Steeds vaker wordt het burgerberaad genoemd als meest geschikte vorm daarvan: burgers zoeken samen naar oplossingen voor taaie politieke problemen – zoals klimaatverandering. Doel van het burgerberaad is het ontdekken van mogelijkheden en het vermijden van patstellingen.

De verwachtingen zijn hoog gespannen

Pleitbezorgers schrijven “In een burgerberaad kan een dwarsdoorsnede van de samenleving serieus meepraten over de uitvoering van het klimaatakkoord”. Het gaat erom, zo zegt een wethouder, “de inwoners ruimte te geven om richting te geven aan hoe de klimaatopgave er verder uit zou moeten zien”. Een regionale krant stelt onder de kop “knopen doorhakken” zelfs: “zo worden hopelijk de grote tegenstellingen overbrugd die er onder de inwoners bestaan over de plaatsing van windmolens en zonneparken”.

Het idee is dat een burgerberaad met aanbevelingen komt, die steun krijgen in de samenleving. Heel mooi dat enthousiasme, maar wat is er nodig om dergelijke resultaten te bereiken?

Aan de hand van een tweetal voorbeelden, een recent voltooid voorbeeld (gemeente Amsterdam) en een voorbeeld dat nog in voorbereiding is (gemeente Rheden), komen in het volgende enkele aandachtspunten aan de orde.

In Rheden wil de gemeente een groots opgezet burgerberaad waarbij zich uit 10.000 gelote burgers ruim 300 deelnemers mogen aanmelden. Dat aantal wordt met volksvertegenwoordigers, ambtenaren en inwoners die zichzelf hebben aangemeld tot 500 aangevuld. Voor het proces wordt een periode van een half jaar plus een voortraject van twee maanden uitgetrokken.

In Amsterdam was sprake van een ‘mini-burgerberaad’ met honderd deelnemers van 2000 aangeschreven inwoners, wat zich afspeelde in slechts twee weken en dus een aanzienlijk beperktere opzet betekent.

De rol in ons democratische systeem

Een burgerberaad wordt door loting samengesteld, een ‘gewogen’ loting om tot een afspiegeling van de maatschappij te komen. Dat roept de vraag op of de gemeenteraad dan géén goede afspiegeling is. Een veelgehoord bezwaar tegen de gemeenteraad is, dat volgende verkiezingen altijd een rol spelen en raadsleden daardoor ‘bijziend’ zijn.

De aanname is in elk geval dat burgers wél naar de lange termijn kunnen en willen kijken, omdat zij geen positie te verliezen hebben. En dat zij met originele en haalbare voorstellen zullen komen als ze de ernst van de problemen zien.

Toch is in onze democratie het laatste woord aan de volksvertegenwoordiging. Een vraag is dan ook wat de rol van het burgerberaad precies kan zijn: meepraten, inbreng leveren, richting geven, tegenstellingen overbruggen? Adviseren of met mandaat beslissingen nemen? Een gevoelig punt.

Het risico is dat de gemeenteraad gedurende het beraad “op zijn handen blijft zitten” en zonder overleg met het burgerberaad aan het eind van een besluitvormingsproces met een eigen, afwijkend scenario komt. Dat zou de bereidheid van burgers ondermijnen om constructief mee te werken en is dus funest voor het draagvlak.

Dat zo’n ondermijnende actie niet denkbeeldig is, bewees de gemeenteraad van Rheden onlangs bij de besluitvorming over verkeersmaatregelen rond de Posbank. Ook nu wordt daar niet over een mandaat gesproken, maar als ambtenaren en volksvertegenwoordigers inderdaad deelnemen, zoals de bedoeling is, is het risico aanzienlijk kleiner.

Illustratie van een man die op een luisterend oor gezeten, aantekeningen maakt.
Ilustratie: Arianne Faber

In Amsterdam werd niet door raadsleden deelgenomen, maar is afgesproken dat de gemeenteraad de voorstellen die aan vooraf geformuleerde randvoorwaarden voldoen, zal overnemen.

De vraagstelling

Burgers denken vanuit hun leefwereld en zullen zich niet laten beperken door een strakke opdracht. Er moet ruimte zitten in de vraagstelling, ruimte voor creativiteit. Uiteraard binnen bestaande kaders. De wellicht meest ruime vraag sluit aan bij de gedachte dat de klimaatopgave doorwerkt op allerlei terreinen, van leefstijl tot leefomgeving. Er zijn bijvoorbeeld veel mogelijkheden om energie te besparen, waarvan minder spullen kopen wel de belangrijkste is.

Om werkelijk effect te hebben zouden we een heel ander pad moeten inslaan en streven naar een andere manier van leven, zodat veel minder energie nodig is. De vraag die aan burgers voorgelegd zou kunnen worden is dan: hoe maken we onze samenleving duurzaam?

