De Eerste Kamer zette op 10 juli een punt achter het raadgevend referendum. Maar hoe moeten overheden burgers nu betrekken bij de politiek? Uit onderzoeken blijkt keer op keer dat Nederlandse burgers graag willen meebeslissen over belangrijke politieke kwesties, zoals immigratie en ‘Europa’. Ook menig bestuurder verlangt naar meer democratie. En het moet gezegd, Nederland scoort hoog op alle ranglijstjes als het gaat om vertrouwen in de democratie.

Maar op het gebied van burgerparticipatie lopen we internationaal achter. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken zet de komende jaren in op versterking van de lokale democratie, onder meer door tien gemeenten te laten experimenteren met digitale instrumenten om burgers te betrekken bij gemeentebeleid. Een goed initiatief. Digitale technologie kan zeker helpen om burgers te betrekken én politieke impact te geven. Gemeenten hebben daarvoor een prachtig instrument voorhanden: de digitale burgerbegroting.

Van Brazilië tot Afrika

Al ruim 25 jaar betrekken lokale en regionale overheden over de hele wereld burgers bij het uitgeven van publiek geld via burgerbegrotingen. Het begon eind jaren tachtig in Porte Alegro in Brazilië en is vervolgens verder verspreid in Zuid-Amerika, en later ook door veelal linkse overheden in Europa, de Verenigde Staten, India, Indonesië en Afrika. Die betrokkenheid kent verschillende vormen. Burgers kunnen voorstellen doen voor uitgaven (of juist bezuinigingen), commentaar geven op voorstellen van de overheid, voorstellen samen met ambtenaren verder uitwerken en stemmen op voorstellen.

Voor ieder wat wils dus, met digitaal stemmen als de meest laagdrempelige manier om mee te doen. Participatief begroten is bovendien constructief van aard. Burgers raken beter geïnformeerd en staan niet alleen stil bij wat beter moet, maar ook bij hoe het beter zou kunnen. Dit vergroot de betrokkenheid op lange termijn. Digitale burgerbegrotingen laten een deel van het participatief proces online plaatsvinden. Burgers kunnen online voorstellen presenteren, bediscussiëren en hierover stemmen. Dit biedt diverse voordelen.

Toevoeging van een digitale component  vergroot de transparantie en het verantwoordingsproces van het participatief begrotingsproces. Een website biedt überhaupt mogelijkheden de gemeentelijke financiën inzichtelijk te maken, ook wel open spending genoemd. Daarnaast neemt de toegankelijkheid van het participatief proces toe: mensen kunnen op een tijd en plaats naar keuze deelnemen aan een digitale burgerbegroting.

Het aantal deelnemers in Berlijn-Lichtenberg nam flink toe door het maken van een eenvoudige website. Digitale burgerbegrotingen kwamen in ons internationaal vergelijkend onderzoek naar verschillende vormen van digitale burgerbetrokkenheid opvallend positief uit de bus, als duidelijk en effectief instrument om burgers mee te laten beslissen.

Douches voor daklozen

Parijs kent een veelgeprezen voorbeeld van een grotendeels digitaal burgerbegrotingsproces, gestart in 2014. Het budget waar Parijzenaren over mee konden praten was – internationaal vergeleken – substantieel: honderd miljoen euro in 2016. Vrij uniek is dat de stad heeft vastgelegd dat burgers kunnen meebeslissen over een budget van vijfhonderd miljoen euro voor de periode 2014-2020 (zo’n 5% van de totale begroting). Het participatieproces vindt zowel plaats op het niveau van de hele stad als op de niveaus van de twintig arrondissementen, een aantal arme wijken en alle publieke scholen.

 Een permanent team van ambtenaren zorgt voor de begeleiding. Elke inwoner van Parijs kan een idee aanleveren dat 1) het publieke belang dient, 2) onder de verantwoordelijkheid van de stad valt, 3) niet teveel doorlopende kosten heeft en 4) door het bestaande aantal ambtenaren kan worden gerealiseerd. Commissies met politici, ambtenaren en burgers beoordelen de ingeleverde ideeën; in 2016 waren het er zo’n 3200. Na clustering en verdere uitwerking via workshops met indieners en ambtenaren bleven er 219 projecten over waar Parijse burgers over konden stemmen, online en offline, onder meer via mobiele stemhokjes.

