7 minuten

De Fyra, het weesje van de Benelux

Hoe de Fyra-enquête de Europese missie voor links haarscherp uitlicht.

De Fyra-enquête is voorbij, en deed de mond een paar keer goed open vallen. De V250 trein, alias ‘het lelijke eendje’, danste over ruim tien jaar tijd ‘De stervende zwaan’ helemaal uit. Toch was het niet de techniek, maar disfunctionele politieke besluitvorming die de beoogde zwaan van de hogesnelheidslijn (HSL) de das om deed. De zaak illustreert de noodzaak van een doorbraak van solide, progressief-links beleid, zeker op Europees niveau.

Het is 2001 en onder Paars 2 behaagt het de regering om de uitbating van de hogesnelheidslijn Amsterdam-Brussel openbaar aan te besteden. Dat had niet gehoeven, maar de NS is danig wereldvreemd met het concept van een aanbesteding, dat zij het presteert om tot twee maal toe een onderhandse gunning aan zichzelf te frustreren. In plaats van een bod te doen op de HSL, presenteert de NS een totaalplan voor hogesnelheidslijnen in en rond Nederland: Intercity Max. De regering is hier over ontstemd, en gaat over tot een daadwerkelijk openbare aanbesteding. De daaropvolgende paniek bij NS maakt dat de NS een absurd hoog bod van 178 miljoen doet, in de veronderstelling dat na de gunning nog wel even over het geld gesproken wordt. Waarop de regering, meest zichtbaar in de persoon van Gerrit Zalm, stoïcijns volhoudt dat de NS aan haar contractuele verplichtingen gehouden zal worden. Dit ondanks het feit dat iedereen dan al ziet dat het niet kan, maar ja, afspraak is afspraak hè.

En daar gaat het mis met de Fyra. Vervolgens gebeurt er van alles, rondom het fameuze Ansaldo-Breda dat de treinen bouwt, in het contact (of het gebrek daaraan) met de Belgen en het juridisch zwartepieten over de schuldvraag van oplopende kosten en vertragingen. Maar de weeffout is al in het begin gemaakt, in 2001.

De keynesiaanse trein op het neoliberale spoor

Om de totale vervreemding tussen regering en NS te begrijpen is het belangrijk hun uitgangsposities te schetsen. Onder Paars 1 en 2 ging Nederland vol op het neoliberale orgel. Vrijwel alles qua bedrijven dat los en vast zat aan de staat moest geliberaliseerd worden. Dit gebeurde met haast, en daardoor niet altijd zorgvuldig en doordacht. Zo ook met de NS. Precies op het moment dat de NS formeel een geliberaliseerd bedrijf werd kwam de gunning van de HSL naar Brussel aan de orde. Maar de byzantijnse NS was feitelijk niet anders dan een paar maanden daarvoor, toen het nog als een archetypisch, naar het keynesiaanse model gevormd, nutsbedrijf gold.

Waar het neoliberale marktmodel uitgaat van competitie als drijvende kracht (vandaar de noodzaak tot openbare aanbesteding) gaat het keynesiaanse model uit van een organische opvatting waar de landelijke economie via gespecialiseerde, toegewezen bedrijven de staat dient. Vandaar de aversie tegen openbare aanbesteding bij de NS. Het was vanuit deze gedachtegang dat Jan Timmer, destijds president-commissaris van NS, het voor ondenkbaar hield dat een andere partij dan de NS op het hoofdspoornet zou gaan rijden. En het was vanuit een keynesiaanse logica dat hij meende dat de aanbesteding hoe dan ook een farce was: de NS is van de staat, dus wat de NS aan de staat betaald gaat naar de zelfde pot als waar het vandaan komt.

De Paarse regering aan de andere kant, die toch echt de NS geliberaliseerd had en een openbare aanbesteding had gehouden, was verbijsterd te constateren dat de NS dit geheel leek te negeren. Dat is ook begrijpelijk, want de bevoegdheid voor de keuze van de politiek-economische koers van het land ligt toch echt bij de regering, en niet bij de spoorwegen. Maar het is net zo naïef van de regering te denken dat een ander etiketje op de NS er acuut een heel ander soort institutie van maakte. Dus de NS deed alsof Nederland een sterk geleide markteconomie kende, met de NS als nutsbedrijf, terwijl de regering deed alsof de NS een competitieve marktpartij was. Ze kregen daardoor beiden telkens weer iets heel anders dan waar ze op rekenden.

“Ieder in zijn eigen verantwoordelijkheid”

Hoewel van verschillende planeten, waren de NS en de regering er waarschijnlijk wel samen uitgekomen. Maar zo eenduidig is het speelveld niet. De overheid bestaat uit een aandeelhouder (eerst Verkeer en Waterstaat, later Financiën), een opdrachtgever (eerst Verkeer en Waterstaat, later Infrastructuur en Milieu), en is eigenaar van het spoor. Daarnaast is het ook een kabinetszaak, en in het kabinet was men het onderling grondig oneens met elkaar. Sprekend is het beeld van Minister President Kok, die de blauwe brief van Minister Netelenbos voor haar ogen verscheurt. De aanbesteding zelf wordt dan weer niet gewonnen door de NS, maar door dochterbedrijf HSA dat op haar beurt weer van de NS en KLM samen is. Verder is er nog de treinleasemaatschappij van de NS (NS Financial Services). En dan zijn er nog de Belgen als deelnemende spoormaatschappij (NMBS – SNCB), die host staan voor het Belgische deel van het traject. Daarnaast zijn de Belgen een concurrent van de Fyra, door hun aandeel in Thalys, wat voor tegenstrijdige belangen zorgt. Er zijn nog de treinbouwer, het certificeringsbedrijf, onderhouder NedTrain, verschillende accountantsbureaus en vele, vele andere actoren.

