Klimaatbeleid over de grens

Zoals bij elk beleid gaat ook klimaatbeleid over de verdeling van de baten en de lasten. De overheid heft belasting en keert subsidies uit. Het maatschappelijke risico daarbij is dat klimaatbeleid ongelijkheid tussen arm en rijk vergroot. Zoals directeur Kim Putters van het Sociaal en Cultureel Planbureau het onlangs zei: laat klimaat geen nieuwe splijtzwam worden.

De mate waarin klimaatbeleid wereldwijd de maatschappelijke ongelijkheid vergroot of deze juist vermindert, is bepalend voor de mate waarin mensen klimaatbeleid steunen of zich ertegen verzetten. Dit concludeert het IPCC, het internationale platform van klimaatwetenschappers, in haar laatste rapport.

Het negeren van de onvrede over de scheefgroei tussen arm en rijk is het domste wat beleidsmakers met een groen hart kunnen doen. In de publieke opinie verwordt klimaat dan snel tot een speeltje waarmee de elite haar eigen materiële positie versterkt. Niet voor niets is in alle rijke landen klimaatscepsis een vast onderdeel van de rechts-populistische agenda.

De strijd tegen klimaatverandering biedt ook kansen. Rechtvaardig internationaal klimaatbeleid zorgt volgens het IPCC niet alleen voor CO2-reductie, maar biedt ook bestaanszekerheid. Het laat de vervuiler betalen en steekt dit geld in groene oplossingen voor iedereen.

Drie pijlers van internationale klimaatrechtvaardigheid

Na jaren in de Europese achterhoede is Nederland op het gebied van klimaatambitie gelukkig bezig met een inhaalslag, onder meer met plannen voor CO2-beprijzing. Maar niet alle CO2-uitstoot is duidelijk zichtbaar in de statistieken, doordat we een deel van onze uitstoot naar het buitenland verplaatsen.

We maken vervuilende producten niet meer zelf, waardoor we aan de klimaatdoelen voldoen, maar importeren ze, en maar al te vaak uit landen die geen bindende CO2-doelen hebben. Zo worden bijna al onze elektronica in Azië vervaardigd. Nederlandse bestedingen zorgen zo voor uitstoot van broeikasgassen in het buitenland.

Ongeveer een vijfde van onze netto uitstoot vindt zo volgens het CBS plaats in andere landen. Dit aandeel is in 2018 verdubbeld ten opzichte van 2016, vooral doordat Nederlanders meer zijn gaan consumeren. Op deze manier zorgt een afname van de vervuiling in Nederland voor extra vervuiling in andere landen.

CO2-verplaatsing kan voorkomen worden door een CO2-grenscorrectie, zoals Timmermans en Samsom voorstellen in hun Europese Green Deal. Een eerlijk Nederlands klimaatbeleid houdt rekening met deze verplaatsing, voorkomt dat ontwikkelingslanden daar de dupe van worden en draagt juist bij aan brede maatschappelijke welvaart door samenwerking tussen landen. Hoe ziet dat beleid eruit?

Pijler 1: Voorkom afwenteling van milieukosten op ontwikkelingslanden

De toepassing van sommige vormen van hernieuwbare energie in Nederland en andere geïndustrialiseerde landen kan grote negatieve gevolgen hebben voor ontwikkelingslanden.

Zo neemt de mondiale vraag naar plantaardig materiaal uit ontwikkelingslanden enorm toe als bio-energie een rol van betekenis gaat spelen bij de energieproductie in geïndustrialiseerde landen. Dat geldt bijvoorbeeld voor houtachtige vezels die verstookt kunnen worden in biomassacentrales, of als bijstook in kolencentrales; maar ook voor biobrandstof verkregen uit energiegewassen, zoals palmolie, koolzaad, suikerriet, mais en graan.

In sommige energiescenario’s stijgt het aandeel energiegewassen tot wel 40 procent van het mondiale energieverbruik in 2050. Dit kan nog verder toenemen als energiecentrales ’negatieve emissies’ mogen noteren wanneer ze bijstoken met biomassa, terwijl ze vrijkomende broeikasgassen afvangen en onder de grond opslaan.

Een gevolg hiervan is dat bossen en andere natuurgebieden worden omgezet in landbouwgrond. Een ramp voor inheemse gemeenschappen die om die reden worden verdreven van de gronden waar ze generaties lang in balans met de natuur hebben geleefd, en de belangrijkste oorzaak van verlies aan biodiversiteit. Bio-energie is dan ook zelden een goede vervanger van fossiele brandstof.

