Het debat over democratie wordt weer volop gevoerd. Waar Bregman en Baudet groot alarm slaan (‘2016 is het 1933 van onze generatie’), stellen anderen dat onze democratie nog altijd brede steun geniet, en slechts een aantal kleine aanpassingen behoeft. Moet het roer om? Biedt meer directe, of juist meer deliberatieve democratie soelaas? Of zoeken we in de verkeerde hoek, en heeft vooral onze democatische cultuur onderhoud nodig?

Diagnose

The Economist constateerde in 2014 al dat de democratie wereldwijd onder druk staat. Waar de periode na de Tweede Wereldoorlog gekenmerkt werd door democratisering in vele landen, kwam het tijdschrift tot de conclusie dat de Arabische lente tot een herfststorm is verworden, en zowel Rusland als China steeds autocratischer wordt geregeerd. Ondertussen nemen in het Westen de opkomspercentages voor verkiezingen almaar af. De auteur had destijds niet kunnen bevroeden dat diezelfde trends zich ook zo snel in de Verenigde Staten (V.S.) zou manifesteren, met een opkomst van slechts zestig procent en een autocratische leider als winnaar.

Veel Europese landen kennen eveneens dalende opkomstpercentages in de afgelopen decennia. Hoe staat de democratie er in Nederland voor? Welk aspect functioneert goed en waar zit de pijn? Voor goed onderbouwd gesleutel aan de democratie is immers eerst een consensus over de diagnose van het probleem vereist.

Tom van der Meer stelt in zijn recente pamflet Niet de kiezer is gek terecht dat de Nederlandse burgers in overweldigende meerderheid een voorkeur hebben voor democratie als bestuursvorm. Er is nog altijd relatief veel vertrouwen in de overheid en de onafhankelijke rechtspraak. Van der Meer interpreteert de wisselende kiezersgunst bovendien als een van de sterke punten van de Nederlandse politieke democratie: het is wat hem betreft een kenmerk van een assertief en gezond sceptisch electoraat, dat mogelijkheden creëert voor nieuwe ideeën en politieke partijen. Kortom, vooralsnog kunnen we bogen op grote steun voor de democratie en voldoende vertrouwen in de staat.

Machteloos

Tegelijkertijd leeft er breed ongenoegen over het functioneren van de politiek. Burgers voelen zich niet gehoord; vinden dat er naar de verkeerde burgers wordt geluisterd of dat politici teveel aan hun eigen (partijpolitieke) belang denken in plaats van aan het algemeen belang, zo laat het Sociaal Cultureel Planbureau zien. Meer algemeen vindt men de politiek niet responsief genoeg. Dat uit enerzijds in een voorkeur voor sterke leiders en anderzijds in een wens tot meer invloed op het democratisch proces, mits participerende burgers daar zelf niet te veel tijd aan kwijt zijn.

Daarnaast voelt maar liefst 62 procent van de Nederlanders zich politiek machteloos. Dat gevoel komt aanzienlijk vaker voor onder mensen met beroepsgerichte opleiding. Dalende ledenaantallen zetten de vertegenwoordigende legitimiteit van organisaties zoals vakbonden en politieke partijen onderwijl verder onder druk. Peter Mair liet in zijn boek Ruling the Void zien dat politieke partijen door heel Europa dan ook hun klassieke, opleidende functie verliezen.

Participatieparadox

In de zoektocht naar het productief maken van dat brede ongenoegen zijn er verschillende aanvullende democratische structuren opgetuigd en afgestoft. Van G1000’s en burgertops tot ouderwetse inspraakavonden. Het idee is simpel: zodra burgers meer te zeggen krijgen, ontwikkelen ze meer betrokkenheid bij politieke besluitvorming. Toch zijn deze experimenten geen onverdeeld succes. De meeste Nederlanders zijn beperkt bereid om zelf geregeld deel te nemen aan democratische processen. Veel burgers hebben weinig vertrouwen in hun eigen politieke kunnen, en met name burgers met een beroepsgerichte opleiding hebben gemiddeld een laag politiek zelfvertrouwen.

