13 minuten

Open grenzen

De Amerikaanse uitdaging

Arbeidsmigratie is niet te stoppen, bovendien economisch gewenst. Brengt dat automatisch Amerikaanse toestanden met armoe en uitbuiting? Nee, de Nederlandse verzorgingstaat is bij uitstek geschikt voor het openen van de grenzen.

Le Defi Americaine’, de Amerikaanse uitdaging – onder die titel publiceerde Jean Jacques Servan-Schreiber in 1967 een welluidende waarschuwing aan het adres van de Europese politieke en economische elites voor de dreigende ‘kolonisering’ van het Europese continent door de Verenigde Staten. Destijds was Servan-Schreibers geschrift een kaskraker die ook in Nederland vele herdrukken beleefde. Kennelijk sloot zijn boodschap aan bij een wijdverbreid gevoel van onbehagen over de geopolitieke en economische machteloosheid van een continent dat zich eeuwen had mogen verheugen in wereldheerschappij.

Anno 2003 biedt ‘Le Defi Americaine’ niet alleen een interessante lachspiegel op ons heden via de futurologie van het verleden, maar levert zij ons ook een naam voor de Amerikaanse uitdaging waar de Europese verzorgingsstaten momenteel voor staan, namelijk het vraagstuk van de arbeidsmigratie en de les die daarover uit de Amerikaanse ervaringen kan worden getrokken.

Sinds haar ontstaan in 1776 heeft de VS steeds weer nieuwe migranten aangetrokken en opgenomen om haar land te bebouwen, haar industrieën te bemensen en haar steden te bevolken. In eerste instantie ging het om migranten afkomstig uit het oude Europa – Engelsen en Schotten, Duitsers en Ieren, later Italianen, Polen en Joden –,  en in tweede instantie steeds vaker om migranten uit Latijns-Amerika en Zuidoost-Azie. Momenteel komt jaarlijks bijna 1 miljoen migranten legaal de VS binnen en nog eens 300 duizend illegaal. Het merendeel daarvan – bijna 50 procent – is afkomstig uit Latijns-Amerika en beschikt over geringe kwalificaties. Nog eens een dikke 30 procent komt uit Azië, en slechts circa 15 procent komt uit Europa.

Ook al maakt migratie een onlosmakelijk onderdeel uit van een land waarvan de meeste inwoners wel een vader of moeder, opa of oma hebben die de ‘grote oversteek’ hebben gewaagd – als zij al niet behoren tot de 10 procent van de bevolking die dat zelf hebben gedaan – en zijn er dus voldoende voorzieningen om nieuwkomers op te vangen, incorporatie is in de VS van oudsher een kwestie van eigen initiatief. En ook al claimen ook Latino’s en Aziaten in toenemende mate de multiculturele groepsrechten die naar aanleiding van de burgerrechtenbeweging van de zwarten in de VS zijn geïnstalleerd, de VS zijn nog altijd het land waar incorporatie vooral verloopt via de arbeidsmarkt en waar economische incorporatie voorafgaat aan politieke, culturele en juridische incorporatie.

Uitbuiting

De belangrijkste les die uit de Amerikaanse ervaring kan worden getrokken is dat het vermogen van een land om grote groepen laaggeschoolde (en kleine groepen hooggeschoolde) migranten op te nemen staat of valt met de aanwezigheid van een voldoende aantal laagdrempelige ‘opvangmarkten’. Open grenzen vooronderstellen een geringe mate van collectieve bescherming, en dat betekent een laag prijspeil voor arbeid. Oftewel, er bestaat een wezenlijke spanning tussen het ideaal van openheid en dat van bescherming. En hoewel dit lage beschermingsniveau moreel wordt gelegitimeerd met een beroep op hoge sociaal-economische mobiliteit, is de realiteit aanmerkelijk minder rooskleurig. Een bonte stoet aan studies heeft er op gewezen dat een te grote dosis aan mobiliteit sterk negatieve sociaal-economische effecten kan hebben, uiteenlopend van sociale kwaden als afhankelijkheid, uitbuiting, vervreemding, onzekerheid, ongelijkheid, segregatie (van getto’s tot ‘gated communistes’) tot aan economische kwaden als gesegmenteerde arbeidsmarkten, kortzichtigheid, onderinvestering, speculatie en zelfs regelrechte fraude zoals in het geval van Enron en Worldcom.

