Edward Stigter, gedeputeerde voor GroenLinks in Noord-Holland, stond in 2011 als rijksambtenaar gespecialiseerd in het fysieke domein aan de basis van het ontwerp van de Omgevingswet. “Het was destijds een speerpunt van de regering om het omgevingsrecht te moderniseren. Voormalig staatssecretaris Melanie Schultz van Haegen van Verkeer en Waterstaat werd minister voor Infrastructuur en Milieu, en kwam naar mij toe met het verzoek om het huidige omgevingsstelsel minder ingewikkeld te maken”, blikt de GroenLinks-bestuurder terug.

,,Ik weet nog goed dat ik letterlijk tegen haar zei: Ik ben in mijn hart GroenLinkser en als dit project jouw manier is om milieu- en natuurregels te killen, dan ben ik niet je man. Er is breed draagvlak voor nodig en het moet goed zijn voor bouwen én natuur. Het gaat minimaal vijftien jaar duren voordat het helemaal is ingevoerd.” De minister ging akkoord met Stigters voorwaarden en stelde hem in 2011 aan als verantwoordelijke voor het ontwikkelen van de Omgevingswet.

Bergen papier

Ruim acht jaar later beet GroenLinks-senator Saskia Kluit zich vast in het wetgevingstraject van de Omgevingswet in de Eerste Kamer. Ze viel van de ene verbazing in de andere. Een minister die het geheel niet overzag, de bergen papier over de inhoud die leidden tot onverschilligheid bij collega-Kamerleden, het gebrek aan aandacht voor de uitvoering in de Tweede Kamer.

De complexiteit van de Omgevingswet stelt veel gemeenten voor enorme uitdagingen, op hun toch al zwaar belaste organisaties onder meer als gevolg van de decentralisaties in de zorg, constateerde Kluit. “Ik vrees dat dit in het ruimtelijk domein nu ook staat te gebeuren. Voordat ik de Kamer in kwam, stond ik eigenlijk best positief tegenover de principes achter de Omgevingswet. Het is de uitvoering waar het aan schort. Naast proportionaliteit en rechtsstatelijkheid toetsen we in de senaat streng op de uitvoerbaarheid van wetten.

Het is dan ook de Eerste Kamer geweest die de Tweede kamer gecorrigeerd heeft toen deze in december 2020 met een motie besloot tot invoering van de Omgevingswet, terwijl het digitale stelsel aantoonbaar niet werkte. Over dat zo fundamentele onderdeel, de uitvoering, is slecht nagedacht.”

Natuurwetgeving naar voren

Integraal werken vormde het uitgangspunt van de opdracht die Stigter in 2011 kreeg. “In de oude situatie werden plannen voor bijvoorbeeld bouwprojecten pas achteraf getoetst op natuurnormen. Bij de Omgevingswet worden al tijdens visie- en planvorming direct de belangen van natuur, milieu, biodiversiteit, infrastructuur en dergelijke meegewogen”, legt Stigter uit. “Alle waarden van de leefomgeving worden dus aan de voorkant meegenomen in plaats van achteraf. Daarmee voorkom je teleurstellingen bij initiatiefnemers.”

Een van de zorgen van Saskia Kluit is juist dat die normen aan de voorkant te abstract en inwisselbaar zijn, en te veel ruimte overlaten voor willekeur per gemeente of provincie. “Integraal werken klinkt mooi. Het kan ervoor zorgen dat zaken als biodiversiteit en energiebesparing meteen op de agenda staan bij het ontwikkelen van nieuwe projecten.

Maar toen ik dieper in de stukken dook, kwam ik erachter dat de beoogde integraliteit veel te mager was en eenvoudig kan leiden tot cherrypicking welke omgevingswaarden – de nieuwe term voor milieunormen en andere ruimtelijke normen - wel en niet worden meegenomen.

“Uiteindelijk komen deze bestuurlijke keuzes allemaal op het bord van de rechter te liggen. Die moet dan op basis van de integrale doelen in verschillende autonome omgevingsplannen bepalen of in dit geval de juiste afweging is gemaakt tussen woningbouw, geluidsbelasting en klimaat.

