13 minuten

Arbeidsmigratie: bestrijden of reguleren?

Het publieke en politieke debat wordt beheest door een negatieve houding jegens immigratie. Een dergelijk klimaat is niet erg bevorderlijk voor een open en zakelijke discussie. Toch zou het getuigen van gezond realisme als de spiraal van de anti-immigratieretoriek wordt doorbroken en immigratie niet meer wordt gedefinieerd als een te bestrijden verschijnsel maar als een onvermijdelijk proces dat moet worden gereguleerd.

In betrekkelijk korte tijd is het politieke klimaat in Nederland drastisch veranderd. De terroristische aanslagen van 11 september hebben daarbij een belangrijke rol gespeeld. In één klap werd duidelijk dat de Derde Wereld vlakbij is en een reële bedreiging kan vormen. In dat klimaat kunnen angstbeelden over immigratie èn over reeds gevestigde migranten gemakkelijk terrein winnen. Uit een recente opiniepeiling van het NIPO blijkt bijvoorbeeld dat meer dan 60 procent van de Nederlanders bang is voor gewelddadige acties van moslims in Nederland.

Uit een ander recent onderzoek, van NFO Trendbox, blijkt dat veel Nederlanders het aantal vluchtelingen dat naar ons land komt schromelijk overschat. Bijna 40 procent van de Nederlanders denkt dat er in 2001 tussen de 75.000 en 200.000 vluchtelingen naar Nederland kwamen. Het werkelijke aantal asielzoekers bedroeg in dat jaar 32.579 volgens de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).  Ook denkt bijna 40 procent dat er in 2001 meer vluchtelingen kwamen dan het jaar ervoor, terwijl er juist een kwart minder kwamen.

Het is deze combinatie van overschatting van de aantallen immigranten en de angst voor de islam als potentiële bron van geweld, die zowel in de alledaagse belevingswereld als in het publieke debat een belangrijke rol speelt. Het vormt een vruchtbare voedingsbodem voor beeldvorming waarin immigratie wordt voorgesteld als bron van het kwaad in deze maatschappij. In Duitsland bestaat daar een treffend woord voor: de angst voor Überfremdung. Immigratie wordt geassocieerd met een hele serie problemen: onveiligheid, criminaliteit, verlies van 'eigen' culturele en nationale identiteit, en onzekerheid over de toekomst. Het betreft problemen die het gevolg zijn van een complex aan maatschappelijke veranderingen, zoals individualisering, globalisering, veranderingen in de economie, terugtredende overheid en ook multiculturalisering. Van al deze factoren is multiculturalisering de meest aanwijsbare: de immigrant is hiervan het gezicht. Daarom is het verleidelijk om van immigratie een kop van jut te maken.

Het omzetten van onbehagen in angst voor immigratie vindt plaats door het gebruik van suggestieve metaforen (Nederland wordt 'overspoeld' of 'overstroomd'). Het zijn precies deze metaforen die een morele paniek over immigratie creëren en die een belangrijke rol hebben gespeeld in de succesvolle campagne van Pim Fortuyn bij de verkiezingen van mei 2002.  Maar de invloed van die metaforen reikt inmiddels veel verder dan alleen de aanhang van een partij als de LPF. Morele paniek over immigratie beheerst ondertussen het algemene politieke discours. Dat bleek bijvoorbeeld tijdens campagnes voor de recente verkiezingen van januari 2003. De LPF werd als gevolg van de interne strubbelingen niet meer beschouwd als een serieuze concurrent. De wedijver voor een verdere aanscherping van het immigratiebeleid ging echter gewoon door ondanks het feit dat het vreemdelingenbeleid in de afgelopen jaren al herhaaldelijk is aangescherpt. 'Immigratie moet beperkt worden' volgens VVD-leider Gerrit Zalm bij de start van de verkiezingscampagne.   De dag daarna ging Zalm nog een stap verder door in het eerste tv-lijsttrekkersdebat de door Pim Fortuyn gehanteerde leus 'Nederland is vol' gretig te omarmen. Die leus impliceert noodzakelijkerwijze de nulimmigratie als politiek ideaal. CDA-leider Jan Peter Balkenende ontweek tijdens datzelfde debat een duidelijke positie: 'Ik kijk wel uit', zo reageerde hij op de vraag of hij al of niet instemt met de stelling 'Nederland is vol'.