Sinds de uitbouw van de verzorgingsstaat in de schaduw van de Tweede Wereldoorlog worstelen de Europese verzorgingsstaten met het vraagstuk van de arbeidsmigratie. Het gastarbeiderssysteem van de jaren vijftig en zestig, waarmee werd geprobeerd de tekorten op de industriële arbeidsmarkten van die dagen te dichten, was niet bedoeld om toegang tot arbeidsmarkt te scheiden van de toegang tot de verzorgingsstaat. Het gevolg was een grote (en groeiende) groep van ‘nieuwe landgenoten’ wier kwalificaties ontoereikend waren voor de post-industriële economie die in die periode daarna ontstond, terwijl de reeds opgebouwde rechten een geringe prikkel vormden voor een soepele terugkeer. Sindsdien speelt de houdbaarheid van de verzorgingsstaat – vaak onder verwijzing naar het schrikbeeld van bovengenoemde ‘Amerikaanse toestanden’ – in het debat over migratie een steeds belangrijkere rol en wordt in principe iedere migrant geweigerd.

Kinderstemmen

Echter, niet alleen blijkt migratie in de praktijk niet te stoppen, een beleid van gesloten grenzen is bovendien onwenselijk. Grofweg kunnen twee typen argumenten vóór arbeidsimmigratie worden onderscheiden: morele en economische argumenten. Het morele argument voor open grenzen stoelt op universele menselijke gelijkwaardigheid waaruit een beginsel van gelijke levenskansen volgt. Dat noopt tot compensatie voor de sterk ongelijke verdeling van levenskansen op wereldschaal door: ofwel een politiek van radicale mondiale herverdeling, ofwel van open grenzen, ofwel van een combinatie van beide. In een klimaat van xenofobe onzekerheid, zoals dat sinds mei 2001 in Nederland naar de oppervlakte is gekomen, vermogen argumenten van dit type politiek weinig te bewerkstelligen.

Economische argumenten voor open grenzen staan sterker. Dit type argument komt in twee varianten voor. In de ene variant wordt vooral gewezen op tekorten op allerlei segmenten op de Nederlandse arbeidsmarkt, lopend van verpleegsters tot lassers en van aspergestekers tot juristen en ICT’ers. In de tweede variant staan demografische projecties centraal. Niet alleen in Nederland maar in heel Europa is sprake van dalende voortplantingscijfers. Vrouwen krijgen later en minder kinderen. Gevoegd bij de gestegen levensverwachtingen leidt dat op de middellange termijn tot een vergrijzende en krimpende bevolking. Dat is niet alleen funest voor de groeipotentie van Europese economieën en de financiële duurzaamheid van een groot aantal verzorgingsarrangementen – met name pensioen en gezondheidszorg – maar leidt bij ongewijzigd beleid tot een radicaal andere samenleving: een samenleving waarin kinderstemmen niet meer klinken en waarin steden en dorpen in overwegende mate worden bevolkt door grijze renteniers.

In principe zijn er op dit vergrijzingsprobleem drie antwoorden mogelijk. Het eerste is een aanpassing van de bestaande verzorgingsarrangementen. Een goed voorbeeld is de poging van de Franse, Duitse en Italiaanse overheid om het pensioenstelsel aan te passen, door het huidige zogenaamde omslagstelsel (pensioenen worden betaald uit de premies die de huidige werkenden opbrengen, vergelijkbaar met ‘onze’ AOW) te veranderen in een gemengd stelsel waarin een deel van het pensioen wordt betaald uit inkomsten uit beleggingen naast premies; het zogenaamde kapitaaldekkingsstelsel.

Het tweede antwoord bestaat uit het vergemakkelijken van de combinatie van arbeid en zorg door het beschikbaar stellen van voor-, tussen- en naschoolse opvang, ruimere mogelijkheden voor zwangerschaps- en zorgverlof voor zowel mannen als vrouwen, en de herinrichting van functies teneinde vrouwen in staat te stellen om de eerste zwangerschap te vervroegen. Volgens onderzoek draagt het uitstelgedrag namelijk voor bijna de helft bij aan de verwachte bevolkingsafname in Europa.

