15 minuten

Vluggertjes in Afrika

Kritiek op ontwikkelingshulp is terecht

De kritiek op de ontwikkelingssamenwerking zwelt aan en is voor een deel terecht, zo ontdekte Bram van Ojik in de praktijk. De plannen voor een massale geldinjectie voor Afrika hebben de charme van snel resultaat maar ondermijnen het zelfrespect en bestendigen slecht bestuur.

Waarom is het toch zo ingewikkeld om over nut en noodzaak van ontwikkelingssamenwerking een fundamenteel en zakelijk debat te voeren? Weliswaar worden argumenten voor en tegen op steeds luidere toon gewisseld, maar dat betekent niet dat er ook naar elkaar geluisterd wordt. Wie het voor de hulp opneemt wordt door de critici ervan al snel verdacht gemaakt. Als je positief bent over de effecten van de hulp dan is dat omdat je zelf deel uitmaakt van wat de tegenstanders het liefst aanduiden als de ontwikkelingsindustrie, of soms zelfs de ontwikkelingsmaffia. Als je daarentegen de effectiviteit van hulp betwijfelt, dan zetten de voorstanders al snel vraagtekens bij je menslievendheid en word je, als je niet oppast, als hardvochtig en in elk geval als rechts te kijk gezet.

Gezegd moet worden dat de groep van critici sinds enige tijd onmiskenbaar in het offensief is. De groep kent verschillende geledingen: er zijn er die het effect van hulp wensen te bagatelliseren: het is een druppel op een gloeiende plaat, een doekje voor het bloeden, een afkoopsom voor schuldgevoel. Er zijn er die erop wijzen dat de hulp in veertig jaar niets heeft uitgehaald: kijk naar Afrika, overal oorlog, AIDS en armoede. En er zijn er die de hulp niet zozeer bekritiseren omdat deze weinig of niets zou hebben uitgehaald, maar vanwege het ontwrichtende, negatieve effect ervan op de samenleving waarin ze terechtkomt.

De laatstgenoemden krijgen in het algemeen het minste weerwoord. De eersten zijn, dat moet gezegd, ook eenvoudiger te weerspreken. Is het niet zo dat het percentage armen wereldwijd aanzienlijk is gedaald? Weet men dan niet dat er steeds meer kinderen naar school gaan, steeds minder moeders in het kraambed sterven? Natuurlijk, er gaan dingen mis, maar daar staat toch een mooi lijstje van successen tegenover. En natuurlijk: er moet veel meer gebeuren dan hulp alleen, eerlijke handel bijvoorbeeld, schuldkwijtschelding, een actief mensenrechten- en milieubeleid. Maar daarmee is de hulp nog niet verkeerd.

De laatstgenoemde groep, die het meest ver gaat in zijn kritiek, wordt minder van repliek gediend. Op de opiniepagina’s van kwaliteitskranten verschijnen lange artikelen onder veelzeggende koppen: ‘Probeer Afrika niet te redden, probeer het te begrijpen’, en: ‘Het Westen kan niets doen voor Afrika’. In het eerst genoemde stuk van Richard Dowden, directeur van de Royal African Society in Groot-Brittannië, is de centrale stelling dat de grote veranderingen die nodig zijn om een einde te kunnen maken aan honger en armoede van binnenuit moeten komen. “Met een overmaat aan morele inspiratie, maar ook met een gebrek aan begrip, willen de moderne missionarissen een nieuw Marshall Plan lanceren. (…) Dat is een rampzalige benadering (…). Afrika heeft al diverse malen een Marshall Plan gehad en kan daar geen resultaten van laten zien. Door het beschikbaar stellen van nog meer geld, kunnen de zaken er zelfs op achteruit gaan.” Een van de belangrijkste redenen daarvoor is, volgens Dowden, dat “buitenlandse hulp en interventies op de langere termijn het Afrikaanse zelfrespect ondermijnen.”

Bloemen

Wie Afrika een beetje kent weet uit ervaring dat een verzoek om financiële ondersteuning er door iedereen inderdaad als volstrekt normaal wordt beschouwd. Op de ambassade waar ik werk dwarrelen dagelijks verzoeken om ondersteuning binnen. Van individuen die mij ooit een keer ergens ontmoet hebben, van burgemeesters die hun gemeente willen opstoten in de vaart der volkeren, van een of meerdere van de meer dan vijfduizend officieel geregistreerde NGO’s die het land waar ik woon en werk, rijk is, van ministers die iets in hun geboortestreek willen doen, van parlementariërs en hoge ambtenaren. Als ik na het werk thuis kom, dan vraagt mijn overbuurman om een lening omdat hij in New York houten beeldjes wil gaan verkopen (wat me geen erg realistisch plan lijkt), dan vraagt de bloemenverkoper van wie ik geen bloemen wil kopen of ik hem dan toch een klein cadeau kan geven en verzoekt de beeldend kunstenaar van wie ik een prachtig schilderij kocht of ik hem als souvenir uit Nederland een elektrische boor zou kunnen bezorgen.