Er is in korte tijd kennelijk veel veranderd. Begin vorig jaar werd de door Pim Fortuyn gelanceerde leus 'Nederland is vol' door vrijwel alle politieke partijen bestreden. Voor Leefbaar Nederland vormde het feit dat Fortuyn ondanks eerdere afspraken geen afstand wilde doen van deze uitspraak één van de voornaamste redenen om met hem te breken. Maar inmiddels is datgene wat een jaar geleden nog werd beschouwd als holle retoriek, gepromoveerd tot acceptabele politieke wijsheid.

Deze politieke verschuiving is ongetwijfeld ten dele het gevolg van politiek opportunisme: VVD en CDA probeerden teleurgestelde LPF-stemmers naar zich toe te trekken. Belangrijker is dat het maatschappelijk klimaat in Nederland rond immigratie en integratie wordt beheerst door wat we elders hebben aangeduid als een totaliserend immigratiediscours: immigratie wordt vooral gezien als bedreiging van de westerse samenleving en als oorzaak van uiteenlopende maatschappelijke problemen.  Een voorbeeld daarvan is de volgende 'analyse' uit de hoek van de VVD: 'De migratiedruk verergert problemen als onveiligheid, lerarentekort, wachtlijsten in de zorg, het hoge beroep op de sociale zekerheid. Iedereen weet dat.' Aldus advocaat en VVD-Kamerkandidaat Anton van Schijndel in de Volkskrant van 13 mei 2002. Een dergelijk klimaat is niet erg bevorderlijk voor het voeren van een nuchter debat over de voor- en nadelen van immigratie, laat staan over een samenhangend immigratiebeleid dat rekening houdt met verschillende categorieën binnenkomers. Zo ontstaat er een kloof tussen het dominante politieke discours over immigratie en de feitelijke problemen bij immigratie en immigratiebeleid.

Immigratiediscours en immigratiepraktijk

Een belangrijke aantrekkingskracht van het totaliserende immigratiediscours is de simplificatie. Zeer uiteenlopende vraagstukken met betrekking tot immigratie worden op één noemer gebracht. Zo wordt immigratiebeleid vaak in één adem genoemd met het integratiebeleid alsof het om twee kanten van eenzelfde zaak zou gaan. Er is alles voor te zeggen om toelatingsbeleid en integratiebeleid op elkaar af te stemmen, maar het is een gevaarlijke illusie om - zoals steeds meer lijkt te gebeuren - de suggestie te wekken dat een aangescherpt toelatingsbeleid de sleutel is voor het integratiebeleid. Het gaat om verschillende vraagstukken die elk op hun eigen merites moeten worden beoordeeld. De integratie van groepen allochtonen die soms al decennialang in Nederland leven, wordt geen stap naderbij gebracht door een verscherpt toelatingsbeleid.

De bedrieglijke eenvoud van het totaliserende immigratiediscours komt ook tot uiting in de neiging om de verschillende immigratiestromen op één hoop te gooien. In het politieke debat worden arbeidsmigranten, vluchtelingen en degenen die via gezinsvorming of -hereniging binnenkomen vaak behandeld als inwisselbare categorieën. Op deze manier wordt miskend dat het om wezenlijk uiteenlopende groepen gaat die elk een specifiek beleid vergen. Voor het al of niet toelaten van arbeidsmigranten dienen andere criteria te gelden dan voor het toelaten van toekomstige levenspartners, familieleden of vluchtelingen. In het laatste geval zijn naast humanitaire overwegingen ook elementaire mensenrechten in het geding die in internationale verdragen zijn vastgelegd. Daarbij gaat het om het recht op bescherming/asielaanvraag (Vluchtelingenverdrag) en het recht op vrije partnerkeuze of het recht op een gezinsleven (Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Verdrag inzake de Rechten van het Kind). Bij arbeidsmigratie geldt geen internationaal erkend 'recht'. Dat betekent dat andere criteria een rol zullen moeten spelen, zoals de economische kosten en baten van arbeidsmigratie.

Een totaliserend immigratiediscours ontkent de gevarieerde werkelijkheid van deze verschillende categorieën die worden samengevat in de term 'immigratie'. Ook de weerbarstigheid van de dagelijkse immigratiepraktijk (met name de illegale immigratie) wordt genegeerd vanuit het idee-fixe dat immigratie volledig te controleren is. Die ontkenning van de weerbarstigheid is het manco van het 'totale' immigratieconcept dat kenmerkend is voor het nieuwe politieke discours.
Een effectief immigratiebeleid vereist juist het uiteenrafelen van de verschillende vraagstukken. In dit artikel zullen we het vraagstuk van de arbeidsmigratie nader onder de loep nemen.

