk die toegang heeft geweigerd. Dit lukt door middel van collectieve strategieën van verzet en aanpassing, die veel tijd en moeite vergen. Het model is verre van ideaal. Voorzieningen zijn ‘gratis’ maar gebrekkig (kinderen sterven bijvoorbeeld door het drinken van vervuild water); de staat legitimeert haar afwezigheid door de illegaliteit van de bezetting te benadrukken, waardoor criminaliteit zeer hoog kan zijn, omdat het criminelen vrij spel biedt; initiatieven van de bewoners worden gecorrumpeerd door politieke coöptatie; en de onzekerheid in afwezigheid van geldige titel of zelfs officiële erkenning drukt impulsen van burgers om te investeren in wijk en woning. De praktijk van landinvasies leert ons, dat individueel eigendom nagenoeg zonder uitzondering het doel is waar bewoners op termijn naar streven. De meesten zien dit als de bekroning van een jarenlange inspanning en het bewijs echt deel uit te maken van het systeem en derhalve volwaardige burgers te zijn. Tegelijkertijd blijkt dat de gehoopte infrastructuur en voorzieningen na legalisatie meestal niet worden gerealiseerd en dat gelegaliseerde huishoudens niet meer toegang tot krediet hebben dan ‘informelen’.

Bandung: zekerheid door verbeteringsprogramma’s
Ook in Indonesië bezetten vele arme stadbewoners bij gebrek aan formele alternatieven grond van de staat of private eigenaren. De meeste kampongs – de traditionele arme wijken in de Indonesische stad - zijn in de loop van tientallen jaren gegroeid. De basis werd gelegd in de jaren vijftig, toen velen vanwege conflicten op het platteland naar de stad vluchtten. De arbeidsmigratie die vanaf de jaren zeventig een hoge vlucht nam, transformeerde nederzettingen met een vaak nog landelijk karakter tot overvolle stadswijken. De staat hield zich aanvankelijk afzijdig; in de eerste jaren na de onafhankelijkheid bleek het overheidsapparaat eenvoudigweg niet opgewassen tegen de grote instroom van migranten en de gevolgen daarvan. Pas eind jaren zeventig begon de overheid zich actief met de situatie in kampongs te bemoeien. Veel buurten werden in het belang van ‘ontwikkeling’ ontruimd. In andere werden daarentegen kampongverbeteringsprogramma’s geïnitieerd, die de infrastructuur in deze wijken beoogden te verbeteren. In latere jaren werd er ook microkrediet verstrekt. Deze maatregelen bleken een stimulans voor bewoners om in hun eigen huisvesting te investeren; kampongs kregen geleidelijk aan een meer permanent karakter. In dezelfde tijd werden de wijken ook vaak administratief erkend. De meeste bewoners betalen inmiddels grondbelasting - ook als ze geen eigendomstitel hebben. Halverwege de jaren negentig is Indonesië begonnen met grootschalige legalisatieprogramma’s. Honderdduizenden arme stadsbewoners hebben zo tegen een zeer laag tarief een eigendomstitel op grond gekregen. Hoewel een eigendomstitel op papier behoorlijk wat zekerheid genereert, blijkt een dergelijk document in de praktijk echter minder bescherming te bieden. Als de overheid of projectontwikkelaars grond nodig hebben, bijvoorbeeld voor de realisatie van infrastructuur of de bouw van een shopping mall, dan zullen zij hoe dan ook tot uitzetting overgaan. Bij het bepalen van de hoogte van de compensatie bij dergelijke uitzettingen blijken andere factoren dan de juridische status van de grond, zoals de mate waarin politieke actoren gemobiliseerd kunnen worden, vaak belangijker. Doordat de overheid maatregelen neemt om de situatie in kampongs te verbeteren, hebben mensen een behoorlijk sterk gevoel van zekerheid van grondbezit. Voorts blijkt dat bewoners die weliswaar geen eigendomsrecht hebben, maar wel een ander officieel document dat hun claim op grond op enigerlei wijze valideert, qua investering in de woning weinig onderdoen voor hun buren die wel een eigendomsrecht hebben. Kennelijk geeft niet zozeer de eigendomstitel, maar veeleer de officiële erkenning mensen een gevoel van zekerheid op basis waarvan zij in huisvesting durven te investeren.

Zekerheid
Wat hebben de situatie in Bandung en de situatie in Buenos Aires met elkaar gemeen? In beide gevallen laat de overheid sloppenwijkbewoners, eventueel na aanvankelijke pogingen tot uitzetting, uiteindelijk met rust. Hierdoor hebben bewoners enige zekerheid die hen de prikkel geeft te investeren in hun huis. In beide gevallen blijkt dat gepercipieerde zekerheid een fundamentele factor is voor investeringen. Hoe meer zekerheid, hoe groter de investering en dus hoe sneller een wijk ontwikkelt en dus de leefomstandigheden van bewoners verbeteren. Tegelijkertijd leidt een eigendomstitel niet per definitie tot meer zekerheid van grondbezit. Ook blijkt na legalisatie de markt niet als vanzelf voor ‘publieke’ voorzieningen zorg te dragen of krediet voor bewoners mogelijk te maken. Het probleem van de legalisatiehypothese ligt dus enerzijds in het overschatten van de positieve gevolgen van het simpelweg registreren van grond en uitdelen van eigendomstitels en anderzijds in het onderschatten van de secundaire negatieve effecten die legalisatie voor bewoners met zich mee kan brengen. Om woonzekerheid te vestigen lijkt een veelbelovender optie het versterken van de feitelijke zekerheid van sloppenwijkbewoners. Deze benadering is relatief eenvoudig te realiseren, terwijl de negatieve effecten van legalisatie zoveel mogelijk worden vermeden. Hoe deze zekerheid te vergroten? Hiervoor kunnen we inspiratie opdoen uit een typisch Nederlandse praktijk: gedogen. De feitelijke zekerheid van sloppenwijkbewoners kan worden versterkt door middel van zogenaamde gedoogbeschikkingen. De overheid zegt op basis van deze beschikkingen toe gedurende een bepaalde periode niet handhavend op te zullen treden tegen informeel grondbezit en –gebruik. Dit is zoals eerder besproken ook vaak al de feitelijke situatie, die in dit geval dus officieel wordt erkend. Hierdoor kan een wijk een zekere status en rechten ontlenen en wordt de angst dat de overheid op een dag toch besluit om tot uitzetting over te gaan weggenomen. Ook voor overheden bieden gedoogbeschikkingen voordelen, doordat ze hieraan voorwaarden kunnen verbinden. Zo zouden sloppenwijkbewoners kunnen worden verplicht om hun huisvesting verder te verbeteren en op termijn, en indien ze hiertoe de mogelijkheden hebben, de benodigde vergunningen aan te vragen. Hiermee krijgt de overheid meer grip op de situatie in sloppenwijken en ontstaat ook zicht op legalisatie. Door een gedoogbeleid te combineren met microkredietprogramma’s, die overigens al in veel ontwikkelingslanden bestaan, kunnen sloppenwijkbewoners ook zonder eigendomstitel geld lenen. Zodra sloppenwijken geconsolideerd zijn en de waarde van woningen is gestegen, kan worden overgegaan tot legalisatie. Al biedt dit misschien niet eens meer zekerheid, veel sloppenwijkbewoners streven uiteindelijk toch naar het hebben van eigendomstitels; zij voelen zich zo ‘erkend’ als volwaardige burgers van een stad.

Gerelateerde artikelen