10 minuten

Verzorgingsstaat: krimpen of vernieuwen

In heel Europa ligt de verzorgingsstaat op de pijnbank. De keuze is tussen terugtreden of vernieuwen.

Bondskanselier Schröder vroeg een jaar geleden de Duitsers ‘moed tot verandering’ op te brengen. Hij voerde aan dat het Duitse sociale zekerheidsstelsel zo’n vijftig jaar nagenoeg ongewijzigd is gebleven en door hoge financieringslasten onbetaalbaar en onrechtvaardig is geworden. Zijn voorstellen, onder de naam Agenda 2010, moeten hierin verandering brengen.

Ook elders in Europa is de roep om verandering te horen. Frankrijk hervormt en ook de Nederlandse hervormingsvoorstellen passen in deze rij. Dat is geen toevallige samenloop van omstandigheden. Alle rijke Europese landen worden geconfronteerd met structurele sociaal-economische ontwikkelingen die de welvaartsstaat onder druk zetten. De studie Four Futures of Europe van het Centraal Planbureau, dat eind 2003 uitkwam, concludeert dan ook dat die welvaartstaat zal moeten veranderen: niets doen is geen optie.

De studie wijst in het bijzonder op vier structurele ontwikkelingen die tot verandering zullen dwingen. De meest bekende is de vergrijzing. De uitgaven aan collectief gefinancierde ouderdomsuitkeringen, zoals de Nederlandse AOW, zullen gaan stijgen. Voorspelling van de OESO laten zien dat sommige landen bij ongewijzigd beleid een stijging in de collectieve uitgaven van meer dan 5 procent van het bruto binnenlands product voor de kiezen zullen krijgen. Het sterkst getroffen worden landen waar nog weinig is gespaard voor de oudedagsvoorziening, maar ook Nederland zal niet ontkomen aan stijgende uitgaven aan de AOW. Deze groei van de collectieve uitgaven wordt nog versterkt door de stijgende uitgaven aan zorg die gevolg zijn van de vergrijzing, uitgaven die om andere redenen (technologie, kwaliteitseisen) toch al een trendmatige groei laten zien in een groeiende economie.

Niet alleen zal het beroep op de overheid toenemen, maar de overheid realiseert met dezelfde middelen ook een minder evenwichtige inkomensverdeling. In veel landen stijgt namelijk de vraag naar hooggekwalificeerd personeel, waarschijnlijk als gevolg van ICT- gebruik. Tegelijkertijd vlakt de stijging in het aantal mensen met een goede opleiding af  - niet iedereen kan naar een hogeschool of universiteit. Het gevolg is een gebrek aan hooggeschoold personeel en een overschot aan laagopgeleiden in de toekomst. Dit zal ertoe leiden dat de lonen van hooggeschoolden sterker gaan stijgen dan die van laaggeschoolden, een verschil dat makkelijk kan oplopen tot een à twee procent per jaar. Alleen herverdeling op grotere schaal (door verhoging van uitkeringen en minimumloon) kan dan de groeiende inkomensongelijkheid tegengaan, echter tegen de prijs van meer werkloosheid onder laaggeschoolden.

Kinderopvang

Tegelijk met een toenemend beroep op de overheid wordt diezelfde overheid ook minder effectief. Dat is een gevolg van individualisering en immigratie. Deze ontwikkelingen maken de samenleving gevarieerder, maar ook ingewikkelder. Niet langer is het kostwinnersmodel dominant, maar zijn er ook veel anderhalfverdieners, tweeverdieners en alleenstaanden. Dit maakt het overheidsbeleid meer complex en de behoefte aan (overheids)diensten meer divers. Zo zal een subsidie op kinderopvang de participatie van vrouwen bevorderen, maar ook de inkomensongelijkheid vergroten: de subsidie komt namelijk primair ten goede aan de relatief rijke tweeverdieners en niet aan de relatief arme kostwinner. En de publieke dienstverlening moet omschakelen van one size fits all naar meer diversiteit in het aanbod.