Maar er is meer aan de hand: ook de democratische competenties van de medeburger vertrouwen we niet. Slechts 22 procent van de Nederlanders vindt dat (mede)burgers voldoende deskundig zijn om goed over politieke onderwerpen te kunnen oordelen – maar liefst 45 procent acht burgers onvoldoende deskundig. Dat leidt tot de zogenaamde participatieparadox: hoewel de democratie en de politiek toegankelijker wordt, zien we steeds dezelfde – vaak hogeropgeleide – groepen en individuen participeren (VNG, 2016). Of er is wel een hoge opkomst, zoals bij referenda, maar zonder nuance en kwalitatief hoogwaardig debat. 

Ook wanneer de groep burgers die participeert diverser wordt, is dat geen garantie voor duurzame democratische participatie. Want ook in een diverse groep ontstaan er snel groepjes van mensen die iets met elkaar delen, of dat nu leeftijd, etniciteit of een bepaalde politieke affiniteit is. Dat kan ook leiden tot passiviteit of zelfs vijandigheden tussen verschillende subgroepen, zo laten verschillende onderzoeken zien. Democratische processen zijn bovendien niet altijd aangenaam of voorspelbaar, omdat belangenconflicten aan de oppervlakte komen. Dat kan mensen afschrikken. 

Datzelfde risico manifesteert zich wanneer we niet naar de politieke, maar de maatschappelijke democratie kijken. Zijn we in staat onze gezamenlijke problemen gezamenlijk op te lossen, zonder actieve bemoeienis van de overheid? Juist naarmate burgers samen weer publieke problemen gaan aanpakken, zijn democratische deugden en vaardigheden onontbeerlijk. Ze helpen om een conflict in goede banen te kunnen leiden en legitieme oplossingen te vinden, om met verschillen in belangen of perspectieven om te kunnen gaan en om weer vaker en samen tot het welbegrepen eigenbelang of algemeen belang te komen. 

Vervreemd

Democratische deugden ontwikkelen we niet vanzelf, temeer we veel van onze publieke waarden, zoals het bijdragen aan de publieke zaak en solidariteit, in nationale structuren hebben gevat die weliswaar efficiënt zijn, maar ook anoniem en weinig tastbaar. Het ontvangen van uitkeringen of subsidies zoals de hypotheekrenteaftrek gaat altijd gepaard met juridische teksten over rechten en plichten. Slechts zelden wordt de bedoeling van het beleid expliciet gemaakt in begrijpelijke taal. Datzelfde geldt voor het betalen van deze voorzieningen – burgers hebben als belastingbetaler veel minder zicht op de besteding van ons publieke geld dan als donateur aan een goed doel. 

Daarmee zijn we vervreemd van de onderliggende waarden van beleid, of het nu het garanderen van bestaanszekerheid, het stimuleren van zelfontplooiing of het versterken van solidariteit is. De vervreemding raakt ook het democratisch proces. Met gebrekkig inzicht in de hoeveelheid geld die aan de gezondheidszorg of een goed pensioen wordt besteed, en hoe groot de waarde-overdrachten tussen groepen en generaties zijn, blijft het voor burgers eenvoudig om van alles meer te willen, zonder met de rekening te worden geconfronteerd. Met zulke gebreken zal meer deliberatieve innovatie tot vrijblijvende deliberatie verworden, en zullen referenda tot het failliet van de staat leiden, zoals de staat Californië al meermalen heeft ervaren.

Politiek theoreticus Robert Dahl noemt het een van de belangrijkste impliciete aannames in de democratische theorie: zijn we als burgers wel voldoende toegerust om deel te nemen aan democratische processen? En zo niet, hoe leren we dat dan? 

