Laat ik beginnen bij het begin: Indonesië heeft in januari 2020 een exportverbod op onverwerkt nikkelerts ingesteld. Dat doet het land om zelf een nikkelraffinagesector op te kunnen zetten. Raffinage is de stap na mijnbouw en maakt van nikkelerts meer hoogwaardige halffabricaten. Het opzetten van een Indonesische raffinagesector gaat makkelijker nu met het exportverbod meer nikkelerts beschikbaar is op de binnenlandse markt, tegen lagere prijzen. Maar het exportverbod gaat in tegen de regels voor vrijhandel van de Wereldhandelsorganisatie. Daarom spant de EU een rechtszaak tegen Indonesië aan. Daar zit ook eigenbelang achter: nikkel is namelijk nodig voor de energietransitie. Indonesisch nikkelerts besloeg 20 procent van de wereldmarkt en was relatief goedkoop.
Eind 2022 krijgt de EU gelijk van de Wereldhandelsorganisatie[1], maar het is de vraag of de rechtszaak een goede zet is geweest qua geopolitiek en mondiale ontwikkelingsdoelen. Op het geopolitieke toneel plaatst deze actie de EU tegenover Indonesië, terwijl dit land een potentiële bondgenoot is die tegenwicht aan China zou kunnen bieden in de regio. Daarbij wekt de EU de indruk dat zij de economische ontwikkeling van Indonesië wil dwarsbomen. Indonesië ziet een eigen nikkelraffinagesector als een economische kans, omdat aan geraffineerd nikkel meer geld valt te verdienen dan aan nikkelerts.
Ik stel in dit artikel dat deze rechtszaak exemplarisch is voor de noodzaak van een eenduidige EU-strategie voor de materialen die we nodig hebben voor de energietransitie. De EU slaagt er nog niet in om de publieke belangen op het gebied van geopolitiek, mondiale ontwikkeling en handel goed tegen elkaar af te wegen.[2] De Critical Raw Materials Act die de Europese Commissie dit voorjaar presenteerde is een stap in de goede richting, maar de focus ligt nog te sterk op vrijhandel en het veiligstellen van onze energietransitie. Hiermee impliceert de EU dat handelsbelangen belangrijker zijn dan mondiale ontwikkelingsbelangen en mogelijk ook geopolitieke belangen. In dit artikel presenteer ik opties om de belangen beter af te wegen.
Optie 1: In Indonesisch nikkel investeren
De eerste optie is om mee te bewegen met Indonesië en te investeren in zijn nikkelraffinagesector. Dit zou om verschillende redenen interessant zijn. Ten eerste is de rechtszaak tegen Indonesië op de lange termijn praktisch nutteloos. Indonesië is na de uitspraak van de Wereldhandelsorganisatie in hoger beroep gegaan en hierdoor kan het lang duren voordat het nikkelexportverbod wordt opgeheven. Zoals Casper Wits, universitair docent Oost-Aziëstudies aan de Universiteit Leiden, zegt: “Over een aantal jaar is de Indonesische nikkelraffinagesector een fait accompli. Deze rechtszaak is als roepen vanaf de zijlijn.” Qua economische belangen op de korte én lange termijn haalt de rechtszaak dus vrijwel niets uit. Juist door te investeren kan de EU toegang krijgen tot goedkope geraffineerde nikkelproducten.
Wat betreft geopolitiek zou investeren ook voordelen hebben. We kunnen Indonesië een serieus alternatief bieden voor Chinese investeringen. Het nikkelexportverbod raakte China ook: het land importeerde namelijk veel Indonesisch nikkelerts om er hoogwaardige exportproducten van te maken. Indonesië wordt nu een concurrent. China heeft echter voor meebewegen gekozen: het land investeert 30 miljard dollar in Indonesische nikkel- en batterijfabrieken[3] en profiteert zo mee. De EU zou met een vergelijkbare strategie de risico’s bij de toevoer van nikkelproducten kunnen verminderen en het Chinese monopolie erop helpen doorbreken.