Wonderolie

Het derde antwoord schuilt in een opener migratieregime. Het Amerikaanse voorbeeld leert dat ook dat de voortplantingsratio onder autochtone vrouwen dalende is. Desalniettemin is de Amerikaanse bevolkingsopbouw aanmerkelijk evenwichtiger dan de Europese, wat wil zeggen dat het vergrijzingsvraagstuk er minder pregnant is dan in Europa. Volgens onderzoek heeft dat alles te maken met het opener migratieregime. Gedurende de jaren negentig droeg het netto migratieoverschot maar liefst voor 30 procent bij aan de stijging van de bevolkingsomvang van de VS. En omdat migranten over het algemeen jonger zijn dan de gemiddelde Amerikaan en ook meer kinderen krijgen, resulteert dat in een ‘jongere’ bevolking die de sociaal-economische gevolgen van de pensionering van de ‘baby boom’-generatie makkelijker zal kunnen opvangen. Er zijn zelfs demografen die het beeld schetsen van een jonge, vitale Amerikaanse economie die de goederen, diensten en rendementen oplevert die de grijze renteniers in het Europese bejaardentehuis nodig hebben.

De Franse en Italiaanse ervaringen met pensioenhervorming stemmen niet hoopgevend over de politieke haalbaarheid van het eerste antwoord. Verder is er in kringen van demografen grote onenigheid over de effectiviteit van beleid gericht op het bestrijden van het uitstelgedrag van Europese vrouwen. Zweden, lange tijd modelland als het ging om de combinatie van zorg en arbeid, blijkt op de middellange termijn netzomin immuun voor vergrijzing. Bovendien stuit ook de invoering van dit type beleid op politieke problemen. Hoewel in Nederland de voorschoolse opvang inmiddels redelijk is geregeld, is er op het gebied van de tussen- en naschoolse opvang nog immer sprake van grote achterstand. En dat de lange schoolvakanties alleen onderwerp van discussie worden omdat zij allochtone kinderen in staat stellen lange periodes door te brengen in het land van herkomst en daarmee integratie in de weg staan, is typerend voor de aandacht die er hier te lande is voor de paternalistische elementen in de institutionele inrichting van de Nederlandse politieke economie.

Blijft het derde antwoord over, dat van de arbeidsmigratie. De VN hebben uitgerekend dat om de bevolking op het peil van 2000 te houden de EU jaarlijks 949 duizend migranten nodig heeft, min of meer het actuele aantal migranten. Gaat het echter om het op peil houden van de beroepsbevolking, dan is ruim de helft meer nodig, te weten 1,4 miljoen migranten. En wil men de afhankelijkheidsratio – verhouding werkenden/niet-werkenden – op peil houden, dan zijn maar liefst 12,7 miljoen migranten nodig. Ook al is het zo dat het in het laatste geval om politiek onhaalbare aantallen gaat, Nederland zal moeilijk de ogen kunnen sluiten voor het feit dat in iedere beleidsmix ter bestrijding van de vergrijzingseffecten een of andere vorm van arbeidsmigratie een rol zal moeten spelen. Niet als panacee, want vergrijzing is een mondiaal fenomeen en ook migranten worden ouder, maar wel als de wonderolie die Nederland in staat stelt de demografische bult van de babyboomers die zo dadelijk en masse met pensioen gaan weg te slikken.

Bismarck

Momenteel lijkt dat inzicht alleen bij VNO/NCW en De Nederlandsche Bank te leven. De rest van Nederland toont zich uitermate huiverig om aan dit avontuur te beginnen en verwijst naar het mislukte gastarbeiderssysteem en de wenselijkheid van een hoge mate van collectieve bescherming als argumentatie daarvoor. Maar als migratie onvermijdelijk en wenselijk is, betekent dit dan dat die verzorgingsstaat met zijn interne solidariteit en zijn dikke gemeenschapszin inderdaad op de schroothoop moet, zoals de tegenstanders van migratie stellen?

