Arbeidsmarktbeleid

Johan* is 35 jaar oud en zit al een aantal jaren in de bijstand. Door een combinatie van privéproblemen en sterke faalangst is het hem nog niet gelukt om werk te vinden. De gemeente dwingt hem een re-integratietraject met sollicitatietrainingen te volgen maar zelf twijfelt hij erg aan het nut hiervan. Het heeft ook nog niets opgeleverd en de gemeente classificeert hem als ‘arrangement 3’: nauwelijks ‘loonwaarde’ maar wel ‘ontwikkelpotentieel’. Uiteindelijk begeleidt een particuliere re-integratieorganisatie Johan naar een vrijwilligersfunctie, waar hij met een klein team klusjes verricht voor particulieren in een kwetsbare positie. Hij voelt zich hier prettig en merkt dat zijn zelfvertrouwen groeit. Zijn begeleider draagt hem echter op de functie op te geven. Het klussenteam is namelijk uitsluitend bedoeld voor mensen in de categorie ‘arrangement 4’. Johan moet een re-integratietraject volgen bij een ander re-integratiebureau waarmee de gemeente een contract heeft. Dit traject ziet hij helemaal niet zitten. Hij raakt volledig gedemotiveerd en verliest zijn aanstelling. Momenteel zit Johan weer werkloos thuis.
 

*Om privacy redenen is de naam Johan gefingeerd en zijn de namen van de re-integratieorganisatie en de gemeente weggelaten. 

Veel mensen die de afgelopen jaren hun baan hebben verloren, zullen zich herkennen in het verhaal van Johan. Een groot aantal mensen zonder werk krijgt momenteel geen hulp om werk te vinden of wordt juist gedwongen tot re-integratieactiviteiten waar ze zelf het nut niet van inzien. Het huidige arbeidsbeleid draagt dan wel de naam ‘activerend beleid’, maar in werkelijkheid helpt de overheid slechts een klein deel van de vele uitkeringsgerechtigden daadwerkelijk vooruit. Het is dan ook niet verrassend dat zo’n 900.000 werkloze Nederlanders momenteel aangeven wel te willen werken en dat ook te kunnen, maar dit om uiteenlopende redenen niet doen. Johan is slechts één van hen. De afgelopen maanden heeft Wetenschappelijk Bureau GroenLinks daarom onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor eerlijkere en effectievere dienstverlening aan mensen zonder werk en daartoe een aantal voorstellen gedaan.  

Om alternatief beleid voor te kunnen stellen, moeten we eerst begrijpen hoe het huidige beleid - met zijn actieve toonzetting maar passieve opstelling - is ontstaan. De roep om activerend arbeidsbeleid begon in de jaren ‘80, toen de kabinetten-Lubbers concludeerden dat de ruimhartige voorzieningen van de jaren ‘70 te weinig mensen aan het werk hielpen. Werkzoekenden kregen daarom meer mogelijkheden voor scholing en jongeren kregen intensieve begeleiding bij het zoeken naar werk. Tegelijkertijd verlaagden deze kabinetten de uitkeringen en verscherpten ze de voorwaarden om een uitkering te krijgen, vanuit de aanname dat werk hiermee aantrekkelijker werd. De kabinetten-Kok intensiveerden dit beleid. Ze introduceerden gesubsidieerde banen voor langdurig werklozen (de  Melkertbanen) maar ook deze kabinetten verlaagden de uitkeringen, blokkeerden de bijstand voor jongeren en introduceerden een veel strenger uitkeringssysteem. Uitkeringsinstanties werden steeds meer afgerekend op targets: zo weinig mogelijk ‘instroom’, zo veel mogelijk ‘uitstroom’. De nadruk verschoof van goede dienstverlening naar het simpelweg verlagen van de werkloosheid en het voorkomen dat mensen onnodig een uitkering kregen.

Doordat de kabinetten-Balkenende en -Rutte deze lijn voortzetten, is het Nederlandse socialezekerheidsstelsel inmiddels uitgegroeid tot een van de strengste van Europa. Anders dan de kabinetten-Kok verhoogden deze kabinetten niet de investeringen in beleid om mensen aan het werk te krijgen. Sterker nog, ze draaiden deze investeringen terug. Vooral het tweede kabinet-Rutte blonk hierin uit. In 2010, midden in de economische crisis, besloot het Nederlandse kabinet vrijwel als enige in West-Europa rigoureus te bezuinigen op zowel de uitvoeringsorganisatie (het UWV) als op de budgetten voor de begeleiding en scholing van mensen zonder werk. Terwijl de werkloosheid snel steeg, werden de gemeenten en het UWV gedwongen hun dienstverlening af te bouwen. De overheid trok zich terug uit de arbeidsmarkt. Persoonlijk contact werd vervangen door online werkmappen, zorgvuldig toezicht door administratieve checks, individuele begeleiding door goedkope groepsgewijze sollicitatietrainingen en zeggenschap over het eigen re-integratieproces door verplichte standaardtrajecten.