De vraag naar landbouwgrond groeit ook hard doordat steeds meer mensen in de wereld zich een luxere levensstijl kunnen veroorloven en graag vlees eten. Om te kunnen voldoen aan de groeiende vraag naar vlees, is meer veeteelt nodig – waardoor ook de vraag naar veevoergewassen zoals soja sterk groeit. Voor iedere kilo vlees zijn vele kilo’s veevoeder nodig.

Grondstoffen voor windmolens

Een tweede manier waarop hernieuwbare energie in rijke landen consequenties voor ontwikkelingslanden kan hebben, is de stijgende vraag naar grondstoffen voor de productie van windmolens, zonnepanelen en accu’s. Voor de productie van elektronica zijn zeldzame metalen nodig. Denk naast koper en tin aan neodymium voor windmolens, lithium en kobalt voor accu’s.

Van de zeldzame metalen komt 85 procent uit China. Bijna al het kobalt komt uit Congo. Een derde van de wereldwijde tinproductie is afkomstig van de Indonesische eilanden Bangka en Billiton.

Enerzijds biedt de vraag naar deze metalen belangrijke economische kansen voor ontwikkelingslanden, anderzijds gaat de winning te vaak ten koste van mensenrechten, de leefomgeving en de lokale natuur. Nu al zijn de visgronden rondom Bangka en Billiton vrijwel vernietigd door de winning van tin en zijn vissers daardoor hun bron van inkomsten kwijt.

In Congo gaat de kobaltdelving gepaard met grove mensenrechtenschendingen. Zo werken naar schatting 35.000 kinderen in kobaltmijnen onder zeer gevaarlijke en ongezonde omstandigheden. In de vele illegale Indonesische tinmijnen is het leven niet veel beter.

Nederland kan echter een voortrekkersrol spelen bij de verduurzaming van grondstoffenketens voor hernieuwbare energie. Dat heeft een wereldwijd effect: we geven mensen in ontwikkelingslanden kans op een beter bestaan en verkleinen het risico dat de toevoer van grondstoffen voor hernieuwbare energie op termijn stokt.

Internationale verdragen zijn het meest effectief om grondstoffenketens te verduurzamen, maar het duurt jaren of zelfs decennia om op wereldwijd niveau bindende afspraken te maken. Daarom kan Nederland beter direct met de belangrijkste exporterende landen overeenkomen hoe zij grondstoffen voor hernieuwbare energie kunnen produceren met aandacht voor mens en milieu.

Dergelijke afspraken kunnen zich bijvoorbeeld vertalen in kwaliteitsstandaarden geborgd door nationale wetgeving in exporterende landen en in Nederland. Een voorbeeld van zo’n bilaterale aanpak is het Noorse Internationale Klimaat- en Bosinitiatief. Dit initiatief, dat al tien jaar bestaat, heeft als doel om landen te ondersteunen bij de ontwikkeling en bescherming van hun bossen.

Bij sommige grondstofketens zijn de duurzaamheidsproblemen onoplosbaar gebleken. Dan is een verbod of moratorium op import meer geschikt, bijvoorbeeld bij palmolie.

De president van Indonesië reageerde twee jaar geleden op de voortdurende uitwassen in de sector met een moratorium op nieuwe vergunningen voor palmolie (denk aan: brandstichting in tropische oerwouden om landbouwgrond voor palmolie te creëren). Nederland zou zijn voorbeeld moeten volgen en een verbod op de import van palmolie moeten instellen.

Pijler 2: Steun ontwikkelingslanden met geld en technologie

Om de energietransitie óók in ontwikkelingslanden mogelijk te maken, is in het Klimaatakkoord van Parijs afgesproken dat rijke landen ontwikkelingslanden vanaf 2020 met jaarlijks honderd miljard dollar ondersteunen.

Ontwikkelingsorganisatie Oxfam Novib waarschuwde vorig jaar al dat de werkelijke bijdragen tot nu toe tot wel 80 procent onder de doelstelling liggen. De Algemene Rekenkamer heeft de bijdrage van Nederland vastgesteld op 1,25 miljard euro per jaar vanaf 2020. Nederland heeft deze bijdrage echter nog niet beschikbaar gesteld.

Bovendien rekent Nederland op een oneerlijke manier private investeringen mee, stelt Oxfam Novib terecht. Van de 1,1 miljard euro die Nederland voor 2020 opvoert aan klimaatfinanciering, gaat het voor 550 miljoen euro om private investeringen in vooral zonnepanelen en windenergie. De allerarmsten in ontwikkelingslanden hebben hier niets aan. Zij hebben financiering nodig voor dijken, stevigere huizen en droogtebestendige gewassen.

