11 minuten

Wat als Kopenhagen mislukt?

Verder kijken dan de klimaattop

Wat zou er tijdens de klimaattop in Kopenhagen afgesproken kunnen worden, en vooral: wat moet er daarna gebeuren?

Niemand weet nog wat er uit de onderhandelingen in Kopenhagen in december van dit jaar gaat komen. Maar het voorspellen van een uitkomst is wellicht minder moeilijk dan het lijkt. Het onafhankelijke internationale panel van klimaatwetenschappers IPCC beveelt een emissiereductie van 25 tot 40 procent aan voor industrielanden en een afwijking van 15 tot 30 procent van een business-as-usual scenario voor ontwikkelingslanden. Gegeven de huidige onderhandelingsposities van zowel industrielanden als ontwikkelingslanden lijkt het onmogelijk dat dit doel in december gehaald gaat worden.

In het kort: De Europese Unie heeft 20 procent emissiereductie aangeboden ten opzichte van 1990, en 30 procent als er een akkoord wordt gesloten. De Verenigde Staten willen de emissies 17 procent reduceren ten opzichte van 2005, Rusland 10 tot 15 procent ten opzichte van 1990. Japan beloofde eerst 15 procent reductie vanaf 2009, maar de nieuwe regering wil opeens 25 procent emissiereductie ten opzichte van 1990. China en India hebben klimaatplannen zonder kwantitatieve emissiereductiedoelstellingen gepubliceerd, waarin wel doelen voor energiebesparing, duurzame energie en CO2-opslag zijn opgenomen. Saoedi-Arabië, een vaak over het hoofd geziene maar wel belangrijke partij, legt de nadruk op CO2 –opslag en op het verzoek om financiële steun voor het door hen gevreesde verlies aan inkomsten door een klimaatverdrag. Als je deze plannen van een aantal van de hoofdrolspelers naast elkaar legt kom je niet eens in de buurt van de IPCC aanbevelingen, zelfs als je er van uitgaat dat de partijen de kaarten nog tegen de borst houden en dat de openingsbiedingen nog in positieve zin zullen worden bijgesteld.

Wat opvalt als je de balans opmaakt is dat van de bovengenoemde partijenalleen de Europese Unie en – sinds kort – Japan voldoen aan de IPCC aanbevelingenvoor Kopenhagen. Het doel van de Verenigde Staten betekent in de praktijk een emissiereductie van slechts 4 procent ten opzichte van 1990. Ook het Russische doel kan nauwelijks ambitieus genoemd worden: door de economische teruggang na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie zijn de emissies al met 34 procent gedaald. Het nieuwe Japanse doel is een megasprong ten opzichte van de door de vorige regering aangekondigde doelstelling, maar kan met de nodige scepsis bezien worden aangezien Japan al niet eens het Kyoto-doel van 6 procent reductie in 2010 ten opzichte van 1990 lijkt te gaan halen. De EU is tot dusver de enige partij voor wie dat laatste wel geldt, maar hoeft ook niet te veel op haar borst te kloppen. Volgens de European Environmental Agency zijn niet de Europese klimaatbeleidsmaatregelen, maar de economische recessie in Oost-Europa na de val van de muur en de snelle omschakeling naar gascentrales in Engeland na liberalisering van de elektriciteitsmarkt de belangrijkste redenen voor de Europese emissiereducties tot nu toe. Voor alle partijen helpt bovendien de economische terugval door de crisis nog een handje mee om in ieder geval een eind te komen met de emissiereducties.

Belangen

Als je kijkt naar de nationale belangen achter de klimaatonderhandelingen zie je dat deze status-quo nauwelijks verrassend is. Vooral de link met nationale energiebelangen is belangrijk, aangezien driekwart van de wereldwijde CO2-emissies direct gerelateerd is aan vraag en aanbod van energie. Vier nationale drijfveren zijn hierbij van belang: klimaat, ontwikkeling, zekerheid over beschikbaarheid van energie (voorzieningszekerheid) en vraag naar energie (vraagzekerheid).