Daarnaast is Indonesië de grootste democratie in de regio en daarmee een interessante geopolitieke partner en tegenwicht voor de groeiende Chinese invloed. Vanwege de omvang van de Chinese economie kan deze invloed (te) groot worden om tegen China in te gaan. Een voorbeeld hiervan is het conflict in de Zuid-Chinese Zee, waarvan China een groot deel claimt ten koste van andere landen zoals de Filippijnen, Thailand, Vietnam en Indonesië.[4] De mogelijkheden van de omringende landen om tegen China in te gaan blijken beperkt te zijn. Hetzelfde geldt (al is het in mindere mate) voor de EU. Wits: “Door onze toenemende economische afhankelijkheid van China is het steeds moeilijker geworden om op te komen voor onze eigen waarden.”[5]
Wat deze optie onzeker maakt is dat de EU niet (meer) de meest voor de hand liggende partner is voor landen in het mondiale Zuiden. Het koloniale verleden ligt nog vers in het geheugen van veel landen. Wat betreft Indonesië kunnen we als Nederland de hand in eigen boezem steken: onze historische relatie met het land is veelal gebaseerd geweest op uitbuiting en kolonisatie.
Wat deze optie daarnaast minder aantrekkelijk maakt voor de EU is dat we zouden investeren in fabrieken die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de mensen en de natuur eromheen. Denk aan de impact van de staalfabriek van de Tata in IJmuiden op haar omgeving en stel je voor: Indonesië bouwt momenteel vijftig van dergelijke fabrieken. Hoewel nikkelfabrieken potentieel goed nieuws zijn voor de economische ontwikkeling van het land, is het maar de vraag of deze ontwikkeling daadwerkelijk goed is voor lokale gemeenschappen, inheemse volkeren en de natuur.
Optie 2: Niet in Indonesisch nikkel investeren omwille van mensenrechten en milieu (maar wel het eindproduct gebruiken)
Als het niet goed kan, doe het dan maar niet, is de gedachte achter deze optie. Qua duurzame ontwikkelingsdoelen betekent dit dat we Indonesië alleen steunen via kleinschaliger projecten die wel positief uitpakken voor mens en natuur. We stellen hoge eisen aan samenwerking met lokale partners.
Qua handelsbelangen en geopolitiek betekent dit echter dat we China de kans geven om een nog grotere grip op de regio te krijgen en dat de EU zichzelf als mogelijke partner voor grootschaliger projecten buitenspel zet.
Hoewel het klinkt alsof optie 2 de moral high ground heeft, valt dit in de praktijk tegen. We gebruiken namelijk voor onze energietransitie wél nikkel eindproducten. Hoewel het verminderen van materiaalgebruik steeds meer aandacht krijgt, betekent elk energietransitiescenario méér materiaalgebruik. Ook in scenario’s waar we (veel) minder energie gaan verbruiken: we hebben windmolens, batterijen en electrolysers nodig, en daarmee ook nikkel. Dus financieren we alsnog de nikkelwaardeketen, maar met minder aandacht voor en invloed op mensenrechten of milieueffecten.
Optie 3: In Indonesisch nikkel investeren (maar op een milieu- en mensvriendelijke manier)
De laatste optie is om wél in de Indonesische nikkelraffinage te investeren, maar op een milieu- en mensvriendelijke manier. De EU beschikt over een breed palet aan instrumenten om Europese bedrijven aan te moedigen die investeringen te doen, samen met lokale bedrijven. Door te investeren bouwen we met Indonesië aan een geopolitieke band die ook nog eens voordelig is voor onze energietransitie. We accepteren dat vrijhandel najagen an sich het niet waard is om een partnerschap met Indonesië, en de ontwikkeling van het land, in de weg te zitten.
Deze optie is een mooie kans wat betreft banen voor de lokale bevolking en milieubescherming, en wat betreft overdracht van kennis en technologie aan Indonesië. Zoals Kei Otsuki, universitair hoofddocent International Development Studies aan de Universiteit Utrecht, opmerkt: “We kunnen onze duurzame transities op één lijn brengen met duurzame ontwikkelingsdoelen in andere landen. Nu zijn er vrijwel alleen nog maar voorbeelden van metaalketens waarin de lokale bevolking en natuur moeten wijken voor andere belangen.” Dit kan en moet anders.