Nederland moet haar afspraken nakomen en bovendien duidelijkheid verschaffen over de verhoging van haar bijdrage vanaf 2025. Op basis van financiële toezeggingen op de lange termijn kunnen landen dan langetermijninvesteringen doen, bijvoorbeeld voor infrastructuur zoals dijken of windparken.

Van alle dodelijke slachtoffers van klimaatverandering viel de afgelopen vijftig jaar 70 procent in de armste landen ter wereld. Bij de recente overstromingen in Mozambique, een land waar bijna de helft van de inwoners onder de armoedegrens leeft, vielen niet alleen 733 doden, maar werden 1,7 miljoen mensen getroffen door het verlies aan landbouwgrond, huizen, scholen en gezondheidscentra. Paradoxaal genoeg ontvangen juist de armste landen nog geen twintig procent van het geld dat door de VN is beloofd.

Toegang tot klimaattechnologie

Maar het zou nog beter zijn om ontwikkelingslanden te helpen bij de omslag naar een duurzame economie door hen volledige toegang te geven tot onze klimaattechnologie en innovaties. Dat dient twee doelen: de productiekosten dalen wanneer klimaatvriendelijke technische producten, zoals zonnepanelen wereldwijd, - en dus op grote schaal - worden toegepast; en ten tweede steunen rijke landen zo de lokale economie in ontwikkelingslanden.

Arme landen moeten nu kosten maken om technologie (of patenten) aan te schaffen. Dit plaatst niet alleen een rem op de uitrol van klimaatoplossingen, maar is ook oneerlijk. Ontwikkelingslanden hebben immers in veel mindere mate bijgedragen aan klimaatverandering dan rijke landen.

Ter illustratie: de VS, de EU en China zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de helft van de uitstoot van broeikasgassen tussen 1850 en 2012. Het aandeel van India, met bijna twee keer zoveel inwoners, is slechts 5,3 procent. Ongeveer driekwart van alle patenten voor klimaatinnovaties is momenteel in handen van (bedrijven uit) de geïndustrialiseerde landen.

Arme landen kunnen met ondersteuning van de rijke landen zelf klimaattechnologie ontwikkelen die bijdraagt aan de lokale economie. De Wereldbank berekende dat er voor het midden- en kleinbedrijf in ontwikkelingslanden 1,6 biljoen dollar te verdienen valt aan klimaattechnologie.

Ook Nederland kan arme landen ondersteunen bij het ontwikkelen van een eigen klimaatindustrie. Nederland is nu wel medefinancier van het Green Climate Fund, dat de Wereldbank beheert. Maar daar worden vooral grote bedrijven, die lange en bureaucratische aanvraagprocedures kunnen voeren, beter van. Dit fonds stelt de overdracht van westerse technologie en ontwikkeling van het eigen bedrijfsleven centraal, door vooral hun geopolitieke belangen te dienen (zoals politieke invloed in een land of regio).

Nederland zou in plaats daarvan moeten investeren in het Climate Technology Centre and Networks (CTCN). Dit door de VN ontwikkelde platform organiseert samenwerking tussen bedrijven en organisaties uit rijke en arme landen om CO2 te reduceren én tegelijkertijd bij te dragen aan lokale economische ontwikkeling door plaatselijke bedrijven een boost te geven.

Ook Nederland zou de CTCN moeten steunen, juist ook omdat Nederlandse organisaties lid zijn van de CTCN (waaronder ECN, ondernemersorganisatie FME en ontwikkelingsorganisatie SNV).

Pijler 3: Reguleer multinationals in plaats van ze te subsidiëren

Zo’n honderd bedrijven zijn verantwoordelijk voor meer dan zeventig procent van de wereldwijde CO2-uitstoot. Een bedrijf als Shell produceert ongeveer even veel CO2 als de armste helft van alle landen in de wereld bij elkaar.

Door hun multinationale karakter zijn juist deze mastodonten niet of nauwelijks gereguleerd. Multinationals vallen immers door hun internationale karakter onder geen enkele nationale jurisdictie. Ondanks een jaaromzet die groter is dan het bruto nationaal product van sommige Europese landen, vallen ze evenmin onder het Parijse Klimaatakkoord, dat alleen afspraken tussen landen behelst.

Uit recent onderzoek van zestien ngo’s en onderzoeksinstituten bleek dat de klimaatdoelstellingen van Parijs onmogelijk te behalen zijn als de fossiele industrie zijn huidige plannen ongehinderd kan uitvoeren. De huidige investeringsplannen zijn qua uitstoot van CO2 gelijk aan het bouwen van 1400 kolencentrales.