De EU is de enige partij waar klimaat ook officieel in de beleidsstukken de belangrijkste drijfveer is voor energiebeleid. De bezorgdheid om het milieu bij Europese burgers speelt ongetwijfeld een rol bij het officieel voorop stellen van dit beleidsdoel, maar het feit dat andere EU belangen hier uitstekend bij aansluiten is minstens zo belangrijk. Zo is de Europese welvaart sinds de industriële revolutie gebouwd op fossiele brandstoffen. Maar de reserves hiervan binnen de EU zijn nu voor het grootste gedeelte uitgeput en voor een toenemende afhankelijkheid van import wordt gevreesd. Ook verwacht men binnen de EU veel economische spin-offs van de ontwikkeling van duurzame energie en kernenergie als alternatieven voor fossiele energie. En de ontwikkeling van een buitenlands politiek profiel voor de EU past hier eveneens prima bij. De Verenigde Staten hebben als belangrijkste bepaler van de mores op het gebied van internationale betrekkingen in de afgelopen jaren onder Bush het klimaat als ‘beleidsniche’ laten liggen. In dat gat is de EU dankbaar gesprongen om het, in de Europese beleidsstukken vaak aangehaalde, ‘internationale leiderschap’ te demonstreren en zo te laten zien dat ze dat ze iets voorstelt op het gebied van buitenlands beleid.

De Verenigde Staten, een andere hoofdrolspeler in de klimaatonderhandelingen, hebben onder Obama hun positie op klimaatgebied flink bijgesteld. De ‘Waxman-Markey Bill’ die nu voor behandeling bij het Congres ligt, mikt voor het eerst op kwantitatieve emissiedoelen en op het installeren van een emissiehandelssysteem vergelijkbaar met dat van de EU. Dat neemt niet weg dat de meeste Amerikanen klimaatbeleid nog steeds niet heel erg belangrijk vinden. Daarom is het misschien ook geen verrassing dat het beleidsplan New energy for America, dat Obama tijdens zijn verkiezingscampagne presenteerde, niet begint met klimaat maar met de notie dat de Amerikaanse afhankelijkheid van olie-importen uit Venezuela en Saoedi Arabië verminderd moet worden. Voorzieningszekerheid lijkt nog steeds de belangrijkste beleidsprioriteit in de Verenigde Staten. Het is dan ook de vraag of je bijvoorbeeld het Amerikaanse beleid wat betreft biobrandstoffen en de toenemende exploratie van ‘onconventioneel’ gas niet eerder moet zien als een manier om voorzieningszekerheid te stimuleren die toevallig ook een positief klimaateffect heeft dan andersom.

Voorzieningszekerheid is ook de cruciale drijfveer in het Japanse energiebeleid. Het stimuleren van energiebesparing en de ontwikkeling van kernenergie zijn al sinds decennia twee belangrijke energiestrategieën in Japan omdat dit land van oudsher arm is aan binnenlandse fossiele energiereserves. Maar ongelukken met kerncentrales in de afgelopen jaren en toenemend energiegebruik door de toenemende leeftijd van inwoners en een groter aantal huishoudenslaten zien dat er grenzen zijn aan deze strategieën. Het Japanse doel voor Kyoto ligt ver buiten bereik en verdergaande inspanningen op besparingsgebied lijken moeilijk. Met dat in het achterhoofd had de eerdere Japanse regering voor Kopenhagen een niet zo ambitieus, maar misschien wel realistisch emissiereductiedoel gesteld. Of de 25 procent emissiereductie die de nieuwe regering wil bereiken haalbaar is, is dan ook op zijn minst erg onzeker.

China en India zijn twee andere belangrijke partijen in de klimaatonderhandelingen, want de emissies van deze twee landen zullen in de toekomst in absolute getallen veel groter worden dan die van de grootste producent van broeikasgassen tot dusver, de Verenigde Staten. Het energie- en klimaatbeleid lijkthier vooral gedreven - en beperkt - , door de wens om de forse economische groeicijfers van de afgelopen jaren voort te zetten. Toegang tot energie, armoedebestrijding en het stimuleren van economische ontwikkeling zijn de expliciete kerndoelen van het beleid in deze landen. Hun tot dusver nog zeer lage emissiecijfers per capita geven deze landen belangrijke argumenten om de leiding op het gebied van emissiebeperking aan de industrielanden te laten. Desondanks heeft vooral China ambitieuze doelen op het gebied van duurzame energie en energie-efficiëntie geformuleerd en is vooralsnog erg succesvol op weg naar deze doelstellingen. Wel zal de mate waarin deze partijen zich zullen inspannen voor emissiebeperking in de eerste plaats afhangen van de financiële steun die zij zullen krijgen van industrielanden – één van de vele onderwerpen voor Kopenhagen waarvan de uitkomst nog volledig open ligt.

