7 minuten

De internationale klimaatonderhandelingen: een praktisch voorstel

In februari 2012 studeerde ik af als politicoloog met een scriptie over de klimaatonderhandelingen. Ik was enorm gefascineerd door het feit dat er sinds het Kyoto-Protocol, inmiddels verlengd tot 2020, maar reeds opgesteld in 1997, nauwelijks vooruitgang is geboekt op het maken van bindende internationale klimaatafspraken. Tijdens de laatste top in Warschau (november 2013) bleek eens te meer dat een internationaal klimaatakkoord met bindende afspraken over de reductie van broeikasgassen nog heel ver weg is.

De noodzaak voor een dergelijk akkoord is al in 1990 vastgesteld. Rond die periode ontstond er een brede wetenschappelijke consensus dat de aarde opwarmt door de uitstoot van broeikasgassen en dat dit grote klimatologische - en daarmee ook potentieel ontwrichtende gevolgen voor de gehele mensheid kan hebben. De vraag is daarom allang niet meer wat er moet gebeuren, maar hoe we dit voor elkaar kunnen krijgen in een wereld gedomineerd door economische kortetermijnbelangen en elkaar beconcurrerende nationale staten. In de woorden van politiek filosoof David Miller: "... the solution requires coordination among independent nation-states that guard their independence and sovereignty jealously, and therein lies the real obstacle."

De patstelling in klimaatonderhandelingen

Een belangrijk aspect van de huidige patstelling bij de klimaatonderhandelingen is het feit dat de ontwikkelde (westerse) landen die het meeste schuld hebben aan de huidige atmosferische concentraties van broeikasgassen niet de landen zijn die het meeste last zullen hebben van de gevolgen, zoals de stijgende zeespiegel, toenemende droogte, toename van malariamuggen en de toename van extremer weer zoals cyclonen. Ook opkomende economieën dragen in toenemende mate bij aan de huidige groei van atmosferische concentraties, omdat zij zich snel ontwikkelen met een relatief hoge broeikasgasintensiteit van de economie. De rijke industriële economieën behouden echter hun historische verantwoordelijkheid aangezien zij zich, sinds de industriële revolutie, hebben ontwikkeld dankzij de aanwezigheid van goedkope energie in de vorm van fossiele brandstoffen. Dit beschrijft de huidige patstelling in een notendop: de Verenigde Staten (VS) wil geen concessies doen aan haar economische groei en haar concurrentiepositie ten opzichte van ontwikkelingslanden, en China wil haar toegang tot goedkope fossiele energiebronnen behouden omdat ze haar recht claimt op een economische ontwikkeling net zoals het westen die heeft gekend. Wereldwijde economische ongelijkheid leidt tot structurele belangentegenstellingen tussen de ontwikkelde en ontwikkelingslanden die vervolgens weer leiden tot het keer op keer falen van wereldwijde klimaatonderhandelingen.

De vraag is nu: hoe kunnen we dit onderhandelingsconundrum oplossen? Wereldwijd is er inmiddels een breed scala aan initiatieven, raamwerken, theorieën, strategieën afkomstig uit zowel maatschappelijke (non-gouvernementele) hoek alsmede uit de hoek van gouvernementele beleidsmakers en academici. Bekende voorbeelden hiervan zijn: Contraction and Convergence, the Greenhouse Development Rights Framework, equal per capita greenhouse gas entitlements (Peter Singer), het vervuiler betaald principe en het aangepaste vervuiler betaald principe (Simon Caney). Ik zal hier verder niet ingaan op de specifieke werking van bovenstaande modellen.

Al deze moeite ten spijt, is het nog niet gelukt om wereldwijd bindende mitigatie-afspraken (‘mitigatie’ is jargon voor uitstootreductie) te maken die ervoor zorgen dat de wereld niet al te gevaarlijk opwarmt. De algemene consensus hieromtrent is de welbekende twee graden-doelstelling waarboven de aarde niet zou mogen opwarmen; in wetenschappelijke termen geduid als Dangerous Anthropogenic Interference. Aangezien dit probleem waarmee wij ons geconfronteerd zien zo enorm belangrijk is en mogelijkerwijs van catastrofale aard kan zijn voor het menselijk welzijn, wil ik in dit artikel een andere praktische (politieke) benadering voorstellen als mogelijke weg uit de huidige patstelling bij de internationale klimaatonderhandelingen.

Het is geen groot geheim dat rechtvaardigheidsargumenten tijdens internationale onderhandelingen minder zwaar wegen dan economische/financiële argumenten en politieke overwegingen. Hoewel klimaatverandering een intergenerationeel rechtvaardigheidsprobleem betreft – het is een dilemma tussen nu vergroenen en minder groeien, of dat de toekomstige generaties opzadelen – wegen economische belangen zwaarder. Landen zijn bang om, door de implementatie van streng nationaal broeikasgasbeleid, hun concurrentiepositie ten opzichte van andere landen te zien verslechteren. Hoewel de exacte relatie tussen klimaatbeleid en economische groei onder academici nog steeds onderwerp van debat is, ga ik er hier vanuit dat deze relatie negatief is omdat daar tijdens de onderhandelingen ook vanuit wordt gegaan.

