9 minuten

R2P beste optie tegen wreedheid

Voorstellen van de werkgroep Internationale Samenwerking GroenLinks

R2P is een politieke norm in een spanningsveld tussen internationaal recht, humanitaire, economische en geopolitieke belangen, die kan worden toegepast door de internationale gemeenschap om burgers te beschermen tegen de zwaarste vormen van mensenrechtenschendingen. Omdat GroenLinks een krachtige internationale aanpak van mensenrechtenschendingen bepleit, zou GroenLinks het initiatief moeten nemen voor duidelijkere internationale richtlijnen voor de toepassing van R2P.

De wreedheden die in de jaren negentig van de vorige eeuw in Rwanda, Kosovo en Bosnië plaatsvonden, hebben in de internationale politiek geleid tot een debat over de noodzaak van staten om haar burgers te schermen. Met de komst van R2P worden staten verantwoordelijk voor de bescherming van haar eigen burgers, op straffe van internationaal ingrijpen. Hierdoor is het beginsel van staatssoevereiniteit ter discussie komen te staan. Sinds de Vrede van Westfalen in 1648 is deze soevereiniteit een onaantastbaar begrip in het internationaal recht, en een onvoorwaardelijke verworvenheid van staten. Vooralsnog blijft dat zo. R2P is nadrukkelijk buiten het internationaal recht gehouden. Alleen een politiek orgaan, de VN Veiligheidsraad, heeft de autoriteit om te bepalen wanneer R2P wordt toegepast. Hierdoor is de toepassing van R2P, net zoals alle VN instrumenten en besluiten, altijd afhankelijk van een combinatie en compromis tussen recht en politiek.

Kofi Annan, toenmalig secretaris-generaal van de VN, stuurde in 2000 aan op een consensus binnen de internationale gemeenschap om te handelen op basis van ‘soevereiniteit als verantwoordelijkheid’. In reactie hierop publiceerde het ICISS (de International Commission on Intervention and State Sovereignty) in december 2001 een rapport getiteld The Responsibility to Protect (ICISS, 2001). Uitkomst van het rapport is dat R2P geïmplementeerd dient te worden als norm die mensen beschermt tegen de zwaarste vormen van mensenrechtenschendingen: oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid, genocide en etnische zuiveringen. De norm dicteert dat staten in eerste instantie zelf de verantwoordelijkheid dragen om hun eigen bevolking te beschermen tegen deze meest ernstige wreedheden. Maar mochten staten deze verantwoordelijkheid niet kunnen of willen nemen, dan verplaatst de beschermingsplicht zich naar de internationale gemeenschap. Preventie, het voorkomen van dergelijke mensenrechtenschendingen, is de meest belangrijke dimensie van de norm, en de internationale gemeenschap dient in geval van crisis eerst diplomatieke en economische middelen in te zetten. Militaire interventie is slechts een uiterst redmiddel en mag alleen plaatsvinden als de primaire intentie de bescherming van burgers is.

In 2005 is R2P door 170 landen binnen de Algemene Vergadering van de VN aanvaard, en in de jaren daarop is de norm bevestigd doordat de Veiligheidsraad er in meerdere resoluties naar heeft verwezen, onder andere in het geval van Darfur. Hieruit blijkt dat de fundamentele rechten van burgers in toenemende mate boven de belangen van staten gesteld worden, en er een impliciete norm ontstaat dat staten hun soevereiniteit tegenwoordig moeten ‘verdienen’ door verantwoordelijkheid te nemen voor de bescherming van hun eigen burgers.

Legitimiteit

De meest recente implementatie van R2P door de internationale gemeenschap betreft Libië. Begin dit jaar nam de VN Veiligheidsraad resolutie 1973 aan die opriep tot de bescherming van de Libische burgers middels verschillende vormen van politieke, militaire en economische interventie. De interventie in Libië was ingegeven door de steeds verdergaande dreigementen van het Khadaffi-regime, bijvoorbeeld om de stad Benghazi ‘schoon te vegen’.