Saoedi-Arabië en Rusland, tot slot, zijn twee spelers op klimaatgebied waarvan de betekenis vaak wordt onderschat. Op energiegebied zijn deze landen onbetwist hoofdrolspelers als exporteurs van olie en gas. Aangezien rond de 90 procent van de Saoedische en 60 procent van de Russische exportopbrengsten uit deze twee fossiele bronnen komen, is het duidelijk dat voor hen in de klimaatonderhandelingen de prioriteit ligt bij het zekerstellen van de toekomstige vraag naar fossiele energiebronnen. Saoedi-Arabië heeft daarom al laten weten dat het graag compensatie wil voor de potentiële negatieve effecten van een klimaatverdrag op de exportinkomsten. Ook streeft het land naar een zo groot mogelijke rol voor CO2-opslag in dat klimaatverdrag. Rusland is aan de andere kant in de comfortabele positie dat alleen al de economische terugslag na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie voor meer dan 30 procent emissiereductie heeft gezorgd. De financiële mogelijkheden die dit zou kunnen bieden via het opzetten van zogenoemde ‘Joint-Implementation’ projecten zijn tot dusver nog niet benut. In plaats daarvan zijn de inkomsten uit de export van fossiele energiebronnen door Poetin gebruikt om intern stevig de leiding te nemen en extern Rusland weer gezag te geven.

Het belang van Saoedi-Arabië en Rusland voor de klimaatonderhandelingen ligt vooral in hun mogelijkheden om, als ze dat willen, hindermacht uit te oefenen bij het tot stand komen en bij de uitvoering van een klimaatverdrag. Hun economische noodzaak tot het vinden van afzet voor hun fossiele exporten zal hen er haast onvermijdelijk toe leiden om te gaan zoeken naar gaten in een klimaatverdrag als dat zonder, of tegen hun zin wordt afgesloten. En omdat een verdrag in Kopenhagen ongetwijfeld niet van begin af waterdicht zal zijn, zullen ze die zeker vinden. Een andere strategie van deze landen zal zijn om, als reactie op een eventuele CO2-heffing of emissiehandelsprijs in een klimaatverdrag, hun exportprijzen voor olie en gas te verlagen om zo voor continuïteit in de afzet te zorgen. En vergeet niet dat Saoedi-Arabië en andere OPEC landen een groeiende thuismarkt hebben waar in de toekomst ten minste een deel van het nu geëxporteerde olie en gas kan worden afgezet. Zonder rekening te houden met de belangen van exporteurs zullen olie en gas dus ongetwijfeld hun weg blijven vinden naar de markt.

Na Kopenhagen

Het is duidelijk dat de onderhandelingsposities van veel landen op weg naar Kopenhagen niet alleen vanuit de angst voor toekomstige klimaatschade worden bepaald. Toch is dat precies waar de klimaatonderhandelingen nu impliciet vanuit gaan. Is het niet veel handiger om, wetend dat er andere, onderliggende belangen zijn, deze dan ook te integreren in de onderhandelingen? Voor Kopenhagen is dat zeker te laat, maar aangezien deze conferentie zeker niet de finale oplossing gaat brengen voor de klimaatproblemen is het verstandig om nu alvast na te denken over een vervolg. Ongetwijfeld is het vloeken in de kerk van de klimaatonderhandelingen, die nu al breinbrekend ingewikkeld en omvattend zijn, maar het is de vraag of je zonder het meenemen van in het bijzonder de energiebelangen, maar wellicht zelfs ook de nog omvattender buitenlands politieke belangen, wel tot een verdrag kunt komen dat tegelijk ambitieus is op klimaatgebied én dat niet meteen ondermijnd wordt door landen wegens strijdigheid met zwaarwegender kortetermijnbelangen.

Eén mogelijkheid voor het verbreden van de klimaatonderhandelingen is het expliciet meenemen van de hierboven onderscheiden vier drijfveren voor nationale onderhandelingsposities. Tot op zekere hoogte gebeurt dat al. De drijfveer ‘ontwikkeling’ komt op verschillende manieren terug in de huidige onderhandelingen: het Clean Development Mechanism, het adaptatiefonds en de discussie over overdracht van technologieën van industrie- naar ontwikkelingslanden zijn er uitwerkingen van. Maar of er daarmee recht wordt gedaan aan deze drijfveer is twijfelachtig. Terwijl landen als China en India aangeven dat economische ontwikkeling de allerhoogste prioriteit voor hen heeft, worden emissiereductieprojecten in ontwikkelingslanden in de eerste plaats geformuleerd op basis van hun mate van emissiereductie, en pas in de tweede plaats op basis van ‘co-benefits’ op het gebied van ontwikkeling. Zou dat niet andersom moeten zijn, gegeven de prioriteitsvolgorde die ontwikkelingslanden zelf in hun beleidsdoelen aangeven? Dan zouden bijvoorbeeld de Millenium Development Goals van de Verenigde Naties leidend worden bij het formuleren van klimaatprojecten.