    Grafiek van uitgaven arbeidsmarktbeleid in Nederland
    Uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid in Nederland

    Ook nu de economie weer goed draait en het kabinet enthousiast wijst op de dalende werkloosheid, worden nog altijd grote groepen uitgesloten van dienstverlening. Van de ruim 400.000 bijstandsgerechtigden heeft naar schatting de helft zelfs geen contact meer met de overheid. Zij lijken definitief opgegeven. Ook mensen met een WW-uitkering, mensen zonder recht op een uitkering of mensen met een arbeidsbeperking kost het vaak veel moeite om toegang te krijgen tot dienstverlening of inspraak te krijgen in hun eigen re-integratietraject. Van de mensen die in 2018 langer dan twee maanden WW ontvingen, gaf 38 procent zelfs aan geen enkel face-to-face gesprek te hebben gehad. Omdat de contacten die mensen nog wél hebben vaak vooral bestaan uit controles en verplichtingen, is er een diep wederzijds wantrouwen ontstaan tussen hen en de overheid.

    De veranderende arbeidsmarkt

    Hoewel het kabinet zich onvoldoende bekommert om werkzoekenden, roept het mensen wel voortdurend op om actief te blijven en een leven lang te blijven leren. Deze oproep is terecht. Trends als globalisering, automatisering, robotisering, digitalisering, flexibilisering en de duurzame transitie veranderen de arbeidsmarkt fundamenteel. Hoewel de angst voor massale werkloosheid voorlopig onterecht lijkt – de duurzame transitie creëert tot nu toe vooral werkgelegenheid – zijn de precieze gevolgen van veel trends nog onduidelijk. Wel zullen vorm en inhoud van veel bestaand werk veranderen. De gemiddelde houdbaarheid van een opleiding zal verder dalen, mensen zullen zich vaker moeten om- of bijscholen en we zullen vaker wisselen van beroep.

      Grafiek uitgaven arbeidsmarktbeleid per land
      Uitgaven aan actief arbeidsmarktbeleid per land

      De noodzaak van voortdurende ontwikkeling wordt verder versterkt door de veranderende vraag bij werkgevers. Niet alleen bieden ze minder snel een vast contract, ze stellen ook meer eisen aan hun personeel. In plaats van een specifiek diploma, vraagt de gemiddelde vacature steeds vaker om een heel pakket aan competenties, vaardigheden en karaktereigenschappen.
      Ook de behoeften van werknemers zelf zijn echter veranderd. In plaats van ons hele leven bij één werkgever te werken, wisselen we veel vaker uit eigen keuze van werkgever of vakgebied. We hebben vaker verschillende parttime functies of combineren betaald werk met een opleiding, vrijwilligerswerk en zorg- of opvoedingstaken.

      Al deze veranderingen hebben hun eigen invloed op de arbeidsmarkt. Gezamenlijk creëren ze een arbeidsmarkt die steeds meer vraagt van het mentale, sociale en financiële aanpassingsvermogen van mensen. De laatste jaren zien we een nieuwe maatschappelijke scheidslijn ontstaan. Enerzijds is er een klasse mensen met goedbetaald werk, stevige arbeidsvoorwaarden en goede ontwikkelingsmogelijkheden. Daartegenover staat een ‘precaire’ klasse, van mensen met afbrokkelende arbeidsvoorwaarden, matig betaalde flex-contracten en weinig tot geen mogelijkheden om zich te ontwikkelen. Hoewel bepaalde groepen harder worden geraakt, snijdt de ‘precarisering’ van de arbeidsmarkt dwars door de traditionele klassegrenzen.

      Met het huidige arbeidsmarktbeleid scherpt de overheid deze maatschappelijke scheidslijn alleen maar verder aan. In haar rapport Weten is nog geen doen signaleert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat de overheid teveel nadruk legt op de zelfredzaamheid van burgers. Mensen zonder werk worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid maar krijgen nauwelijks ondersteuning om die verantwoordelijkheid ook te pakken. Waar de overheid mensen zou moeten ondersteunen, ziet de WRR vooral een nadruk op het ‘disciplineren’ van werkzoekenden. Onder mensen die niet aan het ideale werknemersplaatje kunnen voldoen, overheerst hierdoor het gevoel dat de overheid en werkgevers nauwelijks oog hebben voor hun belangen. Terecht maken ze zich zorgen over de toekomst. Als het huidige arbeidsmarktbeleid wordt voorgezet, is de kans groot dat zij de aansluiting op de veranderende arbeidsmarkt missen. Het aantal mensen dat meer dan vijf jaar bijstand ontvangt, is de afgelopen drie jaar bijvoorbeeld met bijna tien procent gestegen.

