Het ongemak van helpen

Hoewel sommige mensen zwelgen in het helpen van mensen buiten de eigen kring, geeft het vele anderen een ongemakkelijk gevoel. Hulp is nog best aanvaardbaar in geval van incidentele nood, ramp of fysieke incapaciteit. Dan kan snelle, korte en gerichte hulp worden gegeven in de vorm van noodhulp, caritas of aalmoezen. Deze vormen van hulp zijn inherent aan een liberaal economisch systeem, waarin sommige mensen wel eens de boot kunnen missen. Dat erkennen en daar wat aan doen brengt de eigen (relatief rijke) positie noch die van het systeem in gevaar.

Integendeel, dankzij rijkdom is armenzorg mogelijk. Dus pechvogelhulp (vooral in Nederland) en noodhulp (vooral in arme landen) staat buiten kijf, ook al wordt daarmee maar een beperkt aantal mensen voor een beperkte tijd geholpen. Velen voelen zich echter ongemakkelijk als armoede zich voordoet als structureel probleem. Dan komt de vraag op wat er mis is met het economisch systeem in de wereld. De eigen relatieve rijkdom, die doorgaans aanvoelt als het logische en rechtvaardige product van eigen inspanning, blijkt dan niet zo logisch en rechtvaardig voor iedereen.

Wellicht hebben noodhulp en structurele hulp samen een groter draagvlak dan de som van elk apart. Maar het is zuiverder om noodhulp die voortkomt uit gevoelens van medelijden te onderscheiden van structurele hulp die voortkomt uit gevoelens van rechtvaardigheid. Het gaat om verschillende zaken, die verschillend moeten worden behandeld en beoordeeld. 

De weerzin tegen softe hobbies

Populaire critici voeden graag het gevoel dat OS 'politiek correct' is: iets van watjes voor watjes. Gevoelens van en ideeën over solidariteit, gelijke kansen en rechtvaardigheid worden afgedaan als sentimentele en betuttelende hobby's. En als hopeloos ouderwets in deze harde wereld, waarin nu eenmaal groepen mensen niet kunnen meekomen, grondstoffen schaars worden en milieurampen toenemen.

Gelukkig is dat voor vele anderen onaanvaardbaar. Het icoon van ons neoliberaal economisch systeem, Bill Gates, besteedt daarom samen met andere rijke, apolitieke, intelligente en belangeloze mensen – bepaald geen watjes - meerdere procenten van zijn vermogen en het grootste deel van zijn tijd aan structurele armoedebestrijding.

Dit soort initiatieven zou iedereen moeten stimuleren om het te blijven proberen met OS. Maar vreemd genoeg krijgt de Bill en Melinda Gates Foundation (evenals die van Ford, Soros enz.) nauwelijks aandacht. De ethische en praktische overwegingen van deze ondernemers stroken niet met het gevoel dat OS een losers' game is voor zwakkere broeders en besandaalde hulpverleners. Maar ze passen evenmin in het concept dat OS alleen een officiële zaak is van overheden en multilaterale organisaties.

Particuliere initiatiefnemers in OS zijn vaak van grote waarde. De OS-wereld zou er goed aan doen uit het circuit te treden van overheden en multilaterale organisaties. En zou deze private partijen veel meer moeten betrekken bij het denken over armoedeverlichting en duurzaamheid. 

Wantrouwen jegens de overheid

Toen de uitvoerende OS-instantie DITH integreerde met het Ministerie van Buitenlandse Zaken, was de idee dat OS en Buitenlandse Zaken (plus later Economische Zaken, Financiën, Landbouw en Milieu) in kruisbestuiving een uniek Nederlands buitenlands beleid zouden vormgeven. Maar in plaats daarvan is het OS-apparaat gebureaucratiseerd en net zo verzand als bij multilaterale instellingen.

Daarbij heeft ook de OS-bedrijfscultuur (uitvoerend, veranderingsgezind en gericht op armeren) het moeten afleggen tegen de BZ-bedrijfscultuur (beleidsmatig, harmoniegezind en gericht op overheden). Er wordt nu in OS-landen voornamelijk beleidsondersteunend gewerkt met overheden en niet meer met het maatschappelijk middenveld, laat staan op uitvoeringsniveau met armenorganisaties.

