7 minuten

Veerkracht in wet- en regelgeving

Wet- en regelgeving is een weerbarstig onderwerp. Regels zijn handig om doelen vast te leggen. Zoals: verbod op gloeilampen. Ze zijn onhandig omdat betutteling op de loer ligt. Helmer Wieringa zoekt naar regelgeving ‘die werkt’ omdat een samenleving uitsluitend bestaat door wet- en regelgeving. Beantwoordt veerkrachtige regelgeving de roep om minder, beter, sneller of eenvoudiger regelgeving?

De werkelijkheid is complex: alles hangt met alles samen. De wetgever heeft dat in onderdeeltjes geregeld. Verkeer, belasting, straffen, inspraak: alles kent eigen wet- en regelgeving. De behoefte om de werkelijkheid als samenhangend systeem beet te pakken in plaats van loshangende onderdelen, ligt aan de basis van de samensmelting van wetgeving van ruimte, water en milieu tot de komende Omgevingswet. Het opsplitsen van onze leefomgeving in de juridische delen zoals water, lucht, bodem, financiën, inspraak, natuur en ruimte, bleek volgens Regering en Tweede Kamer onwerkbaar. Integraal beleid en integrale vergunningen voor een goed leefklimaat is het nieuwe doel (waarop overigens al is voorgesorteerd met de Wabo). Het systeem “leefomgeving” is nu uitgangspunt. Echter, ook de leefomgeving is één deelgebied van onze samenleving. Zorg, inkomen, onderwijs, vrede en handel zijn andere deelsystemen van onze samenleving die roepen om integrale wetgeving.

Om de (integrale) werkelijkheid te ‘pakken’ wordt de systeembenadering gebruikt. Zij beschrijft de werkelijkheid als een systeem. Elk systeem is veerkrachtig. Dirk Holemans schreef: “Veerkracht slaat op de capaciteit van sociaalecologische systemen (zoals bijvoorbeeld een riviervallei) om verstoringen te absorberen en zichzelf te herorganiseren zonder dat de functie, structuur of identiteit verloren gaan”. Een veerkrachtig systeem is dus in staat zich aan te passen aan veranderingen en daarbij toch gezond en vitaal te blijven en de nodige diensten te blijven leveren. En misschien is het belangrijkste van al wel dat een veerkrachtig systeem in staat is om wijzigingen vorm te geven, en niet louter te reageren op wat zich aandient.” Het citaat laat zien dat een sociaal systeem zichzelf een opdracht geeft om via afspraken (wet- en regelgeving) te reageren op de voortdurende dynamiek van het systeem. Wet- en regelgeving die bouwt op het systeemdenken (en onderdeel wordt van het systeem), is vanzelf veerkrachtig. Je zou bijna kunnen zeggen dat systeemdenken die wet- en regelgeving geeft die het onmogelijke doet: het loopt vooruit op ontwikkelingen!

Onze kijk op het systeem van de werkelijkheid bepaalt hoe we wet- en regelgeving maken. Dat spoor raken we regelmatig kwijt door ad hoc reacties. Zoals wanneer politici en bestuurders moeten reageren op gebeurtenissen. Als er een tbs'er is ontsnapt, of een kinderwagen in een vijver rijdt, is er steevast de roep om meer regels of meer controle op regels. Zonder meer vreselijke gebeurtenissen. Er is ook steevast een roep om meer regels wanneer 5% van de belasting niet wordt geïnd (we zeggen dan dat 5 miljard niet wordt geïnd) of dat er 200 mensen te hard reden (we zeggen niet dat dit 2% van het totaal was). Vanuit de gedachte dat 5% altijd fout doet, is het de vraag waarom de 95% die altijd goed doet, hiervoor meer regels krijgt. Die 5% leest die nieuwe regels niet eens! Als alles bekoeld is, spreken we elkaar vermanend toe dat er minder regels moeten komen. Waarom wordt er niet terug gekeken of de kijk op de werkelijkheid, op het idee van het systeem wel deugt?

Dat deden we wel met het waterbeheer. De benadering van waterbeheer was afvoeren, en vooral: snel afvoeren (kanaliseren, dijkenbouw, bemaling). Deze benadering liep tegen haar grenzen aan. We kregen te vaak natte voeten. Opnieuw kijkend naar het watersysteem werd het oude principe ‘waterbeheer aanpassen aan het ruimtegebruik’ geschrapt. Het nieuwe principe werd: ‘waterbeheer is voorwaarde voor ruimtegebruik’. Dit nieuwe principe voor waterveiligheid werd in 2000 'veerkracht' genoemd. Dit voorbeeld toont dat de kijk op de werkelijkheid als systeem tot fundamentele wijziging kan leiden. En dat het komt tot nieuw beleid met wet- en regelgeving die het sturen van het nieuwe systeemdenken als uitgangspunt heeft.

Kortom, onze kijk op het systeem van de werkelijkheid bepaalt hoe we wet- en regelgeving maken.

Een tweede voorbeeld is ons verkeersgedrag. Er zijn veel borden nodig om ons af te remmen, de voorrang te verduidelijken en ons de weg te wijzen. Te veel borden volgens velen. De idee van ‘shared space’ wil teruggrijpen op verantwoordelijkheid van de verkeersdeelnemer. Elk bord geeft een recht, zo is de constatering. “Je mag hier 50 hoor!” Nee! De wetgever stelde juist: kijkend naar verkeersverkeersveiligheid is 50 hier echt het maximum. Het doel van de regel is dus verwaterd. Een inrichting die afremt, en die onduidelijkheid creëert, organiseert verantwoordelijkheid en ‘dialoog’ tussen verkeersdeelnemers. Het dorp Makkinga kent geen verkeersborden en is er beroemd om geworden.  Het denken vanuit het systeem werkt. Je moet er wel even moeite voor doen.