      Naar een recht op werk

      De afbraak van de ondersteuning van mensen zonder werk moet worden gekeerd. Niet alleen omdat effectief arbeidsmarktbeleid de economie versterkt, maar vooral ook omdat dit de kansen van achterblijvende groepen vergroot zoals langdurig werklozen, lager opgeleiden, herintreders na zorg- of opvoedingstaken, mensen met een migratieachtergrond, 50-plussers of mensen met een arbeidsbeperking. De noodzaak voor ander beleid wordt ook onderkend door internationale organisaties als de OESO en de Europese Unie. Nadrukkelijk moedigen ze lidstaten aan om over te stappen op een nieuw model verzorgingsstaat: de sociale investeringsstaat. Het centrale idee hierachter is dat overheden hun werkloze burgers niet alleen opvangen met een uitkering, maar hen gedurende hun hele loopbaan veel actiever gaan ondersteunen om te blijven leren, werken en zich te ontwikkelen. Voor sommige mensen zal dit betekenen dat ze eenmalig een studie-loopbaanadvies krijgen, voor anderen dat ze zich laten omscholen, en voor weer een andere groep dat ze hun hele leven worden ondersteund door een jobcoach. Het hoofddoel is in ieder geval om zoveel mogelijk mensen aan betaald werk te helpen.

      Dit doel is terecht. Zoals ook de WRR signaleert, is betaald werk cruciaal voor ons welbevinden, zowel sociaal, fysiek, psychisch als financieel. Met het oog op deze conclusie is het fundamenteel onrechtvaardig om werkloze burgers wel een uitkering te bieden, maar hen de mogelijkheid te onthouden om weer aan het werk te gaan. Als we vinden dat iedere burger recht heeft op volwaardige deelname aan de samenleving en als betaald werk daar een beslissende factor voor is, dan is het tijd dat we iedere Nederlander recht geven op betaald werk. Dit recht zou een vast uitgangspunt moeten worden van ons sociale zekerheidsstelsel. Voor de overheid betekent het dat zij burgers veel intensiever moet ondersteunen bij het zoeken en behouden van werk. Mochten burgers ook met inzet van deze middelen geen regulier werk kunnen vinden, dan moet de overheid zich opstellen als last resort: mensen die de komende jaren geen kans maken op regulier werk krijgen recht op een basisbaan. Er is genoeg zinvol werk in de publieke sector dat deze mensen zouden kunnen verrichten.

      Om daadwerkelijk sociaal beleid te creëren, zijn extra investeringen echter niet voldoende. Investeringen zijn namelijk alleen effectief als ze aansluiten op de mogelijkheden en motivatie van mensen. Zonder mensen in de ogen te kijken, kan nauwelijks worden vastgesteld wat iemand nodig heeft, hoe iemand zich ontwikkelt en of iemand tevreden is. De komende jaren moet het herstel van persoonlijk contact tussen de overheid en werkloze burgers daarom centraal staan. Daarnaast zal de overheid af moeten stappen van haar disciplinerende en wantrouwende benadering van burgers. Voor een eerlijk en effectief beleid is het essentieel dat de dienstverlening aansluit bij de intrinsieke motivatie van mensen. Dit geldt voor zowel voor investeringen als voor sancties en verplichtingen. Mensen moeten ervaren dat ze serieus worden genomen en voelen dat er oog is voor hun persoonlijke situatie. Dit betekent ook dat mensen zelf de regie moeten kunnen nemen als zij hiertoe in staat zijn. Mensen horen controle te hebben over hun eigen werkende leven.

      Alles overziend ligt er de komende jaren een grote opgave voor de politiek. Eerlijk en effectief beleid vereist toewijding en daadkracht. In onze bundel Werk aan de winkel. Goede dienstverlening voor iedereen zonder werk doen we een reeks aanbevelingen om deze opgave handen en voeten te geven. Een aantal van onze aanbevelingen staat in het kader. Hoewel divers, dragen zij allemaal bij aan hetzelfde doel: een eerlijk en effectief arbeidsmarktbeleid van een overheid die luistert naar haar burgers en ze de benodigde middelen geeft om zelf hun werkende leven vorm te geven.