Rekening houden met de drijfveren voorzieningszekerheid en vraagzekerheid zou de klimaatonderhandelingen helemaal op zijn kop zetten. Maar als je bedenkt dat de komende twee decennia waarschijnlijk nog zo’n 80 procent van onze energie uit fossiele bronnen blijft komen, dan zou het vooral een blijk van realisme zijn als de belangen achter deze energiebronnen ook worden uitonderhandeld. Dat zou vorm kunnen krijgen door samenwerking tussen landen die fossiele energie exporteren en importeren, die in onderling overleg deze markten bij zouden moeten sturen in een duurzamere richting op de lange termijn, zonder de kortetermijnbelangen van de exporteurs en importeurs daarbij te veronachtzamen.

Ieder voorstel in deze richting zou tot voor kort ondenkbaar geweest zijn. De huidige financiële crisis heeft echter laten zien dat overheden nu wel bereid zijn om

 te interveniëren in markten als zij dat nodig achten om een wereldwijde crisis te voorkomen. En feitelijk oefenen overheden op dit moment al een grote invloed uit in deze zogenaamde ‘vrije’ markten, al dan niet via hun staatsbedrijven. De Russische druk op Shell bij het Sachalin-project en de toenemende invloed van China in Afrika zijn maar twee voorbeelden . Samenwerking tussen fossiele energie exporteurs en importeurs is er ook al, zij het beperkt: Er wordt al geruime tijd toenadering gezocht door de International Energy Agency, als koepel van de belangrijkste importerende landen, de OPEC als spreekbuis van de olie-exporteurs en het International Energy Forum als koepel waar energieministers van over de hele wereld samenkomen. En een multilateraal instrument om fossiele-energiemarkten te beïnvloeden is eveneens niet nieuw: de OPEC-exportquota bestaan al sinds de jaren zeventig.

Nieuw zou wel zijn dat exporteurs en importeurs gezamenlijk invloed uitoefenen op de markt, zeker wanneer dat vanuit het oogpunt van duurzaamheid zou gebeuren. Kern van deze ‘deal’ zou dan een zekere mate van vraagzekerheid voor exporteurs op de middellange termijn kunnen zijn, in ruil voor een gecontroleerde uitfasering van fossiele energiebronnen op de lange termijn. Hoewel er tot dusver nog geen teken van is dat dit idee ook werkelijkheid wordt, zijn er in de afgelopen jaren al verschillende oproepen gedaan tot een grotere samenwerking tussen exporteurs en importeurs van fossiele energie door gezaghebbende partijen als president Zoellick van de Wereldbank, de Russische premier Poetin en exporterende en importerende landen die deelnamen aan de in 2008 gehouden energieconferentie in Jeddah.

Duidelijk is dat de klimaatonderhandelingen nu al heel ingewikkeld zijn. De onderhandelingen verbreden op zo’n manier dat ze ook andere belangen omvatten zal het aantal borden waarop tegelijk geschaakt moet worden nog groter maken. Wellicht zal de complexiteit dan het bevattingsvermogen van de onderhandelaars te boven gaan. Dat blijft een helder argument tegen zo’n uitbreiding. Aan de andere kant: de huidige strategie om potentieel conflicterende belangen onder het tapijt te schuiven en aan te nemen dat de angst voor klimaatverandering op zich voor landen een voldoende reden zal zijn om ambitieuze afspraken te maken, heeft nog niet laten zien dat ze werkt. In tegendeel: vooralsnog lijkt het er sterk op dat het resultaat van Kopenhagen flink zal achterblijven bij de aanbevelingen van de IPCC. Mocht het debacle waar de onderhandelingen op af lijken te stevenen inderdaad werkelijkheid worden, dan zou het integreren van onderliggende belangen in de onderhandelingen wel eens de juiste weg kunnen blijken te zijn: niet naar Kopenhagen toe, maar wel er vandaan.

Gerelateerde artikelen