Van honger naar overvloed
Bijna een zesde van de wereldbevolking is ondervoed. Niet genoeg te eten! Tegelijkertijd heerst er overvloed in de westerse Wereld. Enkele decennia geleden waren boterbergen en melkplassen dagelijks in het nieuws. Overgewicht is een steeds groter probleem aan het worden. In de Arabische wereld leidde een voedselcrisis met torenhoge voedselprijzen recentelijk tot hoogoplopende protesten waarbij vele doden vielen.
Waarom weten we de beschikbaarheid van voedsel, voedselzekerheid, niet beter te waarborgen? Waarom regelt de markt voor bijvoorbeeld speelgoed en meubels vraag, aanbod en prijs heel goed en waarom gaat dat zo slecht bij voedsel? (1)
Tot ver in de 19de eeuw bepaalde de hoeveelheid voedsel overal de omvang van de bevolking. Hongersnood heeft in de geschiedenis van de mensheid altijd een rol gespeeld. Vanaf de twintigste eeuw hebben wetenschap en techniek een andere wereld doen aanbreken. Opbrengsten per hectare namen sterk toe als gevolg van verbetering van rassen, plantenvoeding, gewasbescherming en teelttechniek. Opbrengsten per arbeidskracht stegen enorm door mechanisatie.
Het gevolg was het ontstaan van een ongekend beheersingsprobleem in de ontwikkelde wereld: voedseloverschotten. De efficiëntie nam sterk toe, waardoor de prijzen van voedsel veel minder hoefden te stijgen dan de lonen. De kleine winstmarge voor de boeren die daarvan het gevolg was, lokte een enorme schaalvergroting uit; het inkomen van de boeren volgde het gemiddelde arbeidsloon met moeite.
Voedselmarkten
De voedselmarkt kent bijzondere problemen. (2) Het marktmechanisme werkt daar niet of alleen met grote vertraging. Als er een groot tekort is en de prijzen rijzen de pan uit, blijven mensen de producten aanschaffen. Eten moet je immers elke dag. En andersom: als er een overschot is en de prijzen dalen, gaan mensen nauwelijks extra eten kopen. Genoeg is genoeg.
Boeren kunnen hun productie niet snel aan de vraag aanpassen: bij een overschot laat je land niet gauw braak liggen en je verkoopt je veestapel alleen in het uiterste geval. Daarbij komt ook nog de variatie in opbrengsten door de grilligheid van het weer. In het landbouwbedrijf speelt tevens mee dat de vaste kosten per eenheid van een product in de landbouw relatief hoog zijn en de variabele kosten laag.
Bedrijfseconomisch is het dus rationeel om de productie uit te breiden tot waar de laatste geproduceerde eenheid de variabele kosten per eenheid dekt. De kosten van wat extra krachtvoer betalen zich snel terug. Voor zover er evenwicht in de markt ontstaat, ontstaat dat dus niet bij een opbrengstprijs die gelijk is aan de kostprijs.
Doordat er een zeer groot aantal producenten is, ontstaat er een structurele tendens tot overproductie en tot zeer lage prijzen. Rijke landen laten daarom de voedselproductie niet aan de vrije markt over, maar proberen door ingrepen in de markt voedselzekerheid te bereiken en boereninkomens zeker te stellen. De overheid doet hier feitelijk wat in de industrie de directie doet: vaststellen wat en hoeveel er geproduceerd wordt tegen welke prijs.(3)
Marktinterventie
Na de Tweede Wereldoorlog bouwde Europa de landbouw met grote voortvarendheid op. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid kwam tot stand. Het inkomen van de boeren werd in het geval van de belangrijkste voedselproducten (granen, spijsoliën, peulvruchten, zuivel, vlees, maar ook wijn) beschermd door garantieprijzen. Er was geen rem.
Het duurde niet lang of er ontstond een overschot. Exportsubsidies werden gebruikt om het teveel op de wereldmarkt voor veel lagere prijzen kwijt te raken. Dit verstoorde echter de voedselproductie buiten de eigen markt. Zeker voor boeren in ontwikkelingslanden was dat een kwalijke aangelegenheid.(4)
Gelukkig veranderde dit snel. Zo werd in de melkveehouderij de productie aan quota gebonden, zodanig dat de productie werd afgestemd op de verwachte vraag. Productiequotering zoals in de zuivel blijkt voor de schatkist, dus de EU-begroting, ook een relatief goedkope aangelegenheid in vergelijking met de steun voor rundvlees, granen en andere gewassen in de periode 1980 – 2002, waarbij bij de laatsten geen quotering plaatsvond. Wat de granen betreft, werd tot verplichte braaklegging van akkers overgegaan, die overigens te zwak ingezet werd.
Sinds de negentiger jaren van de vorige eeuw heeft echter het vrijemarktdenken de landbouw in haar greep gekregen. De productieregulering in de zuivel beleeft daardoor haar laatste jaren. Er zijn in Europa inkomenssubsidie ontwikkeld om de boeren toch aan een redelijk inkomen te helpen.
Deze compensaties voor de akkerbouw rijzen sinds de start daarvan in de negentiger jaren de pan uit. De gevolgen van deze liberalisering voor ontwikkelingslanden zijn desastreus. De prijzen op de internationale markten vertonen enorme schommelingen met grote maatschappelijke onrust tot gevolg.