Enige zelfreflectie past de EU wel als zij voor deze optie kiest. Europese bedrijven worden regelmatig beschuldigd van misdragingen in het buitenland. Denk bijvoorbeeld aan de rechtszaak tegen Shell over watervervuiling in Nigeria.[6] De EU is vaak een onbetrouwbare businesspartner geweest, die de ene keer met het vingertje naar mensenrechtenschendingen wijst en er een andere keer juist van wegkijkt. Casper Wits: “We hebben een rebranding nodig van de EU als businesspartner en moeten daarvoor nu andere keuzes maken.”
Tijd voor een holistische aanpak
De EU werkt hard aan beleid op het snijvlak van geopolitiek, handel, duurzame ontwikkeling en de energietransitie. De belangrijkste Europese voorstellen zijn de Critical Raw Materials Act, de Corporate Sustainability Due Diligence Directive en de Global Gateway-strategie.
De Critical Raw Materials Act heeft als doel om afhankelijkheden op het gebied van onmisbare grondstoffen te verminderen en duurzaamheid en circulariteit te bevorderen. Hiertoe investeert de EU in eigen productie, in het opbouwen van strategische materiaalvoorraden, in hergebruik binnen de EU en in certificering van kritieke grondstoffen. Dit beleid hinkt echter op twee gedachten: enerzijds nastreven van partnerschappen, anderzijds strikt vasthouden aan vrijhandelsregels. Het maakt geen duidelijke afweging tussen de twee. Daarnaast zal eigen productie en hergebruik in de komende tien jaar slechts een beperkt deel van de behoefte aan kritieke grondstoffen kunnen dekken.[7]
Voor het verzekeren van duurzaam geproduceerde materialen uit het buitenland zijn de andere twee beleidsinitiatieven relevant. De Corporate Sustainability Due Diligence Directive vereist van grote bedrijven dat ze negatieve effecten binnen hun waardeketens in kaart brengen en aanpakken, en dat ze hun bedrijfsmodellen in lijn brengen met het doel van maximaal anderhalve graad opwarming uit het Klimaatakkoord van Parijs. Alhoewel dit goede basiseisen zijn, geeft de EU met deze richtlijn te weinig richting aan de investeringen van bedrijven. Zij bevordert niet dat bedrijven in kritieke materialen voor de energietransitie investeren, laat staan dat ze geopolitiek slimme keuzes maken. De richtlijn dwingt multinationale bedrijven tot meer transparantie, maar biedt geen garantie voor meer of betere handel of duurzame ontwikkeling.[8]
Tot slot is er de Global Gateway, de EU-strategie voor slimme, schone en veilige investeringen in de digitale, energie- en transportsectoren van derde landen. Deze strategie wordt ook wel het Europese antwoord op het Chinese Belt and Road Initiative genoemd. Alhoewel dit beleid veel potentie heeft, is het een initiatief dat voornamelijk uit de hoek van financiële investeerders komt. Het brengt niet op holistisch wijze de belangen van private bedrijven en de duurzame ontwikkelingsbelangen van partnerlanden bij elkaar en loopt daardoor het risico om meer kwaad dan goed te doen.[9] In de Global Gateway projecten kunnen de belangen van de lokale bevolking mogelijk het onderspit delven ten opzichte van belangen van de EU en Europese bedrijven bij de beslissingen over de projecten.[10]
Zoals de bovenstaande paragrafen laten zien is het noodzakelijk voor de EU om de verschillende publieke belangen omtrent materialen voor de energietransitie beter bij elkaar te brengen. Het huidige beleid zet zeker stappen in de goede richting, maar uit de recente rechtszaak tegen Indonesië blijkt wederom dat een holistische strategie ontbreekt.
Welke optie kiest Nederland?
Hoe zit het in Nederland? De geopolitieke vraagstukken die onze vraag naar materialen voor de energietransitie oproept staan inmiddels op de politieke agenda. Maar veel politieke partijen maken nog geen expliciete keuzes tussen de publieke belangen die hierboven zijn beschreven.