Al snel blijkt het niet goed te gaan met het project. Uit de verhoren blijkt dat alle partijen van begin af aan, inclusief het ministerie, nadrukkelijk de strategie hebben zich er zo min mogelijk mee te bemoeien, want dan zouden ze wel eens juridisch aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de algemene schade. En dat is logisch. In de gejuridiseerde arena zonder overkoepelende autoriteit waarin het project rondzweeft is er geen vertrouwen, en zou het onverstandig zijn je nek uit te steken.

Hier is dus duidelijk sprake van een 'collective action dilemma'. Dat wil zeggen dat de actoren een gemeenschappelijk doel hebben maar ook tegenstrijdige belangen. In dit geval gaat het om de Fyra aan het rijden krijgen, en tegelijkertijd om het vermijden van kosten en juridische aansprakelijkheid. Als iedereen zich te goeder trouw inzet wint iedereen, maar dat heeft niemand in de hand.

In een situatie met zoveel actoren, waarin geen eindverantwoordelijke en geen vertrouwen is, en de inzet enorm hoog, kun je er vanuit gaan dat het niet lukt het dilemma op te lossen. Technisch en financieel beschouwd was de Fyra mogelijk, maar politiek gezien was zij gedoemd te ontsporen. En dit slaat terug op de beslissing, die helemaal in het begin is genomen, om het project openbaar en turn-key (zonder overheidsbemoeienis) aan te besteden. Deze beslissing maakte dat de overheid officieel nergens verantwoordelijk voor is.

Maar de overheid is natuurlijk wel verantwoordelijk, want die moet voor goede voorzieningen zorgen. Het adagium van staatssecretaris Mansveld “ieder in zijn eigen verantwoordelijkheid” getuigt dan ook wel van heel weinig linkse visie. Want zonder een sterke, aanwezige overheid die eindverantwoordelijkheid neemt in dergelijke projecten, zal van herverdeling geen sprake zijn. Het collectieve goed zal dan ondergeschikt raken aan de financiële belangen van machtige belanghebbenden, wat de facto het verschil tussen rijk en arm vergroot. Tekenend is dat de NS, om de aanbesteding weer winstgevend te maken, zich genoodzaakt zag de kaartjes duurder te maken en dan minder treinen te laten rijden.

Wie voert de regie?

Zouden we dan weer terug moeten naar een nutsbedrijf, of zelfs een staatsbedrijf als enige spoorvervoerder van het land? In de praktijk is dit op korte termijn geen reëel scenario. De logheid van nutsbedrijven is niet erg geschikt voor de tijden waarin we leven. Bovendien is er geen politieke meerderheid voor, hoewel het enthousiasme voor ongecontroleerde liberalisering inmiddels ook verdwenen is. En dan is er nog een probleem: voor een klein land als Nederland zijn hogesnelheidslijnen wel haast per definitie internationaal.

De internationalisering van dergelijke infrastructurele projecten zorgt wéér voor een collective action dilemma: alle landen van Europa zijn gebaat bij een goed hogesnelheidsspoornet, maar er zijn ook tegenstrijdige belangen. De Belgen hebben bijvoorbeeld de eerste gelegenheid om de Fyra aan de kant te zetten aangegrepen, omdat zij zeer tevreden zijn met de huidige combinatie van Thalys en de Benelux-plus.

Voor het oplossen van dergelijke dilemma's is er eigenlijk maar één remedie bekend: een overkoepelende autoriteit aanstellen. Dat is nog al wat, want die moet enerzijds genoeg bevoegdheden krijgen om geloofwaardig te zijn, maar je wilt er natuurlijk wel controle over houden. De EU is een aardige poging een overkoepelende autoriteit voor een aantal specifieke terreinen te realiseren, maar worstelt wel voortdurend met dit dilemma. Een belangrijk principe binnen de EU is daarom het subsidiariteitsbeginsel. Dit wil zeggen dat als iets op een lager bestuursniveau goed geregeld kan worden de EU, of de staat, of de provincie zich er niet mee bemoeit. Dus een lokale openbare vervoerder wordt niet door de landelijke overheid aangesteld, maar door de provincie. Het hoofdspoorwegennet is een nationale aangelegenheid, en daar heeft de EU zich niet mee te bemoeien. Maar in het geval van een internationale spoorlijn is er wel de noodzaak voor een stevige Europese regie, waar daadwerkelijk eindverantwoordelijkheid genomen wordt voor het hele project. Dan kan er ook een integraal beleid worden gevoerd, in plaats van het soort halfbakken compromissen waar niemand blij van wordt.

 Dit is deel één van een tweeluik. Deel twee kunt u hier lezen.

Gerelateerde artikelen