Het afwegen van deze waarden is echter een taak voor de politiek, en hoort alleen al daarom niet thuis op het bordje van de rechter. De rechtspraak heeft hierover al nadrukkelijk aan de bel getrokken, net als veel gemeenten, advocatenkantoren en uitvoeringsorganisaties.”

Onderbezet

Naast de onduidelijkheid aan de voorkant, ziet Kluit dat ook de achterkant van de wet, de controle en handhaving, nog lang niet op orde is. De omgevingsdiensten spelen daarin een belangrijke rol. Zij geven in opdracht vergunningen af en controleren de omgevingswaarden, maar juist deze diensten zijn zwaar onderbezet en vanwege de krapte op de arbeidsmarkt hebben ze niet altijd voldoende specialisten in huis.

Kluit: ”Het Rijk stelt volstrekt onvoldoende middelen beschikbaar om de nieuwe manier van werken kwalitatief te borgen. Ik vrees vooral dat grote marktpartijen in bijvoorbeeld de woon-, energie-, landbouw- en industriesector, zeker in kleine en middelgrote gemeenten, meer en meer de dienst uitmaken en het belang van de bredere leefomgeving van ondergeschikt belang wordt.”

Stigter begrijpt de bezwaren van Kluit goed. “De Omgevingswet zoals ik deze in 2011 uittekende, is natuurlijk anders dan die de Eerste Kamer onder ogen krijgt. Ook ik heb zorgen over de uitvoering, zeker gezien de bezuinigingen bij gemeenten, en over de borging van natuurwaarden.”

Aan de andere kant benadrukt hij dat het huidige stelsel totaal ondoorgrondelijk was geworden met tientallen wetten, diverse ministeriële regelingen en honderden AMvB’s. “De Omgevingswet heeft het weliswaar niet eenvoudiger gemaakt, maar je hoeft in ieder geval met minder instrumenten en regels rekening te houden. Er bestonden binnen de overheid bijvoorbeeld alleen al tientallen definities van de ‘gebouwde omgeving’.

De Wet Ruimtelijke Ordening kende een andere definitie als de Natuurbeschermingswet. Dat zorgt voor een ondoorgrondelijke wirwar van regels, waar burgers gek van worden. Een winstpunt van de Omgevingswet is juist dat participatie verplicht onderdeel is van bijvoorbeeld een tracébesluit, het besluit tot de aanleg of verbreding van een weg of spoorinfra. De inspraak van burgers is dus gewaarborgd in de wet.”

Ook op dit punt is Kluit kritisch. “Participatie is slechts bij een heel klein deel van de projecten wettelijk verankerd. Samen met de PvdA hebben we in de Eerste Kamer geregeld dat participatie in brede zin beter moet worden vastgelegd. Er worden echter nog steeds geen wettelijke eisen aan de vorm van participatie gesteld. Onduidelijk is hierdoor wat wel of niet passend is voor een bepaald type project.

Als iemand een hotel wil bouwen, bijvoorbeeld buiten het omgevingsplan om, is het dan voldoende dat de ontwikkelaar een advertentie plaatst om omwonenden te informeren? Of moet hij of zij die omwonenden een fysieke informatiebijeenkomst of klankbordgroep aanbieden? Of misschien zelfs ook het recht van initiatief geven?

Deze verschillende niveaus van participatie zijn voor het overgrote deel van de projecten niet vastgelegd. Ook is niet bepaald voor welke projecten de gemeenteraad nog beslisrecht heeft.

Dankzij de Eerste Kamer moet de gemeente wel een participatieparagraaf opnemen in het omgevingsplan waarin staat wanneer zij aan zet is en wanneer alleen het college van B en W. Zonder deze wijziging stond de gemeenteraad standaard buitenspel bij buitenplanse ontwikkelingen: projecten die volgens het geldende omgevingsplan niet mogelijk zijn. Ook moeten ze in deze paragraaf aangeven welk participatieniveau bij een bepaalde activiteit of project gewenst is. Nu moeten gemeenteraden daar in ieder geval expliciet over besluiten.”