In Amsterdam was de vraag beperkter en gericht op extra maatregelen om de klimaatdoelen te halen, bovenop de al bestaande plannen. Daarbij ging het – onder de tijdsdruk? – al snel over hoeveel CO2 met een maatregel precies bespaard zou worden. Of wie er uiteindelijk over moet beslissen. Dat remt het associatieve denken en gaat ten koste van de creativiteit die in de eerste ronden juist nodig is.

In Rheden gaat het om bouwstenen voor een gedragen aanpak, een opmaat voor gebiedsvisies. Vooralsnog zijn hier geen beperkingen geformuleerd.

Zou de vraag alleen de locatiekeuze van windmolens en zonnevelden betreffen, waar het volgens dagblad de Gelderlander in Rheden om zou gaan, dan kan het misgaan. Zoals steeds weer blijkt zijn windmolens en zonnevelden omstreden. Natuurlijk moet worden voorkomen dat er óf niets gebeurt, óf dat het landschap verrommelt met schade aan de natuur en de leefomgeving.

En een burgerberaad zou zich hierover kunnen buigen, omdat de inbreng van inwoners noodzakelijk is: zij weten waarover het gaat en zij zijn het die er door geraakt worden. Zij kunnen informatie op tafel brengen, maar dat kan er ook toe leiden dat gelote burgers tegenover andere burgers komen te staan. Het ligt niet voor de hand dat een burgerberaad bij dit soort lastige kwesties tot een voorstel kan komen.

Knopen doorhakken is ook precies de taak van de gemeenteraad. Als het erop aankomt, is de afweging, de verdeling van kosten en baten een bij uitstek politieke kwestie. Daar is een volksvertegenwoordiging voor.

Wat kan je verwachten van andere geïnteresseerde burgers?

Zouden omwonenden zich laten overtuigen door het advies van een willekeurige groep medeburgers? Dat ze hun mond houden als hun eigen denkbeelden onbesproken blijven? Dat ze de uitkomsten van het burgerberaad zonder meer zullen ondersteunen? Het risico is dat de onderlinge spanningen in een samenleving alleen maar worden vergroot.

Mensen willen hun inzichten naar voren brengen. Soms is het stoom afblazen, maar juist de mensen die weerstand bieden hebben vaak kennis of argumenten die leiden tot een beter resultaat. Kennis van het gebied, de directe omgeving, is van cruciaal belang. Mensen NIMBY-gedrag verwijten is een zwaktebod. Dat betekent dat iedereen de kans moet hebben inbreng te leveren, anders creëer je een kloof tussen wie toevallig aan tafel zitten en mensen die zich betrokken voelen.

In Amsterdam is daar niet veel aan gedaan. Van een paar duizend ingelote inwoners zijn er honderd aan de slag gegaan en er was geen tijd voor de buitenwereld. Dat kan, maar dat levert niet zonder meer breed gedragen ideeën op, tenzij ze heel algemeen worden verwoord. Zo komt het meer neer op het verzamelen van ideeën, die later moeten worden uitgewerkt en voorgelegd met het oog op acceptatie.

“ Om draagvlak te verwerven moet iedereen zijn inzichten naar voren kunnen brengen, niet alleen de ingelote burgers ”

In Rheden is een meer open proces voorzien waaraan in het begin alle inwoners kunnen meedoen en dat daarna is te volgen voor mensen van buitenaf. Dat betekent dat frequent tussenresultaten van het burgerberaad voor commentaar en aanvulling naar buiten worden gebracht.

Het is zinvol omdat zo de kennis in de samenleving wordt bijeengebracht en op die manier de kwaliteit van de democratische besluitvorming wordt vergroot. Dan brengt een burgerraad niet de eigen mening in, maar adviseert namens de burgers. Dit spoort met de wens van de gemeente Rheden, die hoopt dat een goed proces het partnerschap met de inwoners versterkt.

De dialoog

De bijdrage van een burgerberaad zal vooral de verdieping zijn. Het is goed denkbaar dat burgers – als de formulering van de vraag dat toelaat – met creatieve alternatieven of scenario’s komen. Dat zij – bijvoorbeeld denkend vanuit natuur of cultuurhistorie, of vanuit verbindingen met andere opgaven zoals klimaatadaptatie, woningbouw of landbouwtransitie – bouwstenen voor oplossingen op de agenda zetten waar nog niet aan gedacht is en waarvan zij de effecten zo goed mogelijk benoemen. Zelfs zullen sommige voorstellen na een wat diepgaander verkenning min of meer onomstreden zijn.