Deze twee voorbeelden illustreren dat het loont om na te gaan vanuit welk systeemidee de regels (of afspraken) zijn gemaakt. Nog niet overtuigd? Neem een huishouden. De vaatwasser kent een schema en ‘op tijd thuis zijn’ is een geregeld issue. Uw dochter roept geheel in de politieke geest van deze tijd: minder regels! Welke regel kiest u?

Het systeemdenken en de voorbeelden tonen dat het voor wet- en regelgeving van groot belang is ons beeld op de werkelijkheid als systeem te kennen.

De Grondwet verwoordt met grondregels onze overall visie op de werkelijkheid. Onze kijk is die van vrijheid van meningsuiting, scheiding van staat en kerk, bescherming van individueel eigendom, gelijke behandeling ongeacht ras et cetera. De Grondrechten zijn leidende principes, ze geven richting aan de samenleving, het zijn opvoedende regels. Omgekeerd vormen de grondregels onze werkelijkheid. We gaan ons er naar gedragen en we werken er mee. De werkelijkheid zet zich naar ons gedrag met de grondregels. Willen we 'betere en minder regels' zoals over instroom van migranten, privacy of vrije wereldhandel, dan zijn de grondrechten steeds de eerste basis voor dialoog zijn: kloppen grondregels en beeld van het systeem van de werkelijkheid?

De voorbeelden van waterbeheer en verkeersinrichting lieten zien dat het ook op lager niveau loont het beeld op de werkelijkheid te bevragen. Maar hoe zetten we dit dan door in ‘betere’ wet- en regelgeving?

In de eerste plaats door ons meer te richten op de verwoording van leidende principes. Wetgeving is te vaak instrumenteel van inhoud zoals ook Willem Witteveen constateert in zijn boek De wet als kunstwerk, Een andere filosofie van het recht. De doelen van een instrumentele wet focussen daarmee op een heel beperkt doel en gaan erna vooral in op de vraag van het ‘hoe’. Hoe zorgen we dat jongeren niet aan alcohol komen, bijvoorbeeld? Wet- en regelgeving die meer haar best doet om leidende principes op te nemen naast de doelen, zal betere invulling geven aan de hoe-vraag. En de leidende principes zullen meer situationeel doorwerken (bieden meer maatwerk, meer veerkracht, werken aan het systeem). Deze basisgedachte geldt voor een nieuwe wet als voor een gemeentelijke verordening.

Een tweede aspect is de dat regelgeving veelal een defensieve, verbiedende juridische formulering kent, in plaats van offensieve, gebiedende juridische formulering. De oorsprong ligt in het rechts-denken dat alles is toegestaan tenzij het bij wet is verboden. Waarbij elke wet dit denken vervolgt met “het is verboden tenzij …”.  Dit verbods-denken als methode om ons beeld (systeem) van de werkelijkheid te sturen, past niet meer in deze tijd. Het werkt niet door te zeggen dat iets is verboden, terwijl niet wordt gezegd wat wel is gewenst. Het regelen van ons handelen via verboden vormt niet de gewenste werkelijkheid. Nooit. Het stelt wellicht grenzen aan handelingen of gedrag maar vormt het handelen of gedrag zelf niet. De rijinstructeur die mij meldt ‘Je mag hier 50 hoor’ moet zelf op verkeersles!

Het verbods-denken heeft geleid tot het derde aspect, vooral in het omgevingsrecht. Het heeft geleid tot sturing door maximale grenzen te stellen, dat is: door negatieve effecten te beperken. Het beoordelen van een plan (in de Omgevingswet een ontwikkeling geheten) op basis van het wegstrepen van negatieve effecten leidt tot een ‘goed plan’, zo is de basisgedachte. Het leidt tot een plan dat – na veel onderzoek, metingen, discussie – geen kwaad kan. Is een plan dat geen kwaad kan, hetzelfde als een goed plan? Ik heb zo mijn twijfels. Twijfels die ik kan rechtvaardigen met de huidige praktijk van de Wabo maar dat gaat buiten de reikwijdte van dit artikel. Het vastlopende denken van het beperken van negatieve effecten wordt gevoed door de wens onzekerheden te beperken, en geeft een leidende rol aan angst en risicobeheersing. Ook andere beleidsdomeinen worstelen hiermee. We zien m.i. dat de juridische methodiek afwijkt van de gewenste werkelijkheid, sterker nog, het vormt een werkelijkheid die velen ongewenst vinden, namelijk een wereld vol angst om te handelen ‘zonder risico-analyse en zonder vergunning’.

Kortom, het is helder dat we als samenleving regels -of beter: afspraken- nodig hebben.  De roep om betere, minder of eenvoudiger regelgeving kan een antwoord vinden in het systeemdenken, in een juridische methodiek die systeemdenken als uitgangspunt neemt. Omdat systeemdenken per definitie iets zegt over de veerkracht van het systeem, ontstaat regelgeving die veerkrachtig is. Alleen zo, vormt zich een samenleving die voorbereid is op veranderingen en nieuwe vragen. Het huidige regelsysteem van angst en verbod leidt hier niet toe.

Gerelateerde artikelen