Of we deze R2P-interventie nu succesvol kunnen noemen moet nog blijken. Dat uiteindelijk gekozen is voor het zwaarste R2P instrument, militaire interventie, maakt dat er hevige discussies over zijn ontstaan. Ondanks de humanitaire argumentatie blijft het een feit dat R2P een politieke norm is. Een dergelijke dreiging vanuit andere staten zal niet per definitie tot eenzelfde inzet van de internationale gemeenschap leiden. Er lijken vooralsnog geen intenties te bestaan om in te grijpen in bijvoorbeeld Syrië of  Jemen. In het geval van Syrië wordt de oppositie van het regime als te verdeeld geacht. Bovendien is een ingrijpen daar waarschijnlijk politiek niet haalbaar vanwege weerstand van China en Rusland binnen de VN Veiligheidsraad.

Internationale machtsverhoudingen hebben per definitie een significante invloed op de (in)effectiviteit van R2P. Wanneer er namelijk weinig draagvlak onder staten bestaat voor een interventie in een andere staat, biedt R2P onvoldoende juridische houvast om op terug te vallen, en er bestaan geen objectieve criteria voor de toepassing van deze politieke norm. Dit kan tot gevolg hebben dat het aanroepen van R2P willekeurig wordt, afhankelijk van de grillen van een internationaal machtsspel. En een dergelijke selectieve toepassing van R2P ondermijnt de geloofwaardigheid en legitimiteit ervan.

De discussie over de legitimiteit van R2P is een principiële. De politicoloog Belloni betoogde in 2006 dat een diffuus begrip van R2P door sceptici gezien kan worden als een middel van legitimatie van sterkere (met name Westerse) staten om de zwakkere (vaak niet-Westerse) staten te domineren. Zolang R2P selectief wordt toegepast en niet voldoende wordt uitgewerkt, zal het idee overheersen dat het een machtsmiddel is ten gunste van sterkere staten. Een journalist van de Asia Times Online verbastert de afkorting R2P naar the Right to Plunder, als reactie op de interventie in Libië. De militaire interventies in Afghanistan en Irak, ook al vonden deze niet plaats op basis van R2P, hebben veel wantrouwen voortgebracht jegens externe interventie in het algemeen omdat ze duidelijk ingegeven werden door het eigenbelang van degenen die ingrepen (zie bijvoorbeeld Noam Chomski in 1999). Het feit dat Rusland het R2P beginsel aanriep voor haar interventie in Georgië in 2008 vergrootte de scepsis des te meer.

De perspectieven van niet-Westerse staten (waarvan velen zich al hebben uitgesproken voor R2P) moeten in de internationale discussie met nadruk worden meegenomen, evenals de bijdragen die zij kunnen leveren aan het bevorderen en implementeren van R2P. Er zijn staten met repressieve regimes (zoals Soedan) die R2P als bedreiging zien. Maar ook met tegenstanders van R2P moet een open discussie worden gevoerd om R2P tot breed gedragen norm te kunnen verheffen.

Tandeloos

GroenLinks wil dat Nederland het internationaal recht en mensenrechten centraal stelt in het buitenlandse beleid. Hiermee wordt de bescherming van mensen voorop gesteld, boven de soevereiniteit van staten. Daarom zou GroenLinks het voortouw moeten nemen in de discussie over R2P, een discussie die in de Nederlandse politiek tot dusverre nauwelijks gevoerd is.

Uit het verkiezingsprogramma blijkt dat GroenLinks wil inzetten op crisispreventie, vredesopbouw en diplomatieke interventie. Dit is zeker een goede inzet, en misschien wel het belangrijkste R2P aspect om ons hard voor te maken. Behalve de bovengenoemde directe vormen van preventie moeten we hierbij ook denken aan de meer structurele vormen van preventie middels het bevorderen van gelijkwaardige en duurzame ontwikkeling. Preventie is natuurlijk altijd beter dan reactie, en dit aspect van R2P ligt nu eenmaal minder gevoelig en kan dus als een goede ingang worden gebruikt om de discussie rondom R2P aan te moedigen.

Lastiger is echter hoe GroenLinks om moet gaan met het spanningsveld tussen R2P als norm gebaseerd op mensenrechten en de politieke motivaties die in de praktijk onvermijdelijk ook een rol spelen, met name in het geval van (militaire) interventies. Terecht bepleit GroenLinks "een hervorming van de Verenigde Naties, die de Veiligheidsraad besluitvaardiger en representatiever maakt en de positie van de secretaris-generaal versterkt” (verkiezingsprogramma). Dit zal R2P als internationale, politieke norm meer uitvoerbaar maken, en een selectieve en inconsequente toepassing van de norm wellicht (tot op zekere hoogte) kunnen vermijden.