Rechtsongelijkheid

Daarnaast zijn in de wet de procedures versneld, bezwaarmogelijkheden en inspreektermijnen op verschillende punten beperkt en de informatie binnen het DSO [zie kader: wat is de Omgevingswet] zeer summier, legt Kluit uit.

“Wanneer een omwonende zich wil verdiepen in een vergunningsaanvraag voor een bouwproject, geeft het DSO geen informatie over de aanwezigheid van bijvoorbeeld een beschermde vleermuissoort, terwijl - als het goed is - een initiatiefnemer wél de vraag krijgt of er beschermde vleermuizen op het terrein aanwezig zijn.

Omwonenden kunnen hierdoor niet duidelijk zien wat er in een vergunning is vereist, waardoor van het initiële uitgangspunt van het DSO als ‘informatiehuis van de leefomgeving’ dat gelijkwaardigheid tussen burgers en initiatiefnemers zou moeten garanderen, weinig meer over is. Hierdoor is al meteen sprake van rechtsongelijkheid tussen de aanvrager en omwonende.”

Zowel Kluit als Stigter gelooft in een meer cyclische benadering van de fysieke ruimte waarbij tussentijds wordt gemonitord en bijgestuurd, naar EU-voorbeeld; met een integrale manier van werken met inspraak en participatie, vormgegeven vanuit een innovatief digitaal stelsel. Voldoende middelen, tijd en krachtige instrumenten en een gedragen visie zijn dan wel essentieel.

Kluit: “De omgevingswaarden met Europese grondslag kunnen een krachtig instrument zijn om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te waarborgen. Binnen deze waarden wordt kwaliteit gedefinieerd en monitoring van projecten verplicht gesteld.”

Stigter vult aan: “En die waarden zijn afdwingbaar bij een rechter, zoals we hebben gezien bij de stikstofplafonds van de EU om de natuur te beschermen.”

Kluit knikt instemmend en benadrukt vervolgens nog eenmaal dat the devil in the detail zit. ,,In theorie kan de systematiek van de omgevingswet prima werken. Ik denk dat in gemeenten en provincies met een progressief bestuur ook zeker gebruik gemaakt zal worden van de potentie van de wet. Maar de meeste overheden in Nederland zijn niet progressief en daar kan hetzelfde instrumentarium grote schade brengen omdat het de kwetsbare waarden onvoldoende beschermt.

Daarom is heel helder definiëren van participatie én waarborgen van de kwetsbare omgevingswaarden in alle projecten essentieel. Ook de uitvoeringsorganisaties moeten er gereed voor zijn. Helaas zijn deze aspecten in tien jaar wetstraject politiek gezien erg uitgedund en is kwaliteit hierdoor onvoldoende geborgd. Zolang we deze twijfels hebben, moeten we de omgevingswet niet invoeren. Het risico voor onze groene waarden is te groot.”

Vijf tips voor de coalitieonderhandelingen

De Omgevingswet wordt een belangrijk onderwerp tijdens de coalitieonderhandelingen na de komende gemeenteraadsverkiezingen. Waar moeten onderhandelaars namens GroenLinks op letten, om te komen tot Omgevingsplannen waarin omgevingswaarden, uitvoeringskwaliteit en daadwerkelijke participatie en inspraak van voor- én tegenstanders geborgd zijn?

1. Begin op tijd!

   Hoewel gemeenten in 2029 hun bestemmingsplannen pas geheel omgezet hoeven hebben, moeten de omgevingsvisies al eerder klaar zijn, evenals het werken met het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). De bouw van en het leren werken met het DSO kost tijd en raakt veel onderdelen van de gemeentelijke organisatie.

   De echte winst van de omgevingswet kan immers pas ontstaan wanneer verschillende afdelingen samen de ruimtelijke opgaven koppelen in één vergunningverleningsprocedure.
    

