Besluitvorming versus participatie: wie wanneer de knopen doorhakt

De komende vier jaren willen we een politieke beweging in Assen op gang brengen waarin de dialoog centraal staat. Een dialoog die bijdraagt aan het maken van keuzes en het kiezen van richting. De raadsleden kunnen deze dialoog voeren omdat ze de inwoners kennen, weten wat er leeft en kennis opbouwen van thema’s die belangrijk zijn voor Assenaren. (…)

We ontwikkelen een communicatieve en open bestuurscultuur gericht op de ander. Een team van bestuurders dat erop uittrekt, Assenaren ontmoet, spreekt en luistert en op gezette tijden deelneemt aan de dialoog in de stad en met de 33 raadsleden. Tegelijk is luisteren en deelnemen aan een dialoog niet grenzeloos. Het team bestuurders durft, binnen de kaders, keuzes te maken, voert regie op het proces, hakt moeilijke knopen door en legt deze keuzes uit en staat ervoor.

Deze passages uit het vorig jaar gesloten bestuursakkoord van de vier coalitiepartijen in Assen staan symbool voor vergelijkbare teksten die in veel andere gemeenten zijn te vinden. Beleid moet niet alleen worden gemaakt in het gemeentehuis, maar vooral ook samen met inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Vaak wordt daarbij benadrukt dat het veranderen van structuren – zoals het vergadersysteem of de inspraak- en bezwaarprocedures – onvoldoende is, maar dat het tevens gaat om het veranderen van de cultuur, zowel bij politici als ambtenaren.

Tegelijkertijd laat de nadruk op ‘regie voeren’, ‘knopen doorhakken’ en ‘staan voor de gemaakte keuzes’, zien dat er ook een moment komt dat de dialoog in de ogen van bestuurders afgerond moet zijn (“niet grenzeloos”), en zij aan zet zijn om besluiten te nemen. Dat roept uiteraard wel de vraag op wanneer die grens van het luisteren en deelnemen aan de dialoog is bereikt. Wat is het moment waarop een bestuurder kan constateren dat alle argumenten de revue zijn gepasseerd en het tijd wordt een besluit te nemen?  En is de bestuurder wel degene die dat moet doen?

De manier waarop de lokale democratie is ingericht, brengt een aantal spanningen en onduidelijkheden met zich mee. In abstracte zin gaat het om de vraag hoe overheid en samenleving zich tot elkaar verhouden en in het verlengde daarvan hoe vertegenwoordigende democratie en participatieve democratie zich tot elkaar verhouden. In praktische zin gaat het over de vraag wie het in de gemeente eigenlijk voor het zeggen heeft en in hoeverre die zeggenschap door de overige betrokken wordt geaccepteerd.

Op het bordje van de samenleving

Loslaten, terugtreden, actief burgerschap, zelfredzaamheid en participatiesamenleving: het zijn veelgebruikte termen in politieke en ambtelijke kringen. Een voorbeeld is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), waar allereerst aan de orde is wat je nog zelf kunt of wat je samen met familie, vrienden of buren kunt organiseren. Pas daarna kan een beroep worden gedaan op ondersteuning door de overheid. De Omgevingswet, die in 2021 moet ingaan, stelt de initiatiefnemer of aanvrager centraal die iets in zijn omgeving wil doen. Pas daarna komt in beeld wat er aan regelgeving op dat initiatief van toepassing is.

Waarom zou de overheid moeten terugtreden en ruimte moeten bieden voor initiatief vanuit de samenleving? We kunnen drie soorten argumentaties onderscheiden, die vaak in combinatie worden gebruikt.

De eerste is dat het moet, zoals bij de Wmo, omdat de overdracht van taken en bevoegdheden van het Rijk naar de gemeenten altijd gepaard gaat met flinke kortingen op de budgetten. Oftewel: meer ambitie, maar minder geld. Ook als gemeenten in staat zouden zijn efficiënter te werken, dan nog zullen zij hun inwoners nodig hebben om een vergelijkbaar niveau van voorzieningen te kunnen bieden als vóór de decentralisatie.

 De tweede argumentatie is dat het kan, omdat inwoners steeds hoger opgeleid en beter georganiseerd zijn en daarmee goed in staat om voormalige overheidstaken op zich te nemen. Onder meer via bewonersinitiatieven en right to challenge, waarmee bewoners taken van hun gemeente kunnen overnemen als zij denken deze slimmer, beter, goedkoper of anders te kunnen doen, bieden zij zich hiervoor actief aan. Ook de eerder genoemde Omgevingswet past in dit plaatje: minder regels, snellere procedures, meer eigen initiatief

De derde argumentatie is dat de overheid het wil, omdat het past in een soms liberaal en soms christendemocratisch gekleurd ideologisch verhaal over een kleine overheid en ‘big society’. Met de vaak negatieve ervaring met privatisering en verzelfstandiging nog vers in het geheugen, is het vertrouwen niet langer op de markt, maar op de samenleving gevestigd. Overigens kan dit ook voortkomen uit de onwil of onkunde van de (lokale) overheid, die taken over de schutting van de inwoners gooit en daar een ideologisch verhaal bij zoekt.