Arbeidsmigratie: de cijfers

In het publieke debat wordt veel aandacht besteed aan asielmigratie en immigratie als gevolg van gezinsvorming en gezinshereniging. Daardoor wordt een beeld gecreëerd dat het bij immigratie voornamelijk gaat om asielzoekers en zogenaamde 'importbruiden'. Dat beeld staat haaks op de werkelijkheid. In 1999 kwamen 119 duizend immigranten legaal ons land binnen; er vertrokken er 78 duizend. Een klein deel van de immigranten (11 procent) betrof asielzoekers die in de voorafgaande jaren een asielaanvraag hadden ingediend en die in 1999 een status kregen. In 1999 kwamen 39 duizend nieuwe asielzoekers ons land binnen die niet tot de categorie immigranten worden gerekend omdat hun aanvraag in dat jaar niet of nog niet werd gehonoreerd.
Degenen die in het kader van gezinsvorming of gezinshereniging werden toegelaten vormden een groter deel van de totale immigratie (17 procent). Maar de hoofdstroom van de immigratie betrof arbeidsmigratie. Het gaat daarbij om: arbeidsmigranten van buiten West-Europa (18 procent); burgers uit andere EU-landen (15 procent) waarvan ongeveer de helft hier komt om te werken; en Nederlanders die in het buitenland gevestigd waren en terugkeerden naar Nederland (27 procent). Een deel van de laatste categorie kan ook worden beschouwd als arbeidsmigranten. Voor ongeveer eenderde van de binnenkomers is arbeid dus het immigratiemotief.

Wat betreft de aard van deze arbeidsmigratie wordt nog vaak gedacht aan de 'gast'arbeiders uit de jaren zestig, afkomstig uit Turkije, Marokko en andere Middellandse-Zeelanden, maar tegenwoordig is de groep anders samengesteld en vooral afkomstig uit welvarende landen.  Sinds de wervingsstop in 1973 is volgens de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV) tewerkstelling van een vreemdeling van buiten de Europese Economische Ruimte (EU-landen plus Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) in beginsel alleen toegestaan als er uit de EER-landen geen passend aanbod aanwezig is. Voor werknemers uit de EER-landen is arbeid vrij toegestaan. Volgens het CBS komt bijna de helft van de EU-migranten naar Nederland om te werken (de overigen komen in het kader van gezinsvorming/hereniging of studie). De Britten vormen de grootste groep arbeidsmigranten uit de EU.

Bij arbeidsmigratie van buiten de EU/EER gaat het steeds meer om hooggekwalificeerd personeel (managers, technici) dat in concernverband wordt overgeplaatst en hier maar tijdelijk verblijft. Daarnaast worden tewerkstellingsvergunningen verleend aan stagiaires, wetenschappelijk personeel, musici en artiesten. Uit de VS komen naar verhouding veel technici, itc'ers en leidinggevenden naar Nederland (in 1998: ruim 1.100). Uit Japan relatief veel leidinggevenden en technici. Opvallend is het toenemende aantal informatici uit India en Zuid-Afrika (430 respectievelijk 200 in 1999). Uit Turkije en Marokko komen nog maar weinig legale arbeidsmigranten: in 1998 totaal 450; in 2001 totaal 420.

Nederlanders, EU-burgers en arbeidsmigranten van buiten West-Europa vormen dus meer dan de helft van de totale immigratie naar ons land. Een immigratiestop of -beperking voor deze categorieën is nauwelijks aan de orde. Deels is dit onmogelijk, omdat het om Nederlandse staatsburgers gaat of omdat er sprake is van een Europese arbeidsmarkt. Deels is het om economische redenen onwenselijk, omdat de immigranten reële tekorten op de diverse arbeidsmarkten aanvullen, zoals door werkgevers en werkgeversorganisaties ook met regelmaat naar voren wordt gebracht (bijvoorbeeld door de scheidende directeur van Philips Nederland in NRC Handelsblad van 30 mei 2002). Het gaat hier vooral om de bovenkant van de arbeidsmarkt. Volgens het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) is met name in technische beroepen, ITC-sector en chemie sprake van kenniskrapte in Nederland.