      Dit artikel is gebaseerd op de publicatie ‘Werk aan de winkel. Goede dienstverlening voor iedereen zonder werk’ van Wetenschappelijk Bureau GroenLinks.

        Voorstellen voor eerlijk en effectief arbeidsmarktbeleid

        1. Herstel het contact. De intensiviteit van contact tussen overheid en mensen zonder werk is maatwerk. Maar in de regel moet iedere nieuwe uitkeringsgerechtigde binnen een maand zijn gesproken, moet het contact met WW’ers steeds verder geïntensiveerd worden naarmate de uitkeringsduur langer wordt en horen andere uitkeringsgerechtigden in ieder geval vier keer per jaar te worden gesproken.
        2. Noem burgers geen klanten. Ons taalgebruik heeft een belangrijke invloed op de werkelijkheid. Burgers zijn geen klanten en gemeenten moeten ze niet managen. Noem burgers daarom gewoon burgers en vervang de titel ‘klantmanager’ door ‘begeleider’.
        3. Zet vaker loonkostensubsidie in voor bijstandsgerechtigden. Loonkostensubsidie is een zeer effectief instrument als opstapje naar regulier werk. Gemeenten moeten bijstandsgerechtigden veel vaker toegang geven tot loonkostensubsidie - zowel in de private als in de publieke sector - zodat ze zichzelf kunnen bewijzen bij werkgevers. Om de dienstverlening zoveel mogelijk te stroomlijnen, gelden hiervoor dezelfde voorwaarden als voor andere doelgroepen binnen de participatiewet. Bijstandsgerechtigden krijgen dus ook begeleiding van een jobcoach en werkgevers hebben recht op een no-riskpolis. De kosten hiervan kunnen worden gedekt met de besparing op de bijstandsuitkering.
        4. Creëer basisbanen voor mensen zonder uitzicht op werk. Bijstandsgerechtigden die ook met ondersteuning geen kans hebben om regulier werk te vinden, moeten recht krijgen op een basisbaan. Voor deze mensen moet de overheid werkplekken creëren waar ze met zekerheid en continuïteit kunnen werken. Basisbaners krijgen in ieder geval het minimumloon betaald en worden begeleid door een jobcoach die ze regelmatig spreken.
        5. Herintroduceer het arbeidsbureau. Er is grote behoefte aan een nieuw arbeidsbureau: een laagdrempelige organisatie waar iedereen terecht kan met vragen over werk of scholing. Deze organisatie kan een schakelfunctie vervullen naar andere organisaties of vormen van dienstverlening.
        6. Schaf de algemene tegenprestatie af. Persoonlijke dienstverlening betekent dat we de tegenprestatie niet algemeen verplicht kunnen stellen. Dit is ineffectief en onrechtvaardig. Als bijstandsgerechtigden geen regulier werk kunnen vinden en niet aan de slag kunnen in een basisbaan, mogen gemeenten hun wel vragen en eventueel verplichten om vrijwilligerswerk te doen. Dit mag echter alleen als er voldoende ruimte is voor inspraak, persoonlijke begeleiding en de mogelijkheid om door te groeien.
        Cover de Helling 2019 Herfst

        Word abonnee

        Dit artikel staat in het herfstnummer van de Helling ?, jaar 2019. Altijd de nieuwste artikelen lezen? Word abonnee van het tijdschrift. Je ontvangt dan vier keer per jaar het tijdschrift per post. Of kies voor het online abonnement en lees de Helling digitaal.

        De Helling draagt bij aan verdieping en politieke visievorming binnen GroenLinks. Met een abonnement steun je het werk van het tijdschrift en Wetenschappelijk Bureau GroenLinks.

        Word abonnee

        Literatuur

        • Ben Dankbaar & Joan Muysken, ‘Op weg naar een baangarantie voor iedereen.’, in: Matthias Somers (red.), Fundamenten. Sociale Zekerheid in onzekere tijden (Sint-Gillis 2019) 262-276.
        • Anton Hemerijck (red.), The Uses of Social Investment (ebook 2017).
        • Arjan Heyma en Siemen van der Werff, Een goed gesprek werkt. (Kosten)effectiviteit van re-integratiedienstverlening UWV voor de WW-instroompopulatie 2008-2010 (Amsterdam 2014).
        • Marjolein Sax en Lennart de Ruig, Klant in beeld. Hoe zinvol is het voor gemeenten om bijstandsgerechtigden beter te leren kennen? (2018).
        • Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid (Den Haag 2017).