Tot slot wordt de overheid ook nog duurder voor de samenleving. Een toenemende internationale mobiliteit van kapitaal in Europa betekent dat een belasting op bedrijven minder geld oplevert omdat ondernemingen zichzelf of hun fiscale winst naar het buitenland verplaatsen. Op dezelfde manier moedigt een hoge inkomstenbelasting mensen aan om minder te werken. Dit effect wordt sterker op een arbeidsmarkt waarin deeltijdwerk en tijdelijke contracten gewoner worden. De financiering van de overheid wordt door deze ontwikkelingen steeds moeilijker. Een stijgende collectieve druk zal daardoor in toenemende mate het economische leven verstikken.

Scandinavië

Een duurdere en minder effectieve overheid valt niet eenvoudig te rijmen met groeiende collectieve uitgaven in een vergrijzende samenleving. Dit alles zet de welvaartsstaat onder druk en die druk zal alleen maar groter worden. Dat is het meest zorgelijk voor die Europese landen met een traditioneel grote overheidssector. Natuurlijk zijn de vier geschetste ontwikkelingen - vergrijzing, toenemende vraag naar hoogopgeleiden, groeiende maatschappelijke diversiteit en versmalling van de belastinggrondslag - met onzekerheid omgeven. Toch is de centrale vraag hoe beleidsmakers in Europese landen kunnen of moeten reageren om de druk op de collectieve sector te verlichten.

Zijn er landen, in en buiten Europa, die als voorbeeld kunnen dienen? Politici wijzen vaak naar andere landen en schermen met ranglijsten om hun pleidooi voor verandering kracht bij te zetten. Zo waarschuwde Balkenende dat Nederland in de achterhoede van de Europese groep terecht is gekomen; Schröder wil Duitsland weer aan kop van die groep brengen; en de Europese regeringsleiders hebben het Lissabon-streven om van Europa de ‘meest competitieve’ economie in de wereld te maken. Onduidelijk is alleen hoe een ranglijst tot stand komt, laat staan welk land er nu bovenaan staat.

Amerika behoort in elk geval tot de favorieten. Het land is 30 procent rijker dan Europa, gemeten in inkomen per hoofd, en de werkloosheid is aanzienlijk lager. Toch is dit land geen goed voorbeeld voor Europa. De Amerikaan heeft weliswaar een hoger inkomen dan de Europeaan, maar hij moet daar wel aanzienlijk harder voor werken. Plat gezegd, de Amerikaan is overwerkt en de Europeaan viert vakantie. Als het gaat om productiviteit of arbeidsparticipatie in personen, dan scoort ons land net zo goed als de Verenigde Staten. En dat combineren we wel met een gelijkere inkomensverdeling.

De Scandinavische landen behoren ook tot de favorieten. Zij weten een omvangrijke verzorgingsstaat te combineren met een hoge participatie op de arbeidsmarkt, ook van vrouwen en oudere werknemers. Deze combinatie lijkt mogelijk door een activerend sociaal stelsel. Dat waarborgt niet alleen een aanvaardbaar inkomen indien iemand uit het arbeidsproces valt, maar helpt ook om de weg terug naar de arbeidsmarkt te vinden. Maar zelfs Scandinavië is nog geen rolmodel voor de toekomstige Europese lidstaten. De omvang van de overheid is er namelijk veel groter dan elders. Juist daardoor is Scandinavië extra gevoelig voor de structurele ontwikkelingen die de verzorgingsstaat onder druk zetten.

Vlekje

Het Amerikaanse model is wellicht te weinig van het goede; het Scandinavische model wellicht te veel. Een rolmodel ontbreekt. Dus moeten beleidsmakers in Europese landen nieuwe wegen bewandelen. Hierbij zijn twee globale richtingen denkbaar: de overheid gaat met de trends mee of ze probeert daar juist tegenin te gaan. Terugtreden of vernieuwen. Laten we de twee richtingen zwart-wit schetsen.