Alle projecten zijn online terug te vinden en vele zijn ook in het openbaar gepresenteerd. In 2016 hebben bijna 100.000 burgers gestemd (5% van de totale Parijse populatie, dat blijkt een goede score voor een grote stad). De meeste ideeën betreffen de leefomgeving, het milieu, transport en mobiliteit en kunst en cultuur. Voorbeelden van projecten die uiteindelijk zijn uitgevoerd zijn douche- en wasgelegenheden voor daklozen en arme Parijzenaren, meer fietspaden, stadstuinen, begroeiing of beschildering van grote kale muren.

Bezuinigingsdialogen

Terwijl in Duitsland al meer dan vierhonderd gemeenten burgerbegrotingen hebben, loopt Nederland hier nog nauwelijks warm voor. In het verleden zijn burgers wel op andere manieren betrokken bij gemeentelijke begrotingen. In de jaren tachtig maakten de gemeenten Deventer en later Breda als eerste respectievelijk 100.000 en 500.000 gulden vrij waarover bewoners in bepaalde wijken mochten beslissen.

Deze traditie is uitgemond in wijkbudgetten die min of meer fungeren als een subsidiepot van of voor de wijk in handen van een lokale commissie. Dat is net wat anders dan het bredere democratische proces van een burgerbegroting waarbij alle inwoners in een gebied betrokken worden.

En in 2010 voerden maar liefst 240 van de 431 gemeenten dialogen over de toen benodigde aanzienlijke bezuinigingen. Hoewel burgers mochten meepraten, is in deze dialogen de doorwerking niet zo goed geregeld als bij een burgerbegroting idealiter het geval is. Geen enkele gemeente heeft de bezuinigingsdialogen doorgetrokken tot een burgerbegroting. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft twaalf Nederlandse initiatieven op het gebied van participatief begroten tussen 2015 en 2017 in kaart gebracht.

Maar hoewel de noemer van participatief begroten wordt gebruikt, is in slechts zes van deze twaalf initiatieven echt sprake van burgers die mogen meebeslissen over de verdeling van gemeentelijk budget. Het gaat om Emmen, Oss, Breda, Oldenbroek, Ede en Goes. Andere initiatieven zijn voorbeelden van open spending zonder inspraak. Of initiatieven die alleen gericht zijn op het ophalen van meningen van burgers, waarbij het onduidelijk is hoe die (kunnen) worden meegenomen in de begroting.

Tegelijkertijd is het overzicht van de VNG niet volledig en mist bijvoorbeeld een recent initiatief in Den Haag. Te weinig urgentie De zes VNG-voorbeelden van burgerbegrotingen vinden plaats via fysieke bijeenkomsten. Een voorbeeld: inwoners van twee wijken in Emmen mogen na een complete inventarisatie van het gemeentelijk budget (via open spending) beslissen over de bestedingen van specifieke overgedragen begrotingsposten. De wijk Emmerhout kreeg voor 2017 en 2018 samen een budget van 179.000 euro in handen. Aan vijftien tafels met burgers werd met fiches ter waarde van 2000 euro het budget voor acht thema’s bepaald.

In een tweede ronde werd geld uit de themapotjes verdeeld over concrete projecten, zoals het sportplein Emmerhout en een ‘bee highway’. Websites en sociale media worden vooral gebruikt om mensen te mobiliseren en te informeren, niet om de inspraak zelf te organiseren. Dat geldt ook voor de andere VNG-voorbeelden. Hoewel een enkele gemeente gebruik maakt van online enquêtes, zijn er verder nauwelijks andere voorbeelden van digitale interacties.

Waarom zijn er in Nederland zo weinig (digitale) burgerbegrotingen? Dat blijft gissen, maar er lijkt bij Nederlandse gemeenten te weinig wil om de lokale democratie te innoveren. Veel ambtenaren en politici lijken best tevreden te zijn over de huidige structuren en voelen te weinig urgentie om deze te veranderen. Ook het initiatief van Binnenlandse Zaken om de lokale democratie te versterken door proeftuinen voor digitale burgerparticipatie in te richten, heeft moeite om gemeentes te vinden die zich willen committeren aan bijvoorbeeld een digitale burgerbegroting.