Mijns inziens niet. Om dat begrijpelijk te maken moeten we kort afdalen naar de machinekamer van de Nederlandse verzorgingsstaat. In de vergelijkende literatuur wordt, verwijzend naar de historische ontwerpers ervan, onderscheid gemaakt tussen zogenaamde Bismarckiaanse en Beveridgiaanse verzorgingsstaten. De eerste maakt onderscheid tussen verschillende categorieën burgers – ambtenaren, witte boorden werkers, arbeiders, moeders, etcetera –, verdeelt zekerheid en bescherming op basis van bijdrage, en die bijdragen worden geïnd als (verplichte) premies en worden over het algemeen uitgekeerd in geldelijke vorm. De Beveridgiaanse verzorgingsstaat daarentegen behandelt alle burgers gelijk, biedt haar diensten juist in natura aan (gratis gezondheidszorg, gratis onderwijs, gratis kinderopvang, etc.), die bovendien door de overheid worden gefinancierd uit reguliere belastinginkomsten.

Als we naar de Nederlandse verzorgingsstaat kijken, zien we dat zij bestaat uit een complexe mix van Beveridgiaanse en Bismarckiaanse elementen. Beveridgiaans zijn de Bijstand, de Studiefinanciering, de Kinderbijslag, de AOW, de Volkshuisvesting, het schoolsysteem – uiteindelijk al die elementen van de Nederlandse verzorgingsstaat waarvan de toegang niet wordt bepaald door bijdragen maar waarvoor ingezetenschap en/of staatsburgerschap vereist is. Bismarckiaans zijn daarentegen de WAO, het supplementaire pensioen, de Werkloosheidswet, kortom al die regelingen waarvoor bijdrage (premie) zowel bepalend is voor de toegang als voor de hoogte van de uitkering.

Nu terug naar migratie. De mix van regelingen maken het mogelijk die verschillende regelingen te koppelen aan verschillende verblijfsstatussen. Grof gezegd zou een fair systeem van arbeidsmigratie neerkomen op in eerste instantie alleen toegang tot de Bismarckiaanse regelingen en pas na het succesvol afleggen van een burgerschapsexamen na, zeg, vijf jaar actief te zijn geweest op de arbeidsmarkt, tot de Beveridgiaanse elementen van de Nederlandse verzorgingstaat. Uiteraard geldt ook voor de toegang tot de Bismarckiaanse regelingen dat daar tijdgerelateerde toetredingsdrempels op van toepassing zijn, zoals we nu al kennen voor de AOW een de pensioenfondsen.

Horeca

De kracht van zo’n ‘burgerschapsladder’, want dat is het, bestaat er uit dat het arbeidsmigratie op grotere schaal mogelijk maakt, zonder dat dat ten koste hoeft te gaan van het huidige beschermingsniveau van de Nederlandse verzorgingsstaat. Zoals gezegd is de omvang van de laaggeschoolde migratie naar de VS zowel oorzaak als gevolg van een arbeidsmarkt met een laag wettelijk vastgesteld loonpeil. Door nu te differentiëren tussen Bismarckiaanse en Beveridgiaanse regelingen en arbeidsmigranten gedurende een aantal jaren alleen toegang te geven tot de eerste betalen zij daardoor ook alleen premies en geen belasting en ligt de prijs van hun arbeid zodoende gedurende een aantal jaren dus onder die van werknemers die zowel premies als belasting betalen en toegang hebben tot zowel Bismarckiaanse als Beveridgiaanse regelingen.

Leidt dat echter niet tot een duale economie met geringe mobiliteit? En leidt het niet tot een grootschalige verdringing van autochtone arbeid? Dat kan, maar hoeft niet. Om met de laatste vraag te beginnen. Uit de ervaringen van klassieke migratielanden weten we dat laaggeschoolde migranten in overgrote getale terechtkomen in een beperkt aantal economische sectoren. Dat zijn de horeca, de middenstand, de groothandel, de taxibranche, de bouw, persoonlijke dienstverlening en simpele zakelijke dienstverlening. In Nederland is dat, zolang het althans gaat om het zelfstandig ondernemerschap, niet anders. Dat heeft alles te maken met de geringe toegevoegde waarde en de hoge arbeidsintensiteit van dit type activiteiten. Door nu in een aantal van deze sectoren een ‘verlicht’ premieregime te laten heersen, kunnen zogenaamde ‘opvangmarkten’ worden gecreëerd die niet alleen veel meer migranten kunnen opnemen dan momenteel het geval is, maar die tevens kunnen bijdragen aan het ontstaan van een groter, diverser en goedkoper voorzieningenscala, wat een van de grootste knelpunten is voor de combinatie van zorg en arbeid en daarmee voor een grotere arbeidsparticipatie van vrouwen. Bovendien dragen deze arbeidsmigranten bij aan het supplementaire pensioen, de WAO, gezondheidszorg en voorkomen zij zo (deels) de financiële stress die demografen voorspellen.