Een overheid die meegaat in de richting van de vier sociaal-economische ontwikkelingen treedt terug op een aantal terreinen. In reactie op de kleinere ruimte voor beleid kiest ze voor meer privaatinitiatief. En in reactie op individualisering en de groeiende diversiteit in voorkeuren geeft de terugtredende overheid gehoor aan de roep om meer eigen en minder collectieve verantwoordelijkheid. Feitelijk wordt de ambitie om van staatswege solidariteit te organiseren losgelaten. Veel diensten die nu het werk zijn van (semi)overheidsinstellingen, zullen dan de verantwoordelijkheid van marktpartijen worden. Te denken valt aan pensioenen, sommige sociale verzekeringen, onderwijs en zorg. Wachtlijsten in de zorg of voor huurwoningen zullen tot het verleden behoren en de variatie in het aanbod zal flink toenemen. Zo kan de pensioenleeftijd per individu of per beroep gaan verschillen. De overheid dient wel een rol te spelen op nieuwe markten voor zorg, onderwijs en verzekering, om te voorkomen dat deze markten niet goed functioneren (dominante posities, onderverzekering voor mensen met een ‘vlekje’). Hierin schuilt wel een risico: kan de overheid haar nieuwe rol goed waarmaken?

Rechts-links

Een vernieuwende overheid probeert juist tegen de sociaal-economische ontwikkelingen in te gaan en handhaaft de ambitie om solidariteit via inkomensherverdeling te verwezenlijken. De overheid kan mogelijk meer ruimte voor zichzelf te scheppen door doelgerichter en doelmatiger te werken. Zo kan de verzorgingsstaat beter worden gericht op kwetsbare groepen. Er is op dit moment veel herverdeling tussen mensen met een goede positie op de arbeidsmarkt. Om solidariteit betaalbaar te houden, kan de overheid inkomenssteun beperken tot diegenen die het echt nodig hebben. Beter gerichte inkomenssteun valt goed te combineren met meer financiële prikkels om de vraag naar overheidsdiensten te reguleren. Een mooi voorbeeld is een sociaal leenstelsel voor het hoger onderwijs: het waarborgt de toegankelijkheid voor studenten die niet kunnen lenen en zich niet kunnen verzekeren, en het voorkomt dat geld verdwijnt naar studenten die later een goed inkomen hebben. De overheid kan mensen met een slechte positie op de arbeidsmarkt ook actief helpen om die positie te verbeteren. Het probleem van de armoedeval – omdat het voor hen niet loont om te werken – wordt hiermee verkleind. Ten derde kan de overheid de uitvoering van overheidstaken verbeteren door de prestaties van de uitvoerders beter te toetsen, bijvoorbeeld door ze met elkaar te vergelijken. Dit uitgangspunt is op veel delen van de (semi)overheid toepasbaar.

Meer gerichte steun, activerend beleid en vergelijking van prestaties van uitvoeringsorganisaties vereisen dat de overheid meer informatie gebruikt: zij moet weten wie er steun nodig heeft en wie niet, wie goed presteert en wie niet. Meer informatie is de sleutel tot het succes van de vernieuwende overheid. Een dergelijke vernieuwing vraagt veel van de samenleving omdat de uitvoering van het beleid complexer zal worden en de privacy in het gedrang kan komen.

Het beeld van een terugtredende versus een vernieuwende overheid is zwart-wit geschetst. Grijstinten zijn goed mogelijk. Beide richtingen hebben ook elementen gemeenschappelijk. De vergrijzing bijvoorbeeld vereist sowieso eigen ingrijpen door een tijdige reductie van de staatsschuld of een verhoging van de (effectieve) pensioenleeftijd. De keuze terugtredend dan wel vernieuwend loopt bovendien niet parallel met de politieke scheidslijn tussen links en rechts. Zo kan een rechtse partij kiezen voor vergelijking van prestaties, bijvoorbeeld van politiekorpsen, en een linkse partij voor het afstoten van taken, bijvoorbeeld om herverdeling met de meest kwetsbaren in stand te houden.