Dat gaat niet vanzelf! De kern is dat de deelnemers zich goed kunnen informeren over een onderwerp en er met elkaar en met de buitenwacht over van gedachten kunnen wisselen. Vrijuit associëren en elkaar bevragen. Dat vergt de bereidheid zich in te leven in perspectieven van anderen – en af en toe een stevige dialoog. Uitwisseling van argumenten, inzichten en voorlopige meningen is essentieel om tot een goed en geaccepteerd product te komen.

“ De kern is dat deelnemers zich inleven in perspectieven van anderen met af en toe een stevige dialoog ”

Rheden trekt een half jaar uit voor het proces, met een voortraject van twee maanden. Dat biedt kansen, ook al zal het een hele klus zijn om de tussenopbrengsten steeds weer met zijn allen te delen.

In Amsterdam was de tijd wel erg kort voor een echte dialoog. Vijf bijeenkomsten in twee weken is wel voldoende om ideeën te verzamelen, maar niet om ideeën te laten groeien. Losse flodders van geeltjes onder elkaar zetten is niet moeilijk, maar er sprankelende ideeën van te maken: dat kost bezinning, elkaar bevragen, associëren en dus tijd. Beslissen welke ideeën vervolgens rijp genoeg zijn en welke niet, is een selectieproces waarvan je je niet met de mentimeter, swipocratie of een ander primitief selectie-instrument kan afmaken. De deelnemers moeten begrijpen waar ze achter gaan staan.

Vruchtbare bodem

Hoe groter de betrokkenheid, hoe beter het resultaat. Zeker als je als resultaat niet alleen het advies van het burgerberaad wilt zien, maar ook de beweging, de ontwikkeling die op gang is gebracht in de samenleving. Om allerlei redenen is lang niet iedereen bezig met klimaat, ook al weet iedereen wel dat het speelt.

Door met de deur in huis te vallen (of met doemscenario’s) zullen niet veel meer mensen zich betrokken gaan voelen. Daarom is enig voorbereidend werk erg nuttig. Bijvoorbeeld in de vorm van een schets van mogelijke veranderingen, van hoe de toekomst er uit zal kunnen zien. Die nieuwe werkelijkheid ligt allerminst vast (daar gaat het juist over!) maar enig houvast motiveert om aan de slag te gaan.

Wellicht is de vragende vorm geschikt voor een startnotitie die meegaat met de uitnodiging. Het kan ook goed zijn om daarin aandacht te besteden aan wat mensen dichtbij huis belangrijk vinden: minder afval produceren, een schone leefomgeving en natuur. En aan wat ze al doen op dat gebied. Want erkenning van wat mensen al doen, maakt dat mensen meer openstaan om na te denken over andere duurzame aanpassingen of maatregelen.

Als voorbereiding op het werven van deelnemers kunnen over de inhoud van zo’n notitie gesprekken op kleine schaal worden georganiseerd waar mensen vanzelf ontdekken of zij verder willen meedoen. Hoe meer activiteit vooraf, des te groter de kans dat het advies in vruchtbare aarde valt.

Zoals gezegd wordt in Rheden gedacht aan een voortraject van twee maanden, waarin ‘praatcafés’ worden georganiseerd. De gesprekken kunnen dan alvast op gang komen, de gebruikelijke aarzelingen en vragen kunnen worden besproken en bewoners kunnen bij zichzelf ontdekken of ze echt zin hebben in een diepgaand traject.

Ondersteuning

De dialoog staat centraal. Het begeleiden daarvan is vakwerk. Dat vergt ondersteuning van experts die informatie moeten aanleveren, van een secretariaat voor het maken van coherente samenvattingen (waarmee de deelnemers moeten instemmen) en contactpersonen voor het betrekken van de buitenwereld.

“ Een goed proces zal bij alle bewoners het gevoel bevorderen dat zij het zelf zo gewild hebben ”

In een deel van deze werkzaamheden ligt een mooie kans voor medewerkers van de overheid om te mogen functioneren als katalysator voor de eigen kracht van burgers. Zij kunnen dan bovendien het gemeentebestuur gefundeerd adviseren. Doorgaans wordt die taak neergelegd bij een extern bureau, waardoor het gemeentelijk apparaat toch wat buiten het gebeuren blijft en niet kan internaliseren wat er leeft. In Rheden wordt dat ondervangen als ambtenaren en volksvertegenwoordigers daadwerkelijk deelnemen aan het proces.

Een burgerberaad vergt inspanning van de uitverkorenen, die intensief zijn betrokken, maar ook van alle andere geïnteresseerde burgers en organisaties, die alleen in actie komen als ze iets willen inbrengen – en van de overheid, waar een kleine ondersteunende eenheid veel interessant werk moet verzetten.