Nou moet ik me over dit alles natuurlijk niet beklagen, mijn rijkdom en die van het land dat ik vertegenwoordig zijn hier zo opzichtig dat het als het ware zijn eigen vraag uitlokt. Ik zal elk verzoek dan ook steeds weer onbevangen tegemoet treden, dat is het punt niet. De critici vragen echter aandacht voor de belangrijkere vraag in welke mate mijn/onze aanwezigheid leidt tot wat Dowden de ondermijning van het zelfrespect noemt. Donoren laten zich maar al te graag op hun goede daden voorstaan en geven er weinig blijk van oog te hebben voor het ongemak van de ontvanger. Zo is het op de recepties ter gelegenheid van de nationale feestdagen in de donorlanden gebruikelijk dat de desbetreffende ambassadeur fors uitpakt met een lange lijst van hulpprogramma’s die zijn land (bij ons zijn het allemaal mannen) het afgelopen jaar weer heeft gesteund. Daarna beklimt de minister van het ontvangende land het spreekgestoelte om in alle toonaarden de menslievendheid van de gulle gever te loven. Pas daarna is er taart en champagne.

Feestje

Het kan niet anders of het moet voor de desbetreffende minister altijd weer een beetje een ongemakkelijke ervaring zijn. Stel, u bent op een feestje en de gastheer gaat in zijn speech uitgebreid uiteenzetten wat hij allemaal voor u heeft betekend: hij heeft u geld geleend voor een nieuwe ijskast, hij heeft het schoolgeld voor uw kinderen betaald, en, o ja, die nieuwe keuken kon alleen maar dankzij zijn technische ondersteuning worden wat hij nu geworden is. Hoewel u zich waarschijnlijk, net als de minister bij ons, gedwongen zult voelen de gast publiekelijk en uitbundig te bedanken, durf ik te wedden dat u zich op dit feestje niet erg op uw gemak zult voelen. Ik sluit bepaald niet uit dat de ondermijning van zelfrespect, waar Dowden voor vreest, door dit soort ondoordachte rituelen, die zich in andere gedaanten in een gemiddeld ontwikkelingsland dagelijks voordoen, maar al te gemakkelijk werkelijkheid wordt.

Toch is het idee van een massieve geldinjectie, een Marshall Plan, voor Afrika precies wat recente spraakmakende rapporten, als dat van de Blair Commissie voor Afrika en het VN Millennium Project, voorstellen. Het IMF begint zich over een eventuele toekomstige hulpinjectie inmiddels zelfs al een beetje zorgen te maken. Eind april werd in Mozambique een conferentie georganiseerd over de vraag wat van al die hulp het effect zou kunnen zijn. Afrikaanse ministers klaagden daar over de onvoorspelbaarheid van de westerse hulp en alle deelnemers deelden de zorg dat Afrika over onvoldoende gekwalificeerde kaders en organisatiecapaciteit beschikt om al die hulp verantwoord te besteden.

In de International Herald Tribune verscheen naar aanleiding van het verschijnen van het Blair Rapport ook commentaar uit Afrikaanse hoek. Andrew Mwenda, politiek redacteur van het Oegandese dagblad The Monitor, wijst erop dat de meeste Afrikaanse landen al voor 10 tot 15 procent van hun nationaal inkomen van hulp afhankelijk zijn (terwijl de Marshallhulp niet meer dan 2,5 procent uitmaakte van het bruto nationaal product van de belangrijkste ontvangers: Frankrijk en Duitsland). Extra hulp zou die afhankelijkheid alleen maar groter maken, ook al omdat het de regering de mogelijkheid geeft om van eigen inspanningen en noodzakelijke interne hervormingen af te zien. In Oeganda wordt slechts iets meer dan de helft van de verschuldigde belasting daadwerkelijk geïnd (Mwenda: “Rijken en machtigen betalen geen belasting”), het land telt 68 ministers en de defensie-uitgaven zijn er bijna drie keer zo hoog als op basis van de legitieme veiligheidsbehoefte redelijk zou zijn, schrijft Mwenda. “Toenemende hulp zal de manier waarop Afrikaanse leiders hun land besturen niet veranderen.”

