8 minuten

Strategisch rekenen

Meetbare doelen en blikvernauwing

Steeds vaker krijgen overheidsdiensten meetbare doelen opgelegd. Een getal kan je immers controleren en op afrekenen. Maar dergelijke boekhoudkunde kan ook leiden tot blikvernauwing. Het strafrecht is een mooi voorbeeld. 

Cijfers kunnen informatie bevatten, maar zij kunnen ook gekleurd en gemanipuleerd zijn, of strategische misbruikt. Beleidsmakers geloven in het belang van cijfers. Die neiging tot kwantificering heeft veel te maken met de wens te beheersen. Wij onderzoeken hier het gebruik maken van getallen om de effectiviteit en efficiëntie van overheidsdiensten te toetsen en te verbeteren.

Ter betere controle van het overheidsbeleid is een paar jaar geleden de VBTB-operatie in gang gezet, waarbij VBTB staat voor: ‘van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’. De rijksoverheid heeft zich verplicht op al haar beleidsterreinen doeleinden en zogenaamde prestatie-indicatoren te formuleren. Deze laatste geven aan, vaak in kwantitatieve termen, wat de aspiratie is van bepaald beleid of een bepaalde dienst over een afgesproken periode. De VBTB-operatie loopt nog te kort om iets over het nut er van te kunnen zeggen. Voorheen waren de doelstellingen van beleid vaak vaag, en dan is het goed die te concretiseren. Kwantificering kan daarbij een hulpmiddel zijn. Maar het probleem is het ‘afrekenen’, omdat dat strategisch gedrag uit kan lokken. Het gevaar is dat de op papier vastgestelde doelen prioriteit krijgen boven de achterliggende bedoeling van het beleid.

Strategisch gedrag kan verschillende vormen aannemen. Het kan zich richten op de inhoud: de organisatie concentreert zich op het halen van de geformuleerde doelen, ten koste van niet (expliciet) geformuleerde doelen. In de Oost-Europese planeconomieën hielden bedrijven zich keurig aan de in het Plan geformuleerde productiecijfers door zich geheel op de aantallen te richten en de kwaliteit te verwaarlozen. Een andere vorm van strategisch gedrag is die van de definitie-wijziging of het kiezen van handige statistische indelingen. In de jaren tachtig werd het werkloosheidscijfer geherdefinieerd toen het aantal werklozen boven de miljoen uit dreigde te komen, een getal waar de toenmalige premier Lubbers zijn lot aan verbonden had. 

Straf

Het strafrecht geeft een mooi voorbeeld van de worsteling met het stellen van kwantitatieve doelen ter verbetering van beleid. Al sinds het begin van de jaren tachtig krijgt veiligheid en de bestrijding van criminaliteit grote prioriteit in de Nederlandse politiek. Dat heeft geleid tot meer aandacht voor preventie, van inbraakwerende maatregelen tot opvoedingsondersteuning en stimulering van onderwijs. Maar daarnaast werd, in termen als ‘het zoekraken van het normbevestigend karakter’ en ‘het handhavingstekort’, gewezen op een falen van het strafrecht. De opvatting dat wel erg veel verdachten hun straf ontliepen vond algemeen ingang. Niet alleen werden veel delicten niet aangegeven (zoals bleek uit slachtofferenquêtes), ook de plegers van wel aangegeven delicten werden vaak niet gepakt (in 1985 bedroeg het ophelderingspercentage zo’n 25 procent), en als ze gepakt werden dan werden ze regelmatig niet vervolgd. Het aandeel van de sepots – dat zijn de gevallen waarin het Openbaar Ministerie ‘om redenen van opportuniteit’ of wegens ‘gebrek aan bewijs’ afzag van vervolging – was erg groot, ongeveer een derde van het totaal aan zaken dat het OM binnen kreeg. Belangrijke steen des aanstoots waren vooral de kale beleidssepots, waarbij zaken ‘direct’ in de prullenmand werden gegooid, omdat het OM er niet aan toe kwam. Dus werd midden jaren tachtig als beleidsdoelstelling geformuleerd het percentage beleidssepots duidelijk terug te dringen. En, zie, enige jaren later was het percentage beleidssepots inderdaad gedaald. Het formuleren van de beleidsdoelstelling had succes dus! Maar een succes met een wat vreemd luchtje, als we even verder over de schutting kijken. Naast beleidssepots heb je ook technische sepots. Dat zijn sepots waarbij vanwege gebrek aan bewijs van vervolging wordt afgezien. In dezelfde tijd dat het percentage beleidssepots was gedaald, bleek het percentage technische sepots te zijn gestegen. Met andere woorden: door zaken anders te registreren! Dat had het OM overigens zelf ook al aangegeven. Uiteindelijk ontdekten politici en beleidsmakers in ‘het Haagse’ dat de zo ontstane situatie nog niet echt bevredigend was. Daarom werd een verdergaand streven geformuleerd: niet zozeer het percentage beleidssepots, maar het totale sepotpercentage moest worden teruggebracht. Dan zou tenminste een groter deel van gepakte criminelen hun gerechte straf ondergaan. En, inderdaad, het sepotpercentage is teruggedrongen, van een derde naar nu zo’n 10 procent. Een forse daling dus.

Deels is die daling reëel. Meer verdachten worden voor de rechter gebracht – die daar niet altijd op voorbereid was en soms het werk niet aan kan – en meer misdrijven worden via transacties (schikking) afgehandeld. Maar toch zit er ook aan deze daling een bijsmaak.