Sommige partijen, veelal in het rechtse deel van het politieke spectrum, neigen naar optie 1. Zie bijvoorbeeld recente voorstellen vanuit de VVD die in lijn zijn met de Critical Raw Materials Act.[11] Zoals we hiervoor zagen biedt deze optie wel de gewenste aandacht voor geopolitieke afhankelijkheden, maar niet dezelfde aandacht voor duurzame ontwikkelingsdoelen.
Andere partijen, veelal op links, neigen naar beleid in de richting van optie 2. Alhoewel deze optie de vereiste nadruk legt op duurzame ontwikkeling, besteedt zij minder aandacht aan de geopolitieke kant van het verhaal. Zo biedt deze optie niet de mogelijkheid tot actievere samenwerking met derde landen. De optie ontwijkt ook de verantwoordelijkheid voor de mondiale gevolgen van onze energietransitie.
Een meer holistische benadering van de verschillende belangen in optie 3 biedt uitkomst. In het recent gepubliceerde conceptverkiezingsprogramma van GroenLinks-PvdA tekent zich zo’n benadering af: “Met het oog op een rechtvaardige klimaattransitie haalt Nederland de banden aan met landen wereldwijd. (…) De grondstoffenpartnerschappen die de EU sluit moeten de binnenlandse verwerking van grondstoffen en de daarmee samenhangende ontwikkeling van hernieuwbare energie en verantwoorde recycling bevorderen, lokaal eigenaarschap versterken en fatsoenlijke banen scheppen. (…) Winning en verhandeling van strategische grondstoffen vindt plaats tegen eerlijke prijzen en binnen in internationale verdragen vastgelegde normen voor de bescherming van mens en milieu.”[12]
Ook de eind vorig jaar gepubliceerde Nederlandse Grondstoffenstrategie[13] besteedt al veel aandacht aan het smeden van partnerschappen, meer dan aan vrijhandel. Als duurzame ontwikkelingsdoelen beter worden verankerd in deze strategie, kunnen partijen over het hele spectrum de handen ineenslaan. Zo kan Nederland in de EU lobbyen voor een holistische strategie die recht doet aan zowel onze geopolitieke belangen als het mondiale doel van duurzame ontwikkeling.
Voetnoten
- Europese Commissie (2022). WTO panel rules against Indonesia’s export limitations on raw materials.
- Zie ook hoofdstuk 4 van Green European Foundation en Wetenschappelijk Bureau GroenLinks (2021). Metals for a Green and Digital Europe.
- International Energy Agency (2021). The role of critical minerals in clean energy transitions.
- Zie bijvoorbeeld Dubbelboer, F. (2020). “UNCLOS onder druk: geldt het (zee)recht van de sterkste?” Clingendael Spectator.
- Zie ook Casper Wits (2022). “Nederlands Chinabeleid moet verlichtingsidealen hoog houden.” De Helling.
- Bastmeijer, J. (2023). “Meer dan 11.000 Nigerianen slepen Shell voor de rechter voor vervuiling van hun land.” Volkskrant.
- Zie bijvoorbeeld Bruegel (2023). Why Europe’s critical raw materials strategy has to be international.
- Zie bijvoorbeeld kritische commentaren zoals die van Tsalis et al. (2020). “New challenges for sustainability reporting: United Nations’ 2030 Agenda for sustainable development and the sustainable development goals.” Corporate Social Responsibility and Environmental Management, 27(4), 1617-1629; Heras-Saizarbitroai, Urbieta & Boiral (2021). “Organizations’ engagement with sustainable development goals: From cherry-picking to SDG-washing?” Corporate Social Responsibility and Environmental Management, 29(2), 216-328.
- Zie bijv. Koch et al. (2023). The EU’s Global Gateway should reinforce but not replace its development policy; Barbero, M. (2023). ”Europe is trying (and failing) to beat China at the Development Game.” Foreign Policy.
- Karjaleinen, T. (2023). "European Norms Trap? EU Connectivity Policies and the Case of the global Gateway." East Asia, 40, 293-316.
- Silvio Erkens (2023). “Kabinet pas op, we zijn te kwetsbaar voor China.” Algemeen Dagblad.
- GroenLinks-PvdA (2023). Samen voor een hoopvolle toekomst. Concept-verkiezingsprogramma 2023-2027, 80-82.
- Nederlandse regering (2022). Nationale Grondstoffenstrategie.