Opmerkelijk genoeg komen dit soort kritische geluiden ook in Internationale Samenwerking, het voorlichtingsblad van het ministerie van Buitenlandse Zaken, regelmatig aan bod. “Ontwikkelingshulp stimuleert corruptie en vertraagt economische hervorming”, zegt bijvoorbeeld Arend Jan Boekestein die als historicus verbonden is aan de Universiteit van Utrecht. “Als we de Derde Wereld echt willen helpen moeten we daar gewoon mee ophouden.” Naar aanleiding van het voornemen van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking Van Ardenne om effectiviteit van hulp beter te gaan meten, noemt hij het een “grof schandaal” dat we daar nu pas mee beginnen. Ontwikkelingssamenwerking is “een onbegrijpelijke vorm van geldverspilling” waarnaar nodig een parlementair onderzoek zou moeten worden ingesteld.

Zijn Leidse vakgenoot professor Emmer noemt het een aantal nummers van IS eerder een illusie te denken dat hulp kan bijdragen aan economische groei. Die analogie met de Marshall-hulp slaat ook al nergens op. Die was relatief miniem van omvang, zo zegt hij Mwenda na. Een “aanjaagpremie”, meer niet. Voor Afrika ziet hij er niets in. Emmer wil ontwikkelingshulp afschaffen en in plaats daarvan de grenzen open gooien voor goederen en mensen. Boekestein wil het liefst alleen steun geven aan vredesoperaties en de ontwikkeling van plantensoorten die beter bestand zijn tegen een extreem klimaat. Daarnaast kan er noodhulp worden gegeven en moet je, “ook al weet je dat je op lange termijn schade aanricht”, soms uit zuiver menselijke overwegingen iets doen in de gezondheidszorg. Maar daarmee moet het dan echt wel afgelopen zijn.

Door al deze, vaak niet wezenlijk weersproken fundamentele kritiek op de effecten van hulp, is het de ontwikkelingssamenwerking de laatste tijd enigszins aan vaste grond onder de voeten gaan ontbreken. De vraag waar het allemaal toe moet leiden en of het de inspanning allemaal wel waard is klinkt luider dan voorheen.

Met de in 2002 door alle VN-lidstaten aangenomen Millennium Ontwikkelingsdoelen heeft de internationale gemeenschap recentelijk een toe te juichen poging gedaan om ontwikkelingssamenwerking een duidelijke richting en nieuwe focus te geven. Dat is hard nodig. Als de acht doelstellingen volgens de planning in 2015 gerealiseerd zijn, dan is de armoede wereldwijd gehalveerd, dan gaan alle kinderen van de wereld in dat jaar naar school, dan zijn verschillen tussen jongens en meisjes in het onderwijs verdwenen. Dan is aan de verspreiding van HIV/AIDS en malaria een halt toe geroepen, is de kindersterfte met tweederde verminderd en de moedersterfte met driekwart.

Klamboe

De Millennium-doelen kwamen als geroepen. Ze zijn concreet en realistisch, ze brengen een focus aan in de hulpinspanning van donoren en ze vormen een meetlat voor behaalde en nog te behalen resultaten voor donoren en voor hulpontvangende landen. Ze bieden een houvast in de politieke dialoog tussen gever en ontvanger en ze bieden beide partijen de kans een inspanning te leveren. Het zijn niet de doelen van de rijken of van de armen, iedereen – regeringen, maar ook steeds meer NGO’s – heeft zich er aan gecommitteerd.

Er zitten ook nadelen aan deze focus van hulpinspanningen op de Millennium-doelen. Ze zijn sterk gericht op meetbare, attractieve resultaten, kwantitatief van aard. Iedereen moet naar school en moet die school bij voorkeur ook nog afmaken. Maar de vraag: wat heb je er geleerd en wat kun je ermee, daar gaan de Millennium-doelen niet over. Wat moeilijk meetbaar is – de kwaliteit van onderwijs, maar ook het ondernemersklimaat, de mensenrechten of de kwaliteit van het openbaar bestuur – komt er bekaaid af. De donoren verdringen elkaar rond de aantrekkelijke sectoren. Iedereen wil wat doen in onderwijs, gezondheidszorg en water, maar niemand helpt de politie of doet aan integrale plattelandsontwikkeling. Daar bestaan immers geen doelen voor.