Banenwonder

De eerste vraag is lastiger te beantwoorden. Karakteristiek voor het Amerikaanse integratiebeleid is dat het niet bestaat: integreren doe je via de markt en als je dat niet lukt heb je pech gehad, zo luidt de integratie-filosofie. De legitimatie ervoor is de gedachte dat inzet en talent op de markt altijd worden beloond en dat falen dus een indicatie is van de afwezigheid ervan. In Nederland hebben we over het algemeen een wat minder ideologische gekleurd beeld van de arbeidsmarkt en zijn we ons er terdege van bewust dat enige hulp hier en daar op zijn plaats is. Dat geldt ook in dit geval. Wie als arbeidsmigrant binnenkomt en na vijf jaar te kennen geeft de tweede etappe richting volwaardig burgerschap te willen doorlopen, zou aanspraak moeten kunnen maken op scholing die hem of haar in staat stelt economisch hoogwaardigere activiteiten te ondernemen, als ondernemer én als werknemer. Alleen op deze manier is te voorkomen dat een duale economie ontstaat zonder bruggetjes tussen het laagwaardige en hoogwaardige deel. Oftewel, relatieve achterstelling is alleen moreel legitimeerbaar wanneer zij tijdelijk is.

De Amerikaanse uitdaging van de 21ste eeuw is de uitdaging om de grenzen à la klassieke migratielanden (gecontroleerd) te openen, zonder het beschermingsniveau van de verzorgingsstaat op het spel te zetten en zonder tegelijk de ‘keerzijde’ van het Amerikaanse banenwonder te importeren. De noodzaak om op deze uitdaging een intelligent antwoord te vinden wordt niet alleen ingegeven door het feit dat migratie toch niet te stoppen is, en dat net doen alsof dat wel kan alleen maar hoge humanitaire kosten met zich meebrengt (mensensmokkel, illegaliteit). Die noodzaak is ook gelegen in het probleem van de vergrijzing dat Europese staten vroeg of laat tot een heroverweging van hun migratiestandpunt zal dwingen. Belangrijker is echter het inzicht dat de uitruil tussen bescherming en openheid minder dwingend is dan veel tegenstanders van open grenzen doen voorkomen. Gemengde verzorgingsstaten als de Nederlandse doen een minder groot beroep op warme solidariteit en dus op een gedeelde taal, een gedeelde religie, gedeelde etniciteit of cultuur dan vaak wordt gedacht. Zij lenen zich derhalve bij uitstek voor experimenten met vormen van burgerschapsladders.

Aangeharkt

Tenslotte moet worden bedacht dat solidariteit vele bronnen heeft, waarvan sommige beter ‘maakbaar’ zijn dan andere. Etniciteit, religie, taal en cultuur horen uiteraard tot de lastig-maakbare categorie; werk en ondernemerschap en dus het vermogen om financieel bij te dragen pertinent niet. In die zin zijn Bismarckiaanse regelingen de ‘locaties’ par excellence voor de creatie van vormen van wederkerige solidariteit. Uiteraard zijn dat niet de warme banden van solidariteit waar (verlichte) nationalisten en christen-democraten zo nostalgisch over doen, maar zij volstaan voor de constructie van een burgerschapsladder. En uiteraard is de constructie van zo’n burgerschapsladder niet zonder kosten, al was het maar dat we zullen moeten accepteren dat Nederland een wat minder aangeharkt aanzien zal krijgen dan nu het geval is. Mijns inziens is dat een geringe prijs voor een grotere mate van internationale solidariteit.

Gerelateerde artikelen