Dit vergt even een uitstapje naar de ketenproblematiek die hier zo duidelijk speelt. In de strafrechtsketen werken politie, OM en rechter aan het vervolgen en bestraffen van delictplegers. Als het goed is werken ze samen, maar het is soms ook: ‘ieder voor zich en de minister van Justitie voor ons allen’. De politie wijst naar het OM die door de politie gepakte criminelen weer snel laat lopen. Het OM wijst naar de politie die zaken met niet rond te krijgen bewijs aanlevert. Het OM wijst naar de rechter die zaken lang laat liggen, waardoor vervolging soms geen zin meer heeft. De rechter wijst naar het OM dat soms onvoldoende zaken aanlevert waardoor zittingscapaciteit verloren gaat of dat zittingen laat houden terwijl nog niet alle noodzakelijke stukken klaar zijn.

In een poging om de afstemming tussen politie en OM te verbeteren zijn vanaf het begin van de jaren negentig steeds meer zogenaamde hulp-Officieren van Justitie bij de politie gedetacheerd om de zaken die de politie aanlevert gelijk te beoordelen op hun ‘vervolgbaarheid’. Een zinnige maatregel als dat de afstemming in het werk tussen politie en OM verbetert. Die nieuwe methode betekent echter dat de zo afgekeurde zaken, anders dan vroeger, niet meer bij het OM worden ingeschreven. Ze verdwijnen immers al bij de politie ‘in de prullenbak’ of ‘op de plank’, in plaats van bij het OM. Dat maakt voor het succes van het vervolgingsbeleid natuurlijk niets uit. Maar het verschil is wel dat het aantal waarneembare sepots en daarmee het sepotpercentage afneemt, want de zaken die al bij de politie worden afgeschreven, worden niet als sepot geregistreerd. Dus: een deel van de daling van het sepotpercentage zegt niets over het succes van het vervolgingsbeleid. Maar kijk eens hoe succesvol het beleid is, zeggen OM en Justitie, het sepotpercentage is immers verlaagd! Zo gaat een afgeleide ‘boekhoudkundige’ doelstelling zijn eigen leven leiden en kan tot blikvernauwing leiden.

Bonus

Het bovenstaande gaat over het meten van effectiviteit van beleid. Ook als het gaat om efficiëntie kan kwantificering een rol spelen. Iedereen wil optimaal profijt van het geld dat uitgegeven wordt aan onderwijs, zorg, politie, et cetera, dus efficiëntie is van belang. De marktsector is allerminst perfect, maar als daar sprake is van eerlijke concurrentie en goede informatievoorziening zijn er prikkels die de efficiëntie bevorderen. Prijzen, omzetten en winsten zijn daarvoor belangrijke kwantitatieve informatiedragers – als er niet met de boekhouding wordt gerommeld, natuurlijk. Bij overheidsdiensten is over het algemeen geen sprake van prijzen en winsten en moeten er dus andere prikkels worden ingebouwd. Vroeger werd vooral gekeken naar (verlaging van) de kosten. Nu wordt steeds meer getracht de kwaliteit van de dienstverlening in de beoordeling te betrekken. Ook in kwantitatieve termen is er wel iets over kwaliteit te zeggen – denk aan het percentage treinen dat op tijd rijdt bij de NS.

Er zijn twee manieren om prestaties van overheidsdiensten te bevorderen. De eerste loopt via financiële prikkels. Instelling worden letterlijk afgerekend op bepaalde te kwantificeren prestaties. Dit kan in verschillende gradaties. Soms is de financiering van de instelling er geheel of gedeeltelijk van afhankelijk. Soms is er sprake van boetes of strafkortingen bij het niet halen van in prestatiecontracten vastgelegde resultaten, of andersom: extra beloning als bepaalde prestaties wel worden gehaald. Dat laatste is de methode die in de dit jaar afgesloten politieconvenanten wordt gevolgd. Strategisch gedrag ligt hier op de loer. Zie het voorbeeld van de sepotpercentages (die overigens ook weer een rol spelen in de prestatiecontracten van de politie). Probleem is ook dat de financiële consequenties ongelijkheden kunnen vergroten. Die instelling die het toch al goed doet krijgt extra, en de instelling die het toch al niet goed doet krijgt korting. Vandaar het idee niet de instelling maar het management te belonen (via bonussen) of te straffen (via ontslag, zonder gouden handdruk dan natuurlijk). Dus niet, zoals in de politie-prestatiecontracten, meer of minder geld voor de korpsen, nee, de hoofdcommissarissen belonen of de laan uit sturen.

Behalve door middel van financiële prikkels kunnen prestaties ook bevorderd worden door te vergelijken – het modewoord is benchmarking. Daar waar je redelijk vergelijkbare instellingen hebt, die dezelfde diensten verlenen, bijvoorbeeld ziekenhuizen of politiekorpsen, kunnen instellingen van elkaar leren. Kwantificering speelt hier een belangrijke rol. Prestaties moeten uitgedrukt worden in getallen om ze te kunnen vergelijken. Dat kan aangevuld worden met klantenwaarderingsonderzoek. De ene instelling weet met dezelfde hoeveelheid geld of personeel aanzienlijk meer te bereiken dan de andere. Maar ook hier is duidelijk dat kwantitatieve informatie weliswaar belangrijk is, maar niet afdoende. Kwantitatieve informatie kan een zinvolle basis vormen voor het begin van een discussie, ze is niet het einde daarvan zijn.

Alle relativering betekent niet dat we cijfers op het gebied van beleidsinformatie kunnen missen. Wel moeten we ons altijd afvragen wat de achtergrond van de informatie is en hoe zij tot stand is gekomen. Beleidsinformatie wordt meestal geproduceerd in een samenspel van de betrokken beleidsbepalers op centraal niveau en eventueel nog statistische rekenaars (zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek), elk met hun eigen beleid, hun eigen beperkingen en hun eigen belangen.

Gerelateerde artikelen