Gerichter

Toch is de uitdaging tot aanpassing van de verzorgingsstaat het grootst voor mensen die aan solidariteit veel waarde hechten. Allereerst zullen ze moeten accepteren dat met eenvoudige regels in een steeds complexere samenleving doelstellingen niet bereikt kunnen worden. Zo valt soms nog een pleidooi voor een basisinkomen te horen. Dit pleidooi is waarschijnlijk ingegeven door het gevoel dat er een wirwar aan regels bestaat en het belastingsysteem sterk eenvoudiger kan. Het basisinkomen illustreert echter precies waar het mis gaat met sociale regelingen van generieke aard. Een fatsoenlijk basisinkomen is namelijk (te) duur omdat de overheid geld geeft aan mensen die dat helemaal niet nodig hebben. De belastingdruk wordt dermate hoog dat (meer) werken niet meer loont. De economie krijgt een knauw door een negatieve spiraal van een steeds kleinere belastinggrondslag en steeds hogere belastingtarieven. Onhoudbaar, zo lang de ambitie is het basisinkomen ook een fatsoenlijk inkomen te laten zijn.

In tegenovergestelde richting gaan juist de voorstellen die bedoeld zijn om regelingen gerichter te maken en ze beter de kwetsbare groepen te laten bereiken. De eis van toegankelijkheid wordt vaak vertaald naar de eis van betaalbaarheid voor iedereen: voorzieningen worden zodoende te goedkoop aangeboden (zodat wachtlijsten ontstaan). Hierdoor verdwijnt schaars, publiek geld naar mensen die dat niet nodig hebben. Eerder is al het voorbeeld van studiefinancieringstelsel aangehaald. Iets soortgelijks geldt voor de ‘betaalbare’ huren. Daarvan profiteren ook mensen met een goed inkomen. Scheefwonen is dus een links probleem. Links moet zoeken naar een combinatie van kostendekkende voorzieningen (vaak via de markt) en gerichte subsidies of overdrachten voor de lagere inkomens, om toegankelijkheid voor alleen de lagere inkomens te waarborgen.

Het richten van regelingen op lagere inkomens verergert wel de armoedeval, dat wil zeggen: de geringe prikkel voor mensen om een uitkering te verruilen voor een baan omdat ze er in netto inkomen niet op vooruit zullen gaan. In dat licht lijken activerende maatregelen onontbeerlijk, zoals bijvoorbeeld een kortere uitkeringsduur. Immers, werklozen gaan veelal pas hard op zoek naar werk tegen de tijd dat de uitkering afloopt.

Ingrijpen

Aanpassing van de verzorgingsstaat betekent misschien wel kostendekkende, ogenschijnlijk ontoegankelijke voorzieningen en korter durende uitkeringen. Maar aanpassing is niet alleen leuk voor rechts en vervelend voor links. Gerichte regelingen betekenen ook dat de bevordering van het eigen woningbezit via de hypotheekrenteaftrek tegen het licht kan gehouden worden, omdat deze aftrek vooral ten goede komt aan de hogere inkomens. Verder betekenen activerende maatregelen ook ondersteuning van mensen met een slechte arbeidsmarktpositie, bijvoorbeeld door scholing, hulp bij sollicitaties of werkervaringsplaatsen.

Aanpassing van de verzorgingsstaat betekent voor sommige groepen minder en voor sommige groepen meer bestedingmogelijkheden. Ingrijpen is nodig, en betekent feitelijk kiezen voor de ene en niet voor de andere groep. Het alternatief is dat iedereen, arm en rijk, er (evenveel) op achteruitgaat. Uiteenlopende sociaal-economische ontwikkelingen zetten de publieke sector, die in Europa zo prominent is, meer en meer onder druk. De Europese samenlevingen worden gedwongen een nieuwe weg in te slaan. Om solidariteit te kunnen waarborgen met degenen die het echt nodig hebben, zijn duidelijke ingrepen noodzakelijk. Ook linkse politieke partijen in Europa zullen die realiteit onder ogen moeten zien. Of ze de moed hebben of niet.

Gerelateerde artikelen