De focal-point benadering: een praktische oplossing

Humberto Llavador, John E. Roemer en Joaquim Silvestre publiceerden in 2011 een interessant artikel waarin ze een nieuw perspectief bieden. In plaats van uit te gaan van ethische principes en rechtvaardigheid, stellen ze economische ontwikkeling centraal, aangezien dat het punt is waarop de grote landen - lees China en de VS - geen concessies willen doen. Zij noemen dit een focal-point benadering. Llavador c.s. tonen aan dat wanneer wij gewoon door blijven gaan met uitstoten - een zogenaamd business-as-usual-traject - de economieën van China en de VS naar elkaar toe zullen groeien. Doordat de economie van China gemiddeld veel harder groeit dan die van de VS, zal China op den duur hetzelfde ontwikkelingsniveau verkrijgen, gemeten als bruto binnenlands product (bbp) per hoofd van de bevolking. Anders gezegd: China en de VS zijn dan ongeveer even rijk. Dit punt kan gemakkelijk berekend worden. Wanneer we gemiddelde groeipercentages nemen van bijvoorbeeld twee procent voor de Amerikaanse economie en vijf procent voor de Chinese economie, zal het punt van convergerende bbp’s (het punt wanneer de VS en China ongeveer even rijk zijn) rond het jaar 2080 komen te liggen. Het probleem van het vraagstuk rond de interregionale distributie van emissiereducties wordt vervolgens gekoppeld aan dit punt van convergerende bbp’s. Dit is het focal-point. Beide landen dienen hun emissies op zo een manier te reduceren dat het punt in tijd van convergerende bbp’s onveranderd blijft; oftewel beide landen zijn op deze manier ten opzichte van elkaar niet beter of slechter af. In de woorden van Llavador e.a. (2011):

...that a global south like China and a global north like the US share the carbon budget in such a way as to preserve the date of convergence of their GDPs per capita. For suppose, to the contrary, a sharing of emissions were proposed which would have the effect of advancing this date of convergence: the US would strenuously object! Why should China benefit in this way because of the climate-change problem? And conversely, suppose a sharing of emissions were proposed which would set back the date of convergence? Likewise, China would have grounds for a strenuous objection.

Wanneer we dit principe als uitgangspunt nemen, blijft de economische ontwikkeling van de VS en China ten opzichte van elkaar gelijk. Wanneer we uitgaan van een negatieve relatie tussen mitigatie en economische groei, zal de absolute economische groei van beide landen op korte termijn minder hoog uitvallen in vergelijking met een business-as-usual scenario. Strenge mitigatie vraagt immers om langetermijninvesteringen, bijvoorbeeld op het gebied van energietransitie. Ieder land kan natuurlijk zelf bepalen hoe zij het efficiëntst de afgesproken doelstellingen denkt te halen. Op deze manier behouden zij dus de door hen zo gekoesterde soevereiniteit. Ik denk dat dit voorstel een versimpeling biedt in het onderhandelingsproces en daarmee een praktische oplossing biedt voor het onderhandelingsprobleem. Het is niet per definitie een rechtvaardige oplossing, omdat er bijvoorbeeld geen rekening wordt gehouden met historische emissies. Dit aspect kan echter meegenomen worden in de onderhandelingen als bijvoorbeeld het verschil in nationale bijdrage aan het adaptatiefonds; waarin het voor de hand ligt dat de ontwikkelde landen er verhoudingsgewijs meer aan gaan bijdragen. Het is echter belangrijk dat er eerst bindende afspraken over mitigatie komen, en daar helpt deze benadering gericht op de convergentie van bbp’s bij.

Naar een complementerend onderhandelingsforum

Een ander aspect dat bijdraagt aan het falen van de onderhandelingen is de schaal waarop de onderhandelingen plaatsvinden. Er zijn 195 partijen aangesloten bij het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Deze landen moeten in jaarlijkse onderhandelrondes het eens zien te worden over internationale klimaatafspraken. Een dergelijke opzet, met zoveel verschillende partijen en belangen, is vragen om ineffectiviteit. Het is immers veel moeilijker om het eens te worden met zoveel partijen dan bijvoorbeeld tijdens bilaterale onderhandelingen en/of kleinere multilaterale onderhandelingen. Aansluitend op de hierboven geschetste economisch neutrale onderhandelingsoplossing stel ik, in navolging van Andrew Dessler en Edward A. Parson, voor om een kleiner multilateraal onderhandelingsforum in het leven te roepen waarin alleen de grootste economieën met de meeste uitstoot zitting nemen. Het nadeel is dat kleine landen met grote belangen, zoals bijvoorbeeld de kleine eilandstaten verenigd in de Alliance of Small Island States, tijdelijk buitenspel worden gezet; iets wat de legitimiteit van de afspraken niet ten goede komt. Als deze grote vervuilers wel afspraken weten te maken binnen een kleiner onderhandelingskader, kan het als een katalysator fungeren voor verdere onderhandelingen binnen het bestaande onderhandelingsforum van de UNFCCC. In de woorden van Dessler en Parson in hun boek The Science and Politics of Global Climate Change: a Guide to the Debate:

… negotiations among a group of the world’s largest emitters and economies among both the industrialized and developing countries, numbering about a dozen and twenty nations. Similar in makeup to the G-20 [] such a group could represent about two-thirds of current global emission and so could make a major contribution to reducing global emissions.

In 2015 moeten we tot een nieuw bindend klimaatakkoord zien te komen. Ik heb mijn twijfels of dit zal lukken en ook of de afspraken genoeg zullen zijn. Gezien de noodzaak van onmiddellijke collectieve actie omwille van het welzijn van toekomstige generaties is het zaak op zoek te gaan naar praktische oplossingen en ons te richten op een doorbraak. Ik denk dat beide voorstellen hieraan kunnen bijdragen.

Gerelateerde artikelen