Maar ook de lagere regionen van de arbeidsmarkt kampen soms met structurele en tijdelijke tekorten aan werknemers. Zo is de land- en tuinbouwsector koploper in het aantrekken van arbeidsmigranten. Vooral Poolse werknemers worden er tewerkgesteld. Het aantal mensen dat de afgelopen jaren van buiten de Europese Unie naar Nederland kwam om te werken is de afgelopen vier jaar verdubbeld: van ruim 15 duizend in 1998 tot ruim 34 duizend in 2002. Volgens het CWI werkte 60 procent hier minder dan een half jaar.

Arbeidsmigratie: het beleid

De 'Nederland is vol'-retoriek die kenmerkend is voor het totaliserende immigratiediscours, staat in schril contrast met de realiteit dat migratie een verschijnsel is dat inherent is aan de moderne samenleving. De globalisering heeft geleid tot een groeiend internationaal netwerk van economische, sociale en culturele relaties. Dat gaat ook gepaard met een toenemend verkeer van personen. De gedachte dat immigratie als zodanig een 'kwaad' is, past daar niet bij. Zo'n opvatting is gebaseerd op de impliciete veronderstelling dat het mogelijk is om Nederland af te schermen van de rest van de wereld. Dat is een negatieve utopie en voor zover er daadwerkelijk naar wordt gestreefd, zal dit zowel in economisch als in andere opzichten een buitengewoon schadelijke koers zijn. Werkgevers pleiten daarom al geruime tijd voor vereenvoudiging en versoepeling van de procedures om arbeidsmigranten toe te laten. Pas met ingang van 1 januari j.l. heeft deze lobby ertoe geleid dat er een 'spoedloket' is geopend voor arbeidsmigranten: daarbij wordt vooral gedacht aan hoogopgeleide deskundigen die op de Nederlandse en Europese arbeidsmarkt niet te vinden zijn maar wier komst van belang wordt geacht voor de Nederlandse economie en het behoud van werkgelegenheid. Werkgevers die buitenlandse specialisten als itc'ers, onderzoekers of managers nodig hebben, kunnen zich melden bij het IND-loket arbeidsmigratie dat binnen vier weken uitsluitsel moet geven. Deze procedure geldt ook voor de werkgever die een stagiair of praktikant naar Nederland wil laten komen. Het loket is volgens de IND vooral bedoel om de beheersbaarheid en snelheid van het proces te vergroten. Het is daarom bizar dat de politiek leider van de VVD uitgerekend een dag na de opening van dit loket wederom pleitte voor beperking van immigratie.

Ook andere partijen gaan buitengewoon krampachtig om met het thema arbeidsmigratie. Zo stelt het CDA in haar verkiezingsprogramma 'Nederland is geen economisch immigratieland' en ontkent daarmee de realiteit dat volgens cijfers van het CBS eenderde van de immigranten die jaarlijks naar Nederland komen en een verblijfsvergunning krijgen, hier komt om te werken. Wil het CDA hiervan af en de economische schade hiervan voor haar rekening nemen?

PvdA-leider Wouter Bos is weliswaar voorstander van de mogelijkheid van arbeidsmigratie maar wenst deze mogelijkheid alleen te benutten voor het toelaten van tijdelijke arbeidsmigranten. Dat lijkt sympathiek naar de traditionele kiezersgroepen van de PvdA en naar Nederlandse werkzoekenden. Maar een dergelijke benepen opstelling miskent dat een effectieve inzet van arbeidsmigranten investeringen vereist (taallessen, het inwerken in Nederlandse arbeidscultuur) die pas op termijn worden terugverdiend. De ervaringen bij het werven van buitenlandse verpleegkundigen uit Zuid-Oost-Azië zouden ter harte moeten worden genomen. Volgens een recent NIZW-rapport  duurt het vier tot zes maanden voordat buitenlandse verpleegkundigen daadwerkelijk aan de slag kunnen. Ze mogen vervolgens maximaal twee jaar in Nederland werken. Dat betekent dat het contract wordt beëindigd op het moment dat ze goed zijn ingewerkt. Het wekt dan ook geen verbazing dat deze verpleegkundigen de voorkeur geven aan andere westerse landen die wat minder bevangen zijn door de anti-immigratiehysterie dan Nederland. Daardoor verliest Nederland potentiële, gemotiveerde en hooggekwalificeerde werknemers. Als de twee jaar er op zitten gaan ze niet terug naar het land van herkomst: ze vinden een illegale tewerkstelling of  reizen door naar een ander westers land dat minder hoge drempels opwerpt. Zo 'importeerde' Groot-Brittannië in 2000/2001 zo'n 12.500 verpleegkundigen, vrijwel alleen van buiten de EU. Nederland bleef daarbij met 153 fors achter, ondanks wachtlijsten en een tekort aan 'handen aan het bed'.