Verder zou GroenLinks moeten pleiten voor duidelijkere richtlijnen voor de toepassing van de norm, gebaseerd op de lessen die nu geleerd zijn bij het ingrijpen in Libië en Ivoorkust. De richtlijnen moeten geen keiharde criteria worden, omdat de toepassing van R2P volledig afhankelijk is van diverse lokale omstandigheden die per context verschillen, maar wel richtlijnen voor wanneer (militair) ingrijpen geoorloofd is.

Een grotere rol voor lokale en regionale actoren is essentieel om draagvlak voor R2P te garanderen. GroenLinks zou dan ook moeten inzetten op stemmen en informatie vanuit de burgerbevolking, samenwerking zoeken met lokale groeperingen en regionale politieke organisaties etc. Een goed voorbeeld van een grote rol van een regionale actor, is de bemiddelende rol die de Afrikaanse Unie (AU) in eerste instantie speelde in zowel Libië als Ivoorkust. Ook al hebben de pogingen van de AU in deze gevallen niet tot succes geleid, eerder heeft dit regionale orgaan wel succes behaald met bijvoorbeeld het bezweren van verder verkiezingsgeweld in Kenia begin 2008 door diplomatieke bemiddeling. In een recent rapport van de VN Secretaris Generaal wordt verwezen naar het belang van lokale context bij het operationaliseren van R2P en worden regio’s aangemoedigd om op hun eigen tempo en eigen manier de norm op te pakken en zich eigen te maken, op voorwaarde dat er daadwerkelijk vooruitgang gemaakt wordt in het bieden van bescherming aan burgers.

GroenLinks ziet een duidelijke rol weggelegd voor het Nederlandse leger in "conflictbeheersing, vredesbewaring, vredesafdwinging en ondersteuning van crisisbestrijding, mits deze missies gesteund worden door de VN en uitzicht bieden op verzoening en wederopbouw" (verkiezingsprogramma). Militair ingrijpen moeten we natuurlijk als allerlaatste redmiddel blijven zien. Toch is het goed dat GroenLinks zich wel duidelijk uitspreekt voor de mogelijkheid om dit middel in te zetten. Sluiten we dit namelijk op voorhand uit, dan wordt R2P een tandeloos begrip en zullen diplomatieke en economische drukmiddel ook minder kans van slagen hebben. Maar als we militaire interventie als een optie zien, moeten we als Nederland ook bereid zijn om troepen te leveren, of op zijn minst steun te leveren om de capaciteiten van internationale vredesmissies te vergroten.

R2P hoort bij de krachtige internationale aanpak van conflicten en mensenrechtenschendingen die GroenLinks nastreeft. De discussies over R2P zijn ingewikkeld, op het spanningsveld van recht en politiek en alle verschillende economische en geopolitieke belangen. Het is dus naïef te denken dat R2P ooit op volledig objectieve wijze en uitsluitend gebaseerd op mensenrechten zal worden toegepast.

Maar dit moet GroenLinks er niet van weerhouden om de discussie te voeren over de toepassing van R2P, de rol van lokale en regionale actoren, preventie, conflictbemiddeling en militair ingrijpen. Want R2P is momenteel de beste optie die we hebben om vorm en richting te geven aan het veiligstellen van burgers tegen de meest ernstige wreedheden.

Literatuur:

- R. Belloni, “The Tragedy of Darfur and the Limits of the ‘Responsibility to Protect’”, in: Ethnopolitics, 2006, 5, 4, p. 327-346.
- N. Chomski, “The New Military Humanism: The Lessons from Kosovo”, London: Pluto 1999.
- C. Homan, Responsibility to protect in Libië, Armex/Instituut Clingendael, oktober 2011.
- Kamerbrief artikel 100 aan de Tweede Kamer. Nederlandse bijdrage aan uitvoering VN Veiligheidsraad resolutie 1973 inzake Libië, 22 maart 2011.
- D. Rothchild D., F. Deng,  I.W. Zartman S. Kimaro en T. Lyon, T., Sovereignty as Responsibility – Conflict Management in Africa. Washington D.C.: Brookings Institution 1996. (Aan dit artikel ontleende Kofi Annan in 2000 de term R2P).
- “The role of regional and sub-regional arrangements in implementing the responsibility to protect”, Report of the Secretary-General, 27 juni 2011.

Gerelateerde artikelen