Maatregelen voor de voedselzekerheid in de toekomst
Welke maatregelen zijn nodig om de voedselzekerheid van alle mensen in de toekomst te kunnen garanderen? In de eerste plaats zullen landen of regio's zoals de EU hun eigen voedselproductie moeten beschermen tegen producten van buitenaf die beneden de binnenlandse kostprijs worden aangeboden.
Zo doet Ghana er goed aan de goedkope kiprestanten uit Nederland tegen te houden, zodat de eigen kippenhouderij in stand blijft. Helaas heeft het IMF Ghana in eerste instantie van dit wenselijke beleid weerhouden, maar inmiddels is het IMF tot andere gedachten gekomen.
In de tweede plaats moet de marktmacht van boeren versterkt worden om ervoor te zorgen dat boeren een hogere, liefst kostendekkende, prijs ontvangen. Nu is er bijvoorbeeld in Nederland een vijftal grote inkoopcombinaties die de landbouwproducten inkopen van miljoenen primaire producenten in Europa en daarbuiten die gemakkelijk tegen elkaar uitgespeeld worden.
Er zijn de laatste decennia pogingen gedaan om producentenorganisaties op te richten, maar veelal werden die getroffen door een veto van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Op het Europese vlak is men gelukkig bezig hiervoor meer ruimte te scheppen. (5)
In de derde plaats is het belangrijk om buffervoorraden aan te leggen. Bij zeer lage prijzen worden dan voorraden aangelegd voor slechte tijden. Daarmee wordt de markt meteen ontlast. Zodra er tekorten zijn en de prijzen voor de consumenten te hoog worden, kunnen deze voorraden op de markt worden gebracht. Helaas is de regulering van de EU op dit terrein geleidelijk afgebroken onder invloed van het vrijemarktdenken. (6)
In de vierde plaats is het belangrijk om over een flexibel systeem voor productiebeheersing te beschikken om structurele overschotten te bestrijden: variabele quoteringen en braaklegging. Met deze maatregelen is het mogelijk de prijzen binnen een bepaalde bandbreedte te houden. (7)
Daarbij zou globaal gemikt moeten worden op ongeveer de reële kostprijs, dat wil zeggen een redelijke beloning voor alle productiefactoren, inclusief risicovol ondernemerschap. In deze nieuwe situatie worden de inkomenssubsidies overbodig. Deze veroorzaken immers nog altijd valse concurrentie op de markten buiten Europa en zijn vooral onacceptabel ten aanzien van de boeren in ontwikkelingslanden. Eigenlijk zijn het verkapte exportsubsidies.
Vrijhandel of zelfvoorziening
Geen land met good governance durft het aan om de voedselzekerheid van zijn inwoners aan de wereldmarkt over te laten. Voedselzekerheid is een kwestie van vitaal belang. De Verenigde Staten subsidiëren hun landbouw met ongeveer 50 miljard dollar per jaar. (8) Dat is relatief vergelijkbaar met de EU, die bijna 60 miljard euro uitgeeft.
In ontwikkelingslanden is door de enorme bevolkingsgroei een sterke stijging van de voedselproductie nodig. De armste landen leunen echter steeds sterker op import van voedsel. Er is daar geen enkele behoefte om voedsel naar Europa te exporteren. Hun landbouwexport beperkt zich van oudsher tot tropische producten, veelal afkomstig van industriële plantages. De kleine voedselproducent moet door verbetering van de teelt nog flink extra gaan produceren om in de behoefte van de eigen bevolking te voorzien.
Onze Europese landbouw is wel sterk genoeg om al zijn inwoners van de meest essentiële voedselproducten te voorzien. Nederland kent voor verschillende producten een grote export, maar deze vindt, uitgezonderd de zuivel, grotendeels naar andere EU-landen plaats. Het ligt dus voor de hand dat het Europese beleid zich primair blijft richten op zelfvoorziening binnen één open markt.
Maar met name in de agribusiness, die vooral de belangen behartigt van de voedselverwerkers en distributeurs, pleit men er voor de export naar de wereldmarkt uit te breiden. Echter, een dergelijke oriëntatie van de Europese landbouw op de wereldmarkt zal uiteindelijk het voortbestaan van onze voedsellandbouw bedreigen vanwege onze hoge kosten van grond, lonen en infrastructuur. Dan zouden we de greep op onze voedselvoorziening verliezen.
Economisch en ecologisch gezonde bedrijven
Naar verwachting telt de wereldbevolking in 2050 negen miljard mensen. De voedselproductie zal sterk moeten stijgen, zeker als men zoveel vlees blijft consumeren. Er is dus nog een verbeteringsslag van de landbouw nodig. De beste methode om voedselzekerheid te verkrijgen is zorgen voor kostendekkende prijzen. Daarmee creëert men economisch en ecologisch gezonde boerenbedrijven. (9)
Het gevolg van 'goede' prijzen is ook dat boeren milieu, natuur en landschap voldoende aandacht kunnen geven. Als er geen boeren waren, zouden anderen het platteland moeten onderhouden en dat komt in Nederland ook al gauw op zo'n duizend euro per jaar per hectare. Ook dat rechtvaardigt forse aandacht van de samenleving voor de voedselproductie op het platteland! Het zijn allemaal redenen om vraagtekens te zetten bij de doorgeschoten liberalisering van de landbouw. Er is veel om over na te denken en veel te doen voor GroenLinks!
* Met dank aan Jacques van Nederpelt, schrijver van het informatieve Een wereld apart
Ontwikkelingslanden van uitsluiting naar participatie (2011), voor zijn commentaar op een eerste versie van dit artikel.