Terwijl in de rijkere landen de overheid een steeds beperktere rol in de samenleving wordt toegedicht, wordt in OS-landen verondersteld dat overheden duurzame armoedebestrijding geheel in eigen hand nemen. Dat is veel gevraagd, want in het algemeen beschikt de overheid in armere landen over minder fondsen, is zij vaak afhankelijk van rijkere groepen en kampt zij met een relatief veel machtiger (internationaal) bedrijfsleven.

OS kan welwillende politici en hoge ambtenaren weliswaar helpen beter bestuur in te voeren en meer efficiëntie betrachten, maar zolang het opleidingsniveau en de democratische gezindheid niet veranderen en er geen rekenschap hoeft te worden afgelegd naar brede bevolkingsgroepen, beklijft dat niet.

OS-hulp voor verbetering van bestuur van overheden in OS-landen teneinde duurzame armoedebestrijding tot stand te brengen, zonder hulp aan de betrokken bevolkingsgroepen zelf om mondiger te worden, kan niet duurzaam zijn en mist daarom zijn doel. 

Bang dat geld in de zakken van de rijken verdwijnt

Economische groei maakt armoedebestrijding een stuk gemakkelijker en daarom krijgt die vaak alle aandacht. Maar maatregelen om groei te stimuleren bevoordelen vaak in eerste instantie de rijkeren en dus is de vrees terecht dat juist zij het meest profiteren van OS. Wanneer en in welke mate dat profijt doorsijpelt naar duurzame armoedeverlichting is vaak lastig vast te stellen.

Economische groei is voornamelijk een zaak van het bedrijfsleven en overheden kunnen daar alleen maar bij helpen met stimulerende en voorwaardenscheppende maatregelen. OS kan op zijn beurt die overheden daarbij wel helpen, maar zonder veel pretentie dat dat een aantoonbaar effect heeft op duurzame armoedeverlichting.

OS dient zich meer te richten op structurele verdelingszaken als arbeids- en productmarkten, duurzaam landbeheer, toegang tot land, kapitaal, onderwijs en gezondheid, sociale vangnetten, enz. Als daarbij dan ook het maatschappelijk middenveld wordt betrokken, is het gevaar van bevoordeling van de rijken (en dat van corruptie) kleiner. 

Angst voor oncontroleerbaarheid

De toenemende regelzucht heeft OS onevenredig hard getroffen. Fysieke en culturele afstand tot de plaats van uitvoering versterken de neiging om de controle zo formeel mogelijk te maken. Daarbij komt dat het eindproduct moeilijk is te meten. Bovendien legt OS nooit rekenschap af naar de uiteindelijke doelgroepen. Die kunnen hun stem niet laten horen en kijken gegeven paarden niet in de bek. Dat heeft tot gevolg dat controle vrijwel geheel binnen de instituties plaatsvindt en aanzet tot navelstaren. Met als gevolg dat het hele OS-beleid zich heeft aangepast aan de eisen van het beheer.

Vanwege beheersbaarheid en controleerbaarheid zijn hele series projecten en zelfs partnerlanden afgestoten. In plaats van het oude ´small is beautiful´ is een nieuw mantra ontstaan ´groot is goed´. Misschien hebben veel kleinere projecten in meerdere landen tezamen wel een groter effect dan één groot programma in één land, maar omdat dat moeilijker is te meten en lastiger is te beheren is het OS-beleid ´groot en weinig´. Dit concentratiebeleid leidt echter ook tot meer macht van de donor en dus tot beduidend meer afhankelijkheid van het ontvangende land.

Er kunnen betere resultaten worden verkregen door in OS minder (maar misschien strategischer) te controleren, minder te concentreren, breder in te springen op de dynamische praktijk, meer flexibele programma´s op te zetten en meer te delegeren naar lokale organisaties. 

Wishful thinking over gezond eigenbelang

In OS worden de belangen van anderen gediend en dat levert frictie op in de westerse samenleving, die is gebaseerd op eigenbelang. Daarom is er altijd de neiging om er zoveel mogelijk zelf van te profiteren, vaak misbruik makend van de machtspositie van de donor. Nog steeds stroomt een aanzienlijk gedeelte van de OS-gelden terug naar de Nederlandse economie. Beter gezegd, veel fondsen komen niet aan als geld in de ontvangende landen, maar als deskundigheid, goederen of diensten.