Onderwijs

Een logische plek om vaardigheden te leren en democratie te oefenen, is het onderwijs. Niet alleen vanwege haar brede bereik, maar ook omdat scholen relatief divers zijn ten opzichte van de persoonlijke sociale netwerken van leerlingen. Die diversiteit ontmoeten leerlingen ook in hun leven na school. Individuele scholen en docenten besteden steeds vaker aandacht aan democratisch burgerschapsonderwijs – soms omdat het helpt bij het handhaven van de orde in de klas, maar zeker ook uit overtuiging.

Eenvoudig is dat niet, omdat scholen op andere onderwijsdoelen worden afgerekend, en docenten tijdens hun opleiding niet of nauwelijks zijn voorbereid op het houden van discussies over maatschappelijk controversiële onderwerpen (Willemse et al., 2015).

Het is dan ook niet zo verbazingwekkend dat Nederlandse leerlingen in het voortgezet onderwijs op belangrijke onderdelen in de Europese achterhoede verkeren – bijvoorbeeld als het gaat om burgerschapskennis en houdingen ten opzichte van migranten. Voor alle duidelijkheid: zo’n houding gaat niet zozeer over of je Nederlanders met een migratie-achtergrond aardig vindt of niet, maar of je ze gelijke rechten gunt. Minstens net zo zorgwekkend is dat het huidige onderwijs kansenongelijkheid, als het gaat om democratische uitrusting, eerder vergroot dan verkleint. VMBO’ers worden vooral gestimuleerd om zich aan te passen, terwijl havisten en VWO’ers worden uitgedaagd om kritisch te reflecteren, zo laten verschillende onderzoeken zien (Ten Dam & Volman, 2013; Nieuwelink, 2016). De verschillen in burgerschapskennis tussen VMBO’ers en VWO’ers zijn ook relatief groot in Nederland in vergelijking met het buitenland.

Containerbegrip

Het zou niet fair zijn om deze status quo volledig aan het onderwijs te wijten. Aan een overladen curriculum, werd in 2006 de plicht toegevoegd om ‘iets’ aan burgerschapsvorming te doen. Dat was heel wat, nadat het parlement decennialang in een normatieve impasse had verkeerd (de Jong, 2014). Maar tegelijkertijd sprak er uit de wetgeving grote normatieve verlegenheid – er ontbrak een duidelijke definitie, het was slechts een inspanningsverplichting, en het ontbrak aan facilitering, of het nu om uren, geld of kennis ging.

Ook de Inspectie van Onderwijs weegt de kwaliteit van burgerschapsonderwijs amper mee in haar eindoordeel van een school. De maatschappelijke stage werd plots voor alle scholen verplicht gesteld, maar nog geen vier jaar later werd de verplichting weer afgeschaft. Het heeft, kortom, Den Haag jarenlang aan een ontwikkel- en implementatietheorie ontbroken.

Het gebrek aan een duidelijke definitie heeft de ontwikkeling van burgerschapsonderwijs doen stagneren. Zonder definitie verwordt burgerschap al snel tot containerbegrip. De verschillende ideëen over burgerschap spreken elkaar soms zelfs tegen. Dat maakt de taak van lerarenopleidingen lastig. Ook voor politici is het niet eenvoudig. Het vergt politiek vakmanschap om de verschillende belangen en waarden met elkaar te verenigen.

Ten eerste is het in het algemeen democratische belang dat iedere leerling enige democratische kennis en vaardigheid heeft: dat hij of zij weet hoe een conflict te beslechten, zich kan verweren tegen machtmisbruik of begrijpt wat de functie van de trias politica is. Daarnaast is iedere school en leerlingpopulatie anders, en kennen we in Nederland de vrijheid van onderwijs. Dat betekent dat een nationale definitie kernachtig moet zijn, zodat scholen daar schoolspecifieke burgerschapsdoelen aan toe kunnen voegen, vanuit hun eigen waardeoriëntatie. Ten slotte is ook de autonomie van de leerling van belang. Dit heeft als consequentie dat een leerling ook persoonlijke burgerschapsdoelen kan stellen, en we burgerschap niet kunnen voorschrijven, maar slechts stimuleren door het structureel organiseren van ervaringen, discussie en reflectie.