2. Zet duurzaamheidsambities om in concrete, meetbare en controleerbare omgevingswaarden

   Het Rijk geeft een aantal omgevingswaarden mee bij de start van de omgevingswet. Maar er is op een aantal onderdelen, bijvoorbeeld bodemkwaliteit en gezonde leefomgeving, op gemeentelijk niveau ook ruimte om aangescherpte ambities te formuleren en vast te leggen in het omgevingsplan. Denk aan de oppervlakte van het groen, nieuwbouwprojecten of energiebesparingsmaatregelen.

   Het is dus belangrijk om te bepalen op welke locaties je extra doelen wilt realiseren. En daarbij in beeld te brengen hoe je deze doelen meetbaar, vergunningsplichtig en controleerbaar gaat maken.
    

3. Regel ruim op tijd voldoende middelen voor de vergunningverlening, handhaving en het toezicht.

   Met de Omgevingswet worden meer bouw- en andere projecten mogelijk gemaakt. De complexe vergunningverlening, handhaving en toezicht die gepaard gaan met de Omgevingswet vragen om specialisten in je gemeente en een sterke omgevingsdienst die op voldoende afstand van het bestuur staat.
    

4. Zorg voor een uitgebreide participatieparagraaf in het omgevingsplan.

   Leg hierin vast welk niveau van participatie je verwacht bij welk soort activiteiten. Het is begrijpelijk dat iemand die een dakkapel wil, geen wijkbericht hoeft te sturen, maar bedenk wel of de participatie bij dergelijke activiteiten afgedaan kan worden met alleen een informeel gesprek over de heg.

   Leg hierin ook vast voor welk type projecten en activiteiten de gemeenteraad in ieder geval het laatste woord moet hebben, want zeggenschap over buitenplanse activiteiten en projecten ligt anders standaard bij het college van B en W. In de participatieparagraaf zou de gemeenteraad kunnen vastleggen altijd betrokken te willen zijn bij dergelijke projecten.

   Ook kan worden vastgelegd bij welk type vergunning, welk niveau van participatie verwacht wordt. Dus voor een dakkapel bijvoorbeeld schriftelijk informeren van de buren. Bij een activiteit met toenemende milieudruk (zoals stankoverlast) minimaal informeren middels schriftelijke communicatie aan de omliggende wijken. De VNG heeft een handreiking gemaakt met meer voorbeelden.
    

5. Sluit aan bij de ambities van andere overheden en het Rijk

   In een gemeente met een conservatieve bestuurscultuur kan het een goed idee zijn om te onderzoeken welke waarden en gebieden al in andere ruimtelijke plannen beschermd worden. Bijvoorbeeld in een provinciaal plan, of door ambitieuzere omgevingswaarden in omliggende gemeenten.

   In plaats van zelf een inhoudelijke discussie aan te gaan, kan het soms makkelijker zijn deze ambities over te nemen onder verwijzing naar interbestuurlijke samenwerking. Dit geldt ook voor de omgevingsdienst. Probeer aan te sluiten bij de meest ambitieuze inzet in de omgevingsdienst en verwijs naar dat goede voorbeeld om je eigen pleidooi te ondersteunen.

- Wat is de Omgevingswet? -

De Omgevingswet bundelt tientallen wetten en honderden regels en zorgt daarmee voor een forse versimpeling van regels op het terrein van water, lucht, bodem, natuur, infrastructuur, bouwen en cultureel erfgoed. Het vereenvoudigt de ontwikkeling en het beheer van de leefomgeving omdat er minder, en meer gelijksoortige, regels zijn.

Gemeenten en provincies krijgen meer verantwoordelijkheid om beslissingen te nemen over de fysieke ruimte. Een belangrijke wijziging is dat er voortaan geen automatische hiërarchie meer is tussen de plannen van de verschillende overheden.Omgevingsplannen – plannen die ontwikkeld worden binnen de Omgevingswet - zijn, op enkele uitzonderingen na, te lezen als op zichzelf staande plannen.

Onderdeel van het nieuwe stelsel is een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), dat als doel heeft om vergunningverlening te versnellen en bedrijven en burgers meer en betere informatie beschikbaar te stellen over de fysieke leefomgeving.