In september wordt op een grote VN-Top bekeken welke voortgang er met de Millennium-doelen is behaald. Dan zal blijken dat er met name in Afrika nog geen werkelijk perspectief is op halvering van armoede in tien jaar. “Sub-Sahara Afrika is het epicentrum van de crisis”, schrijft Jeffrey Sachs, de directeur van het VN-Millennium Project, in het actieplan dat hij in opdracht van Kofi Annan schreef ter voorbereiding van de Top. “Voedselzekerheid ontbreekt er, de extreme armoede neemt er toe, de moeder- en kindersterfte is er stuitend hoog”.

Sachs komt met een prettig aandoend, ongecompliceerd optimisme een twintigtal praktische quick win-acties. Massale gratis verspreiding van klamboes bijvoorbeeld, zodat malaria – nog altijd doodsoorzaak nummer 1 in Afrika – kan worden aangepakt. Maar ook: het massaal en gratis verspreiden van schoolmaaltijden en het afschaffen van schoolgeld, het gratis verspreiden van kunstmest zodat kleine boeren meer van hun grond kunnen halen. Het klinkt wellicht niet erg maatschappijhervormend of milieuvriendelijk, maar dat zal de meeste armen op het Afrikaanse platteland waarschijnlijk weinig kunnen schelen. Voor zover de quick-wins van Sachs ook andere, meer fundamentele voorstellen, bevatten, betreffen deze vooral de positie van vrouwen: hij wil nationale wetgeving zo aanpassen dat vrouwen ook eigendomsrechten krijgen en hij stelt voor dat er nationale campagnes worden opgezet om geweld tegen vrouwen terug te dringen.

U2

Om het effect te maximaliseren wil Sachs een dozijn fast track landen selecteren waar deze maatregelen met voorrang kunnen worden ingevoerd. Welke dat zijn, blijft in het rapport in het midden, maar wie de voorkeuren van de internationale donorgemeenschap een beetje volgt, kan voorspellen dat het in Afrika zonder twijfel zal gaan om beproefde donor-darlings als Ghana, Senegal (waar Sachs onlangs zelf al met U2-zanger Bono klamboes heeft uitgedeeld), Mozambique, Oeganda, Mali en misschien nog een paar anderen.

Om de voorgestelde maatregelen te kunnen financieren is grofweg een verdubbeling nodig van de hulpinspanning die rijke landen nu leveren. Uitgedrukt in een percentage van het nationale inkomen, zoals dat bij ontwikkelingssamenwerking gebruikelijk is, betekent dit dat we van de huidige kwart procent in 2015 grofweg op een half procent zullen moeten zijn uitgekomen. Het gaat jaarlijks om een extra bedrag dat oploopt van 70 miljard dollar in 2006 tot 130 miljard in 2015.

De kans dat al dit extra geld de komende jaren daadwerkelijk voor Afrika beschikbaar komt, lijkt me uiterst klein. Voor zover de hulp de laatste jaren is toegenomen, betreft het vooral steun aan landen als Irak en Afghanistan. De beloften voor extra geld aan Afrika worden vaak niet ingelost. Soms komt dat omdat het desbetreffende land bij nader inzien niet aan de voorwaarden voldoet die er aan de hulp verbonden zijn, soms omdat er aan donor-zijde iets verandert (plotselinge bezuinigingen, een veranderende thema- of landenvoorkeur), vaak ook omdat er aan Afrikaanse zijde domweg de capaciteit ontbreekt om het donorgeld verantwoord te besteden. Dat komt deels doordat de donoren er maar mondjesmaat in slagen beter met elkaar samen te werken. Iedere donor stuurt zijn eigen missies – liefst vóór, halverwege en na elk lopende ontwikkelingsprogramma. En al die missies – in landen die veel hulp krijgen zijn dat er gemakkelijk tien per week – rekenen erop door de minister ontvangen te worden zodat ze persoonlijk hun eigen, unieke financiële procedures, hun specifieke condities en hun zelf ontworpen evaluatieprocedures kunnen toelichten. Maar er is meer aan de hand dan gebrekkige samenwerking tussen donoren. Sinds ik zelf als vertegenwoordiger van een donorland in Afrika werkzaam ben, ervaar ik vrijwel dagelijks wat het gebrek aan absorptiecapaciteit in de praktijk betekent. Laat ik een voorbeeld geven.