Bedrijven vervullen een grote rol in de economische ontwikkeling van arme landen, maar het is oneerlijk die rol te vervuilen met donorsubsidie of andere voordelen, zolang die niet gelden voor alle bedrijven gelijkelijk.

Het is beter de OS-begroting grondig te zuiveren van alle andere belangen, ook al wordt daarmee het totaalbedrag voor ODA, de zuivere ontwikkelingssamenwerking, gereduceerd, en kan de uitvoering beter beschermd worden tegen insluipende private belangen. 

Angst voor een te vrije markt

Op het gebied van duurzaamheid is ons eigenbelang expliciet, eerlijk en duidelijk. Maar in plaats van dat alle landen gezamenlijk zoeken naar preventie en mitigatie, wordt vervuiling verhandeld en worden armere volken met emissierechten opgescheept. Het verplaatsen van de beperking van CO2-uitstoot naar armere landen betekent ook het opleggen van beperkingen voor ontwikkeling in die landen, waardoor onverwachte toekomstige ontwikkelingen kunnen worden gestremd.

Dat geldt ook voor het concept van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Bemoedigende initiatieven van enkele mega-bedrijven en interessante rapportage ten spijt, is dit programma niet effectief gebleken voor ontwikkelingssamenwerking. De beperkingen die de armere landen wordt opgelegd voor duurzame en sociaal verantwoordelijke productie, hebben per saldo niet positief uitgewerkt voor de werkgelegenheid en voor armoedebestrijding.

Importquota zijn vervangen door kwaliteitsquota, die net zo beperkend uitwerken. Bedrijven moeten natuurlijk wel spelen op level playing fields, maar ook kan en moet meer rekening worden gehouden met lokale productie- en arbeidsomstandigheden. Dat gebeurt echter evenmin in de serie vrijhandelsverdragen tussen armere en rijkere landen, waar een soort mondiale productiedifferentiatie gestalte krijgt. Daarbij wordt het verschil in productiecapaciteit vastgelegd per bedrijfstak per land, hetgeen een onberekenbare verstoring betekent van de normale ontwikkeling van de economie in OS-landen.

Het is beter om minder pretenties te koesteren voor homogeen en coherent buitenlands beleid, want na 30 jaar zijn de inconsistenties niet afgenomen. Afbouwen van handelsbarrières, subsidies en andere voordelen en het slechten van quota- en kwaliteitsrestricties zou de economische groei in OS-landen pas werkelijk bevorderen. 

Conclusies

De effectiviteit van OS moet niet worden afgemeten aan de economische ontwikkeling van een land (die is immers vooral een taak van het bedrijfsleven) maar aan de mate van deelname van marginale bevolkingsgroepen aan de economie en aan de kwaliteit van de overheidsdiensten (inclusief duurzaamheid en mensenrechten). OS wordt vaak beoordeeld met oneigenlijke maatstaven en doet er goed aan terug te keren naar de oorspronkelijke doelstelling van duurzame armoedebestrijding.

Deskundigheid op gebied van ontwikkelingssamenwerking en milieu is op het Ministerie van Buitenlandse Zaken gereduceerd tot het kunnen beheren, formuleren en functioneren binnen de bureaucratie. Resultaten worden niet gekoppeld aan het functioneren van medewerkers of werkmethodieken.

OS zou er goed aan doen uit de beslotenheid te treden van het circuit van overheden en multilaterale donoren en, zoals de WRR voorstelt, meer een privaat karakter aan te nemen. De door de WRR voorgestelde OS-staatsdienst, NLAID, moet specialistischer en efficiënter kunnen werken en ver van de overheid af staan.

Er valt al met al veel te zeggen voor een nieuw soort tweesporenbeleid: enerzijds het helpen van armere groepen in OS-landen om gelijkwaardiger te worden betrokken bij de centrale economieën van hun landen en anderzijds het helpen van lokale overheden om hen in dat streven bij te staan en een goed bestuur te voeren.