Hoe doe je dat, loslaten?

Terugtreden en loslaten is makkelijker gezegd dan gedaan. In hun studie naar de Montessoridemocratie constateren Evelien Tonkens en anderen dat veel gemeenten niet weten waarom zij loslaten en hoe ze dat het beste kunnen doen. Dat leidt bij het in eigen beheer geven van voorzieningen tot aarzeling bij zowel politiek als ambtenaren of inwoners de taken wel met dezelfde kwaliteit zullen uitvoeren en of zij het op de lange termijn gaan volhouden.

Bij participatie die gericht is op beleidsinvloed vinden raadsleden en wethouders het lastig te bepalen welke status de plannen en de voorkeuren van inwoners moeten krijgen. Kan een college of een gemeenteraad nog nee zeggen wanneer een plan met uitgebreide betrokkenheid van inwoners is voorbereid en daar een eensluidend voorstel uit is gekomen? Toch behouden politici zich vaak het recht voor alsnog hun eigen standpunt te bepalen, onder verwijzing naar verkiezings- en collegeprogramma of hun rol als hoeders van het algemeen belang. 

Bij inwoners die actief participeren leidt dit regelmatig tot teleurstelling. Zowel voorbeelden uit Nederland  als het buitenland  laten zien dat de aansluiting tussen de burgerinitiatieven, burgerfora, burgerdialogen enerzijds en de politieke besluitvorming anderzijds gebrekkig is en veel deelnemers het gevoel hebben dat er weinig naar hen wordt geluisterd - laat staan dat ze het (lokale) beleid kunnen beïnvloeden. Alleen bij onderwerpen die toch al op de politieke agenda staan en goed matchen met de wensen en behoeften van de lokale politiek, is er van enige invloed sprake. Dit werkt met name bij onderwerpen waarop politieke partijen hun wensen nog niet duidelijk hebben geformuleerd of hun opvattingen aan het ontwikkelen zijn.

Maar ook dan bestaat het risico dat participatie vanuit de politiek instrumenteel wordt benut, om de suggestie van draagvlak te wekken of om burgers (mede)verantwoordelijk te maken voor lastige besluiten. Bijvoorbeeld een wethouder die op verzet in de gemeenteraad stuit bij een grote en onzekere investering voor een groot bedrijventerrein. Hij voert indirect de druk op aarzelende raadsleden op door bewoners te mobiliseren die bij één van de nieuwe bedrijven een baan zouden kunnen vinden. Of raadsleden die niet willen of kunnen uitleggen waarom de gemeente de subsidie voor een speeltuin, bibliotheek of zwembad gaat stopzetten en proberen inwoners te verleiden het beheer op zich te nemen. Met andere woorden: loslaten en terugtreden als strategie om lastige keuzes uit de weg te gaan.

Je verantwoordelijkheid nemen

Natuurlijk wordt participatie niet altijd zo strategisch en instrumenteel ingezet. Er zijn genoeg voorbeelden van bestuurders die oprecht meerwaarde verwachten van participatie, zoals nieuwe ideeën, draagvlak of eigenaarschap. Zij benadrukken dat maatschappelijke vraagstukken als de transformatie van de zorg of het tegengaan van klimaatverandering niet binnen de muren van het gemeentehuis zijn op te lossen. Het is in die gevallen niet meer dan logisch om uitgebreid de dialoog met de samenleving op te zoeken.

Specifiek vanuit het perspectief van een bestuurder kleven daar tegelijk wel de nodige risico’s aan. Met een sterk gefragmenteerd politiek landschap is het vaak al ingewikkeld binnen het college en de raad steun te verwerven, terwijl het na vier jaar (of met enige pech nog eerder) alweer voorbij kan zijn met iemands bestuurlijke rol. Een bestuurder heeft er dus baat bij op de wat kortere termijn successen te boeken en kan niet altijd wachten tot de samenleving eruit is. Maar als de gemeenteraad verdeeld is, kan het zomaar zijn dat inwoners het al evenzeer oneens zijn.

Bovendien: wanneer heeft iedere betrokkene zijn zegje kunnen doen en is het vraagstuk vanuit alle mogelijke invalshoeken bekeken? Oftewel, wanneer is de dialoog inhoudelijk en procesmatig afgerond?

Een tweede risico is dat doorgaans maar weinig mensen meedoen aan participatie- of inspraakprocessen. Kleine actie - of belangengroepen of mondige inwoners die de weg kennen in het gemeentehuis kunnen relatief grote invloed krijgen. Ook als de aantallen deelnemers groter zijn, kan het nog steeds vaak om een weinig diverse groep gaan: met name zien we een oververtegenwoordiging van hoger opgeleiden en mannen. Bestuurders moeten alert zijn wie hebben geparticipeerd en zich kritisch afvragen of die mondige, georganiseerde inwoners representatief zijn voor een bredere groep.