Lappendeken

In het land waar ik werk moeten jaarlijks dertienhonderd waterputten worden geslagen om de Millennium-doelstelling voor drinkwater te kunnen halen. De regering neemt daarvan zelf de helft voor haar rekening, voor de donoren blijven er 650 waterputten over. De kosten daarvan bedragen ruwweg 10 miljoen euro. Er zijn ruimschoots voldoende donoren beschikbaar om dit geld op te hoesten, omdat er als gevolg van de Millennium-doelen bij donoren wereldwijd een identieke voorkeur is ontstaan voor het soort te financieren activiteiten. Geld is het probleem niet. Sterker nog: de in de sector aanwezige donoren beconcurreren elkaar om maar een zo groot mogelijk deel van de 650 putten in de wacht te slepen. Als de donoren het dan over die verdeling eens zijn geworden, is het tijd voor de lastigste kwestie: hoe gaan we het aanpakken. Een donor heeft in dit geval ruwweg drie mogelijkheden.

Hij kan met behulp van door hem zelf ingehuurde ingenieursbureaus zelfstandig naar water gaan boren op plekken waar een zichtbaar tekort aan drinkwater is. Dan komt er relatief snel ‘water uit de kraan’ maar is het risico groot, zoals we sinds de prille ervaring met hulp in de jaren zestig weten, dat er over een paar jaar nauwelijks meer een pomp werkt. Je kunt het ook anders doen: je pakt een paar van de brieven met hulpverzoeken die dagelijks op je bureau komen en gaat met de aldus geselecteerde burgemeester of NGO aan de slag. De lokale bevolking wordt er bij betrokken en de kans op meer beklijvend resultaat is groter. Er is een groot nadeel: de plek waar je je heilzame werk doet is nogal willekeurig gekozen en het land wordt omgetoverd in een lappendeken van enclaves waar donoren water, onderwijs of gezondheidszorg brengen, terwijl er vijf kilometer verderop helaas nog even niks gebeurt.

Daarom is de derde methode eigenlijk de beste: donoren laten het aan de regering over om een plan te maken voor de drinkwatervoorziening (of voor onderwijs, of voor gezondheidszorg) en moet daarbinnen prioriteiten te stellen. Zo komt, bij voorkeur in overleg met parlement en lagere overheden, een nationaal beleid tot stand waar de donor zijn steun aan geeft. Die steun komt in de vorm van een betaling aan de minister van Financiën – drinkwatervoorziening hoort immers in de nationale begroting thuis – die het geld op zijn beurt overmaakt aan de minister van Water. Die stuurt het geld door naar de provincies en van de provincies gaat het naar de gemeenten. Deze doen vervolgens een openbare aanbesteding voor de aanleg van een X-aantal waterputten, zodat de aanleg tegen een zo goed mogelijke prijs-kwaliteitverhouding plaats kan vinden.

Vluggertje

Alles volgens het boekje en niets op aan te merken. Een nadeel: de lokale overheid is voor een dergelijk traject nou niet bepaald goed toegerust en het duurt allemaal verschrikkelijk lang voordat er ergens extra water uit de kraan komt. Dat is vervelend voor de belastingbetaler aan het Nederlandse thuisfront die wil weten wat er met zijn van oudsher zo ruimhartige bijdrage aan de ontwikkeling van Afrika concreet gebeurt. Maar het is nog veel vervelender voor die ontelbare Afrikaanse vrouwen en kinderen (mannen halen geen water) die, als de schaarse putten tenminste niet droog staan, dagelijks twee keer zes of zeven kilometer moeten lopen met op hun hoofd een bak met dertig liter water.

Nederlandse belastingbetalers en arme vrouwen op het Afrikaanse platteland hebben een ding met elkaar gemeen: ze willen snelle resultaten. In het Millennium Project van de VN, met zijn quick wins en fast tracks die volgens Sachs nodig zijn, wordt aan dit gevoel van urgentie inhoud gegeven. Wie deze vluggertjes afwijst, en resultaten wil die langer beklijven, wie ownership en capaciteitsopbouw aan Afrikaanse kant nastreeft, wie wil voorkomen dat Afrikaanse leiders ontwikkeling steeds meer zien als iets dat buiten hen om door anderen wordt gebracht, die moet accepteren dat het allemaal wat langer duurt. Je moet kiezen: snel iets bereiken dat kortstondig is en op de koop toenemen dat het zelfrespect wordt ondermijnd en slecht bestuur erdoor bestendigd wordt – zoals critici van hulp als Dowden en Mwenda beweren – of kiezen voor de langzame weg die, omdat er systematisch onder verantwoordelijkheid van de regering wordt gewerkt, juist bijdraagt aan verbetering van bestuur en vergroting van zelfrespect en die meer blijvend resultaat oplevert. Een duivels dilemma. Daar zou het ontwikkelingsdebat best eens een tijdje over mogen gaan.

Gerelateerde artikelen