Een minder krampachtig arbeidsmigratiebeleid is dus dringend gewenst. Dat betekent niet dat de deuren voor arbeidsmigranten wijd open gezet moeten worden. De regulering van arbeidsmigratie is een kwestie van maatwerk dat vooral op sectorniveau via convenanten tussen werkgevers en werknemersorganisaties tot stand moet komen. In sectoren waar nog mogelijkheden zijn om onbenut arbeidspotentieel in te schakelen, moet arbeidsmigratie niet worden toegestaan. Ook de belangen van de betreffende emigratielanden (met name het gevaar van braindrain) moeten worden meegewogen.

Met het oog op de integratie is het van belang dat arbeidsmigranten die in Nederland voor langere tijd verblijven - dus langer dan de 2 of 3 jaar die nu bij de convenanten gelden - de mogelijkheid wordt geboden om het volwaardig burgerschap te verkrijgen. Arbeidsmigranten die gedurende langere tijd in Nederland werken moeten niet behandeld worden als tweederangsburgers. Een tweedeling wat betreft burgerschapsrechten verdraagt zich slecht met het principe van burgerschap dat kenmerkend is voor een democratische rechtsstaat. Bovendien belemmert een status aparte een effectieve inburgering.

Het complement van gecontroleerde arbeidsmigratie is het bestrijden van illegale arbeidsmigratie. Het gaat hier vooral om de onderkant van de arbeidsmarkt, waarvan de omvang moeilijk is in te schatten en die vermoedelijk sterk fluctueert met de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt: als de vraag groeit, stijgt de illegale arbeidsmigratie en als de vraag inzakt, emigreert tenminste een deel van deze arbeidsmigranten naar elders. Het is onrealistisch om er vanuit te gaan dat illegale immigratie volledig kan worden uitgebannen. Uitzettingsbeleid heeft slechts beperkte effecten. Daarom is het vooral noodzakelijk om werkgevers die meewerken aan het ontstaan van een illegale sector aanzienlijk harder aan te pakken dan nu het geval is. Illegale arbeidsmigratie kan alleen floreren als er gelegenheid wordt geboden om hier als illegaal te werken. Daarnaast is een stringent uitzettingsbeleid noodzakelijk voor illegalen die zich schuldig maken aan crimineel gedrag en/of overlast.

Een cruciale vraag is of het mogelijk is om voldoende maatschappelijk draagvlak te creëren voor een samenhangend beleid dat niet gericht is op de bestrijding maar op de regulering van arbeidsmigratie. De ervaringen in landen waar een dergelijk beleid een lange traditie kent (Amerika, Canada) stemmen optimistisch. Maar ook de ervaringen met beleid dat in Duitsland sinds enkele jaren wordt gevoerd  om de mogelijkheden voor economisch gewenste arbeidsmigratie te verruimen zijn positief. Dat beleid kan rekenen op een brede maatschappelijke steun.

Conclusie

Het krampachtig omgaan met immigratie, de hardnekkige ontkenning dat Nederland een immigratieland is en de omarming van de holle 'Nederland is vol'-retoriek zijn symptomen van de politieke hysterie die is ontstaan rond het thema immigratie. Die hysterie houdt ons alleen maar af van een reële aanpak van problemen van immigratie. Zo'n aanpak vereist het besef dat immigratie in een globale wereldeconomie niet bestreden maar gereguleerd moet worden, mede omwille van de concurrentiepositie van Nederland op de wereldmarkt. Bestrijding van immigratie is alleen maar contraproductief. Het versterkt de morele paniek over immigratie en het bevordert ongewild de illegale immigratie. Legalisering en regulering van arbeidsmigratie kan ook maatschappelijk aanvaardbaar worden gemaakt als wordt aangetoond dat: 1) dit in het belang is van de Nederlandse samenleving; 2) dit niet indruist tegen belangen van groepen die een zwakke positie hebben op de Nederlandse arbeidsmarkt; en 3) rekening wordt gehouden met belangen van het land van herkomst.

Verschenen in 2003, Openbaar bestuur 13(8): 36-40

Gerelateerde artikelen