Tegenover de behoefte die sommige burgers hebben om vaker, eerder en meer mee te mogen praten en beslissen, staat de roep bij andere burgers om meer leiding en meer daadkracht vanuit de politiek. Is het niet de taak van bestuurders om hun verantwoordelijkheid te nemen en knopen door te hakken? Zeker als zij het gevoel hebben dat het vraagstuk zo urgent is – denk aan onveiligheid in de wijk, bevolkingskrimp bijbehorende economische achteruitgang of falende jeugdzorg – dat langer uitstel onwenselijk is. Alle consultatie en participatie komt dan over als onvermogen of onwil van bestuurders om iets te doen, als een tactiek van verschuilen en verschuiven. In dergelijke situaties kunnen bestuurders die weten wanneer er genoeg is gepraat en overlegd, die zich weinig aantrekken van de vraag of ze ergens formeel over gaan of niet en die zich wat minder druk maken over hun kansen bij de volgende verkiezingen, op waardering en steun van bewoners rekenen.  

Gemeenteraad houdt laatste woord

Aan de ene kant wordt met name door politici, maar ook door veel kiezers, vastgehouden aan het primaat van de politiek: de gemeenteraad houdt het laatste woord. Vormen van directe of zogeheten deliberatieve democratie zijn welkom, maar ze moeten wel passen binnen de vertegenwoordigende democratie. Er wordt volop gediscussieerd, geïnformeerd en geconsulteerd, maar beleid wordt maar in weinig gevallen wezenlijk beïnvloed. En er bestaat grote terughoudendheid om inwoners bijvoorbeeld via referenda de mogelijkheid te geven beleid tegen te houden of bij te sturen, terwijl ook de drempel voor inwoners om onderwerpen op de agenda van de gemeenteraad te zetten behoorlijk hoog is.

Aan de andere kant neemt de kritiek op het functioneren van de vertegenwoordigende democratie toe. Naast de terechte kanttekeningen bij de gemeenteraad als zeer gebrekkige afspiegeling van de samenleving gaat het dan met name om de gebrekkige effectiviteit. Besluiten komen steeds moeizamer tot stand en er is weinig zekerheid en stabiliteit in de beleidskeuzes dankzij steeds wisselende coalities. Zowel intern – tussen gemeenteraad en college – als extern – tussen lokaal bestuur en samenleving – zijn de verhoudingen uit balans geraakt. Dat biedt ruimte voor ondernemende en vrijdenkende bestuurders, wat een kans en een risico tegelijk is. Idealisme en opportunisme gaan hier immers hand in hand.

De goede mix tussen dialoog en daadkracht is niet eenvoudig te vinden, zoals in het bestuursakkoord van Assen mooi zichtbaar werd. Cruciaal is om dit niet alleen als een praktisch dilemma te zien, waarbij afhankelijk van de situatie, het onderwerp en het moment kan worden besloten de dialoog te beëindigen en tot besluiten over te gaan. Het vraagt om een meer fundamentele bezinning van zowel politici als burgers op de vraag wie het in de democratie uiteindelijk voor het zeggen heeft. Met andere woorden, hoe groot de ruimte voor gekozen vertegenwoordigers, indirect gekozen bestuurders én burgers daarin moet zijn. In eerste instantie op lokaal niveau, waar dit dilemma het meest prangend voorkomt, maar iets vergelijkbaars speelt ook landelijk. Dat alles indachtig het uitgangspunt dat democratie voor én door het volk is.

Literatuur

• Boogaard, G. & Binnema, H. (2016). De politieke invloed van de G1000 in Amersfoort en Uden. In: G. Boogaard & A. Michels (red.), G1000. Ervaringen met burgertoppen. Den Haag: Boom, 15-29.
• Jansen, G. & B. Denters (2018). Democratie Dichterbij. Lokaal Kiezersonderzoek 2018. Stichting Kiezersonderzoek Nederland.
• Karlsson, M. (2012). Participatory Initiatives and Political Representation: The Case of Local Councillors in Sweden. Local Government Studies, 38 (6): 795-815.
• Hendriks, C.M. (2016). Coupling citizens and elites in deliberative systems: The role of institutional design. European Journal of Political Research, 55 (1): 43-60.
• Houwelingen P. van, Boele, A., & Dekker P. (2014). Burgermacht op eigen kracht? Een brede verkenning van ontwikkelingen in burgerparticipatie. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau.
• Tahvilzadeh, N. (2015). Understanding participatory governance arrangements in urban politics: idealist and cynical perspectives on the politics of citizen dialogues in Göteborg, Sweden. Urban Research & Practice, 8 (2): 238-254.
• Tonkens, E., Trappenburg, M., Hurenkamp, M., & Schmidt, J. (2015). Montessori-democratie.
• Spanningen tussen burgerparticipatie en de lokale politiek. Amsterdam: Amsterdam University Press.