Digitale democratie vergt tijd, geld, draagvlak, kennis en kunde. En dit is niet altijd beschikbaar in alle betrokken partijen in gemeenten: politiek, bestuur, beleid én communicatie moeten mee. Gezien het groeiende takenpakket van gemeenten is dit ook wel begrijpelijk.

Succesvolle digitale burgerbegrotingen: zes randvoorwaarden

Burgerbegrotingen bieden echter veel kansen. Een digitale burgerbegroting geeft burgers een significante rol bij beslissingen over een deel van de publieke uitgaven. Er zijn belangrijke randvoorwaarden om burgerparticipatie met politieke impact te realiseren, zo leerden we in vergelijkend onderzoek dat we uitvoerden op verzoek van het Europees Parlement.

De vier burgerbegrotingen die we in ons onderzoek met tweeëntwintig cases meenamen – van Parijs, Berlijn, Reykjavik en Belo Horizonte (Brazilië) – scoorden vaak beter op deze randvoorwaarden dan andere digitale instrumenten. Hieronder bespreken we de zes voorwaarden en waarom de burgerbegrotingen positief scoorden.

1: Inbedding in formele besluitvorming 

De belangrijkste voorwaarde: online participatie moet daadwerkelijk onderdeel zijn van formele besluitvorming binnen de overheid. Met andere woorden: digitale participatie is niet vrijblijvend maar wordt ook echt gebruikt door de betreffende overheid. Dit klinkt misschien als voor de hand liggend, maar helaas gaan veel overheden een digitaal burgerparticipatieproces zo open in dat resultaten uiteindelijk niet (kunnen) worden opgepakt in politiek of beleid. Als gevolg van zo’n open participatieproces kunnen opbrengsten heel generiek worden geformuleerd – denk aan ‘we vinden duurzaamheid belangrijk’.

Dergelijke uitkomsten zijn lastig te vertalen in concreet beleid of naar specifieke verantwoordelijkheden. In andere gevallen is het onduidelijk of en waar er nog ruimte is om ideeën van burgers te gebruiken, omdat er bijvoorbeeld al een resultaat lag waarover lang is onderhandeld. Een goede burgerbegroting betreft een duidelijk afgebakend deel van het gemeentelijk budget, dat gereserveerd is voor plannen van inwoners die voldoende gesteund worden. Soms kunnen inwoners alleen stemmen op plannen die de gemeente voorstelt, maar ook in dat geval is de participatie in ieder geval gekoppeld aan een duidelijk formeel doel.

2: Helderheid over het proces

Ten tweede is het belangrijk helder te zijn over het proces van participatie. Hoe kunnen mensen meedoen, op welke manieren dragen ze bij aan de besluitvorming en wie is waarvoor verantwoordelijk? Dat schept realistische verwachtingen bij alle betrokkenen en voorkomt teleurstelling. Het proces van een burgerbegroting is heel overzichtelijk te presenteren. Vooral de website van de gemeente Parijs blinkt uit door de toepassing van duidelijke, laagdrempelige infographics en veel gestelde vragen (FAQ’s), die uitleggen hoe en in welke fasen burgers betrokken kunnen worden bij de gemeentelijke uitgaven.

3: Terugkoppeling

Feedback is een derde randvoorwaarde. Het is belangrijk om deelnemers te laten weten wat er gebeurt met hun bijdragen, juist wanneer er andere afwegingen worden gemaakt en er niets met bepaalde bijdragen van deelnemers zal gebeuren. In ons onderzoek zagen we tal van voorbeelden van online burgerbegrotingen waarin de feedback goed georganiseerd was.

Korte en bondige terugkoppeling, met een duidelijk kleurenpalet bijvoorbeeld (groen voor een geaccepteerd voorstel, oranje voor in behandeling en rood voor afgewezen zoals in Berlin-Lichtenberg). Of updates over gehonoreerde projecten in beeld en tekst zoals in Parijs. En in Reykjavik worden digitale statusupdates per mail naar alle daarbij betrokken deelnemers verzonden.

4: Mobilisatiestrategie

 Ten vierde vraagt participatie om een effectieve mobilisatiestrategie, met verschillende offline en online middelen gericht op de diverse doelgroepen. Het is vaak lastig om precieze aantallen deelnemers en hun afspiegeling van de lokale bevolking te achterhalen; de statistieken worden slecht bijgehouden, ook bij de burgerbegrotingen.