Ongelijkheden

Een gebrek aan eindtermen, of resultaatverplichtingen, hoe minimaal ook, maakt het onderwijs kwetsbaar, vooral als het om gelijke kansen gaat. Dat is aangetoond voor taal- en rekenonderwijs, maar geldt net zo goed voor democratische vorming. Vooral leerlingen die thuis weinig democratische baggage ontvangen – vaak leerlingen met een beroepsgerichte opleiding – zijn daar de dupe van.

In andere woorden: in het huidige onderwijs reproduceren we ongelijkheden. Niet alleen in sociaaleconomische zin, maar ook in democratische zin. Deze jongeren doen minder democratische ervaringen op in hun dagelijks leven, zowel thuis als op school is. Ze ontwikkelen minder burgerschapskennis, of het nu gaat over de formele democratie of de informele, zoals hoe je conflicten op een vreedzame manier kan lossen in je gemeenschap. Ze voelen zich vaker politiek machteloos – zo’n zeven op de tien MBO’ers gelooft dat wat ze ook doen of zeggen, politici in Den Haag of de gemeenteraad er toch niets op uit zullen doen. 

Verlegenheid

Zo falen we als democratische samenleving in het onderhouden van onze democratische cultuur. In algemene zin, en in het bijzonder voor hen die in democratisch opzicht het meest kwetsbaar zijn. Gelukkig zijn de meeste politieke partijen inmiddels van de noodzaak tot substantiëler burgerschapsonderwijs overtuigd en ook van het belang van gelijke kansen. Dat laatste geldt ook voor de PO- en VO-raad, die onderwijsbestuurders vertegenwoordigen in dit debat.

Verbazingwekkend genoeg pleitte VO-raad voorzitter Paul Rosenmöller onlangs juist voor de voortzetting van de status quo (Volkskrant, 7.2.2017). Daarmee verdedigt hij een systeem dat aantoonbaar tot ongelijke democratische kansen leidt, dat volgens de Inspectie van het Onderwijs versnipperd is en waarin duidelijke leerdoelen ontbreken. Ironisch genoeg ondermijnt hij daarmee de geloofwaardigheid van zijn eigen pleidooi voor meer gelijke kansen in het onderwijs. Hij is vermoedelijk immers van mening dat ons onderwijs niet een louter economische functie heeft, en leerlingen slechts zou moeten klaarstomen voor de arbeidsmarkt. Rosenmöller lijkt te worstelen met dezelfde normatieve verlegenheid die ook vele Haagse politici jarenlang in de greep heeft gehouden. 

Depolitiseren

Met alleen beter funderend onderwijs komen we er niet. Onderwijs kan op z’n best een toekomstige generatie beter voorbereiden op de toekomst, maar is niet in staat om maatschappelijke problemen eigenhandig op te lossen. Ook in de bredere samenleving is er nog genoeg te winnen.

Welke betekenis we precies aan democratisch burgerschap geven – de naam zegt het al – is aan ons, de burgers. En die betekenis verschilt per burger, per thema en per tijdperk. Zo kan burgerschap voor de een uit respect voor lokale tradities bestaan, en voor de ander juist uit burgerlijke ongehoorzaamheid. Kortom, hoewel de overheid wel een algemene democratische gezindheid kan stimuleren, is de specifieke invulling een zaak van burgers zelf.

De overheid kan onze grondrechten wél bewaken, en zou moeten optreden wanneer er op deze rechten inbreuk wordt gemaakt. Zoals wanneer mensen om hun seksuele of levensbeschouwelijke oriëntatie lastig worden gevallen. Of wanneer Nederlanders met een migratieachtergrond aangifte doen van discriminatie, maar er gebrek aan capaciteit is om de aanvraag te verwerken.