Nu nog subsidiëren rijke landen en opkomende landen zoals China, India en Brazilië – ook fossiele bedrijven. Een werkgroep van het Internationaal Monetair Fonds schat de wereldwijde publieke kosten waarmee multinationals worden gesteund op 5,2 biljoen (5.200 miljard) dollar in 2017.

Ook Nederland draagt hieraan bij. Zo berekende de milieu- en mensenrechtenorganisatie Both Ends dat het Nederlandse exportkredietagentschap Atradius tussen 2012 en 2015 voor een exportbedrag van 7,3 miljard euro verzekeringspolissen heeft uitgegeven. Dat geld ging naar bedrijven zoals Shell die fossiele brandstoffen opsporen, exploiteren, verwerken en/of transporteren.

Minister Kaag van Buitenlandse Zaken heeft zich gecommitteerd aan het uitfaseren van subsidies voor steenkoolwinning en de exploratie en ontwikkeling van nieuwe voorraden olie en gas in het buitenland. Dat is een goede stap. Maar het zou beter zijn als de minister ook fossiele subsidies zoals de exportkredietverzekeringen van het staatsbedrijf Atradius zou aanpakken. Vooralsnog laat de minister Atradius ongemoeid.

Naast de beëindiging van fossiele subsidies zijn er drie aanvliegroutes om multinationals onder democratisch toezicht te brengen:

Ten eerste moet Nederland zich binnen de EU en de VN actief inzetten voor de totstandkoming van het VN-verdrag voor Mensenrechten en Bedrijfsleven. De onderhandelingen over dit verdrag lopen sinds 2014. Slachtoffers van bedrijfsgerelateerde mensenrechtenschendingen moeten onder dit verdrag toegang krijgen tot juridische steun om genoegdoening af te dwingen.

Ten tweede moet Nederland een MVO-zorgplichtwet voor Nederlandse multinationals invoeren, die hen dwingt om mensenrechtenschendingen in hun productieketens te voorkomen. Nederlandse multinationals worden daarmee wettelijk aansprakelijk voor de gevolgen van hun bedrijfsactiviteiten voor mensenrechten en milieu, waar ook ter wereld. Dit betekent een uitbreiding van de Wet Zorgplicht Kinderarbeid die vorig jaar is aangenomen.

Een dergelijke zorgplichtwet kan wat betreft klimaat aansluiten bij de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen. De OESO oordeelde in 2017 dat banken concrete klimaatdoelen moeten opstellen in lijn met het Klimaatverdrag van Parijs. Dit is een harde eis, oordeelt het Nationale Contactpunt van de OESO naar aanleiding van een klacht van onder meer Milieudefensie over het gebrekkige klimaatbeleid van ING.

Ten derde moet Nederland geen verdragen sluiten waarmee bedrijven nationale (klimaat)wetten kunnen ontlopen. Vrijhandelsverdragen zoals TTIP en CETA bevatten de Investeerder-staatsarbitrageclausule (Investor-State Dispute Settlement, ISDS) waarmee bedrijven overheden kunnen aanklagen buiten de nationale rechtsspraak om. Hierdoor krijgen multinationals nog meer macht dan ze al hebben.

Handelsverdragen moeten gestoeld zijn op duurzaamheid en eerlijkheid. Nederland zou hoe dan ook geen handelsakkoorden moeten sluiten met landen die het Klimaatakkoord van Parijs niet naleven.

Een internationaal rechtvaardig klimaatbeleid reduceert CO2 en draagt bij aan welvaart, gezondheid en mensenrechten wereldwijd. Bedrijven hebben hier een actieve rol in te spelen. Maar de allerbelangrijkste stap moet worden gezet door zowel overheden, bedrijven als consumenten. We moeten ons realiseren dat verduurzaming en mensenrechten geen kostenposten zijn, maar een noodzakelijke investering in onze toekomst.

Literatuur

• CBS (2019). Milieuvoetafdruk van Nederlander licht toegenomen.
• Ehst, Michael, Selen Kesrelioglu & Heejin Lee (2014). Building competitive green industries: the climate and clean technology opportunity for developing countries (English). Washington, DC: World Bank Group.
• IPCC (2018). Global Warming of 1.5°C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty. In Press.
• Krapp, Mario, Johannes Gütschow, Marcia Rocha & Michiel Schaeffer (2016). Paper for The General Assembly 2016 of the European Geosciences Union (EGU). Historical Responsibility for Climate Change – from countries emissions to contribution to temperature increase. Wenen.
• Global Gas and Oil Network (2019). Oil, Gas and The Climate: An Analysis of Oil and Gas Industry Plans for Expansion and Compatibility with Global Emission Limits.