In Parijs hebben in 2016 meer dan 100.000 mensen meegedaan, het Braziliaanse Belo Horizonte had in 2006 meer dan 170.000 deelnemers, Berlijn-Lichtenberg in 2013 meer dan tienduizend en Reykjavik kent inmiddels drieduizend actieve gebruikers (maar meer dan 22.500 mensen hebben de website bezocht). Dit blijken internationaal vergeleken geen slechte scores maar relatief wel bescheiden percentages van de bevolking.

Succesvolle mobilisatiestrategieën die de organisatoren noemden, waren: een persoonlijke uitnodigingsbrief ondertekend door de burgermeester, flyers in diverse talen, enthousiaste buurtwerkers of politici, aandacht op lokale bijeenkomsten, in kranten en op de radio, online advertenties en posters op straat.

5: Stemmen en prioritering

Het ophalen van handtekeningen of stemmen is online vrij ‘makkelijk’ te realiseren en een laagdrempelige manier om burgers te laten bijdragen aan de besluitvorming. Maar er blijkt wel een verschil te zitten in de effectiviteit van een kwantitatieve meting van het draagvlak. Handtekeningen zijn minder effectief dan het online stemmen op of prioriteren van ideeën, zoals bij burgerbegrotingen gebeurt. Die kwantitatieve meting brengt de voorkeuren van deelnemers helder in kaart en officiële besluiten worden daarom bij burgerbegrotingen vaak in lijn met die voorkeuren genomen.

6: Herhaal en verbeter

Ten slotte is het goed om te leren van eerdere ervaringen. Drie van de vier burgerbegrotingen die wij onderzochten, komen voort uit leerprocessen: ze lopen al meerdere jaren en lessen worden geïmplementeerd. Zo is de open source software Your Priorities in meerdere gemeentes getest en gebruikt voordat Reykjavik het toepaste. Parijs herzag het proces meermalen.

In eerste instantie konden burgers alleen stemmen op voorstellen vanuit de gemeente, maar er bleek behoefte zelf ideeën te ontwikkelen. Toen in die behoefte werd voorzien, bleken de voorstellen van burgers niet altijd binnen de bestaande kaders zoals bestemmingsplannen te passen. Daarom helpen Parijse beleidsmakers bewoners nu bij het maken van begrotingsvoorstellen.

Literatuur

Cabannes, Y. (2017). Participatory Budgeting in Paris: Act, Reflect, Grow. In: Cabannes, Y. (ed.) Another city is possible with Participatory Budgeting. Montréal/New York/Lon[1]don: Black Rose Books, pp. 179 – 203. https://budgetparticipatif.paris.fr/bp/plugins/download/PB_in_Paris.pdf.

Dias, N. (red.) (2014). Hope for democracy – 25 years of participatory budgeting worldwide. In loco association. 

Hofman, J. (2017). Burgerbegroting: eerste lessen en ervaringen uit Nederland. Democratic Challenge – Discussiepaper. 

Korthagen, I. en I. van Keulen. Online meebeslissen (2017). Lessen uit onderzoek naar digitale burger[participatie voor het Europees Parlement. Den Haag: Rathenau Instituut. 

Den Ridder, J., P. Dekker & P. van Houwelingen m.m.v. E. Schrijver (2016). Burgerperspectieven 2016 | 1. Kwartaalbericht van het Continu Onderzoek Burgerperspectieven. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau, 

V-Dem Annual Report 2017. Democracy at Dusk? Universiteit van Göteborg, Anna Lührmann e.a., mei 2017 www.v-dem.net/en/.

Wampler, B. S. McNulty, M. Touchton (2017). Participatory Budgeting: Spreading Across the Globe. Blogpost Open Government Partnership. 

Overige bronnen

BZK - website democratic challenge. 

Gemeenteraad Emmen, 2016. Burgerbegroting Gemeente Emmen 2017-2018 – Emmerhout en Nieuw-Dordrecht en de daarbij behorende “Kaders met betrekking tot de burgerbegroting”, RA16.0061, A16, 16/205 

Wijkbelangen Emmerhout, burgerbegroting. 

VNG - website praktijkvoorbeelden participatief begroten