Het probleem is dat we regelmatig geconfronteerd worden met een overheid die capituleert als het gaat om de bescherming van onze grondrechten, maar tegelijkertijd specifiekere invullingen van burgerschap (burgerschap-als-gedefinieerddoor-burgers) frusteert. Zo laat Evelien Tonkens zien dat menig lokale politicus burgers juist depolitiseert, door buurten vooral te stimuleren om hun eigen straat schoon te vegen en samen barbecues te houden, in plaats van zich ook met publieke problemen te engageren. Of door de burger in te zetten als beleidsinstrument: gebruik uw zelfredzaamheid, gebruik uw sociale netwerk, zodat u minder een beroep doet op de overheid voor uw zorg. (A.J. Kruiter, 2011)

Koesteren

Staan we er dan volledig zelf voor, bij het onderhouden van onze democratische cultuur? In een samenleving die al in 2007 door de RMO als “ingewikkelder [...], gespannener en ontvlambaarder” wordt beschreven, is het naïef om te veronderstellen dat burgers als vanzelf voldoende democratische vaardigheden ontwikkelen in complexe publieke problemen met elkaar op te lossen.

Dat vergt langdurige investeringen, die de overheid kan faciliteren, mits politici de verleiding kunnen weerstaan om hun partijpolitieke opvattingen daarop te botvieren. Zoals het organiseren van burgerbegrotingen, als het om relatief oncontroversiële onderwerpen gaat. Of het organiseren van publieke beraadskamers, waarin direct betrokken burgers vanuit hun eigen ervaring over een thema discussiëren, onder professionele begeleiding. Zodat ze zich in elkaars perspectief kunnen verplaatsen, en voorbij hun nauwe, korte termijn eigenbelang leren kijken. Zodat we solidariteit en democratie weer tastbaar maken, en kunnen ervaren.

Daar zijn geen quick fixes voor – lotingen of technologie zullen alleen werken wanneer we een gezonde democratische cultuur hebben. Die is kwetsbaar. Laten we onze democratie koesteren, en werk maken van het onderhouden van onze gezamenlijke democratische deugden.

Bronnen

W. De Jong, Van wie is de burger? Omstreden democratie in Nederland, 1945-1985 (proefschrift), Ipskamp Drukkers, Enschede 2014.

B.B.F. Eidhof, Influencing Youth Citizenship (proefschrift), Ipskamp Drukkers, Enschede 2016.

Burgerschap op school. Een beschrijving van burgerschapsonderwijs en de maatschappelijke stage, Inspectie van het Onderwijs, Utrecht 2016.

D. Kerr, L. Sturman, W. Schulz & B. Burge, ICCS 2009 European Report. Civic knowledge, attitudes, and engagement among lower-secondary students in 24 European countries. Amsterdam, International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA), 2010.

A.J. Kruiter, Wat is burgerschap? Zelf je eigen afval weggooien, De Groene Amsterdammer, 14.9.2011.

H. Nieuwelink, Becoming a democratic citizen: A study among adolescents in different educational tracks (proefschrift), Drukwerk-consultancy, Utrecht 2016.

Ollongren et al. [VNG]. Maatwerkdemocratie. Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie, Excelsior, Den Haag 2016.

SCP, Meer democratie, minder politiek?, SCP, Den Haag 2015.

G.T.M. Ten Dam, A.B. Dijkstra en G. Janmaat, ‘De maatschappelijke opdracht van de school: burgerschapsonderwijs in ontwikkeling’. In: Sociologen over onderwijs, Garant, Antwerpen 2016.

G.T.M Ten Dam en M.L.L. Volman, ‘A life jacket or an art of living: inequality in social competence education’. Curriculum Inquiry, 33(2) (2003), 117-137.

‘The decline of democracy’, The Economist, 27.02.2014.

T.M. Willemse e.a., ‘ Fostering teachers’ professional development for citizenship education’, Teaching and Teacher Education, 49 (1) (2015), 118-127