Over waarden in wonen
Een woning is een bijzonder goed. Enerzijds is het een investering waarmee veel geld te verdienen valt, anderzijds heeft de overheid de wettelijke plicht te zorgen voor een goed, betaalbaar huis voor iedereen. Woningen spelen bovendien een cruciale rol in de energie- en zorgtransitie waar Nederland voor staat. Geld en efficiëntie zijn momenteel de dominante waarden in het woonbeleid, waardoor een ‘goed, betaalbaar huis’ voor velen buiten bereik ligt. Een woonbeleid dat daarnaast wil bijdragen aan doelstellingen op het gebied van duurzaamheid en zorg moet bovendien ook gestoeld zijn op waarden zoals rechtvaardigheid, gelijkheid en duurzaamheid. Het oplossen van deze waardencrisis is evenzeer een plicht voor de politiek.
De overtuiging dat fatsoenlijk wonen een meerwaarde heeft voor de samenleving stamt al uit 1901, het jaar waarin de Woningwet werd ingevoerd. Deze wet werd bepleit door onder andere liberale politici en artsen met als doel de samenleving gezonder te maken. De ongezonde woonomstandigheden van arbeiders belemmerden de arbeidsproductiviteit en daarmee de economische groei van Nederland. Eind 19e eeuw trokken veel mensen van het platteland naar de stad, want daar was werk in deze periode van industrialisering. Ze vonden daar onderdak bij particuliere verhuurders voor wie rendement belangrijker was dan de gezondheid van hun huurders.
De Nederlandse overheid koos een oplossing die op breed draagvlak kon rekenen in de samenleving: financiële steun van de overheid voor private non-profit organisaties ten behoeve van een beschaafde samenleving en een bloeiende economie, oftewel woningcorporaties. Deze dienden een duidelijk doel, namelijk ‘het belang van de volkshuisvesting’. De corporatiesector bleef tot de Tweede Wereldoorlog van bescheiden omvang, maar groeide enorm toen ze werd ingezet om de naoorlogse woningnood op de lossen.
Gezinsbeleving
De sociale huursector ontving financiële steun om de naoorlogse woningnood op te verminderen. Toen de ergste nood was opgelost, rees de vraag of de eigen woningsector geen steun verdiende. In 1953 werd daarom een Werkgroep Eigen Woningbezit ingesteld om de maatschappelijke effecten van huizenbezit te onderzoeken. De commissie kwam tot de conclusie dat het bezitten van een eigen huis positieve gevolgen heeft: het bevordert vermogensopbouw, gezinsbeleving en spaarzin. Vanaf dat moment werden zowel de sociale huursector en de koopsector gestimuleerd, met als gevolg een groei van beide sectoren (zie figuur). Het onbenoemde resultaat was inkrimping van de commerciële huursector.
In de jaren ‘70 werd wonen door het centrum-linkse kabinet-Den Uyl (PvdA, KVP, ARP, PPR, D66) als merit good beschouwd, ofwel een goed waarvan volgens de overheid de burgers de positieve effecten onderschatten. Dit was de reden voor brede overheidssteun voor de woningsector. Wonen werd daarmee een substantieel onderdeel van de Nederlandse verzorgingsstaat en er kwamen subsidies voor zowel sociale huurwoningen, commerciële huurwoningen als koopwoningen.
Het fenomeen ‘overheidsfalen’ openbaarde zich in de loop van de jaren ’80 op de woningmarkt. Het viel de overheid namelijk zwaar om alle taken inzake wonen die ze op zich had genomen, goed uit te voeren. Uit de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies van 1988 bleek dat de controle op de subsidieverstrekking tekort schoot. Het doorschieten van de overheidsbemoeienis bleek een vruchtbare voedingsbodem voor de introductie van het markt- en efficiëntie denken in het Nederlandse woonbeleid.
‘Passend wonen’
Aan het einde van de jaren ‘80 deed het neoliberale denken, dat begon in de Angelsaksische wereld, zich ook gelden op de Nederlandse woningmarkt, met de Nota Van Bouwen Naar Wonen van staatssecretaris Heerma (CDA) als markeerpunt. Het stimuleren van de koopsector en het streven naar ‘marktconforme huren’ stonden in deze nota centraal. Ook werd de term ‘goedkope scheefheid’ geïntroduceerd voor de situatie waarin mensen in een sociale huurwoning wonen terwijl ze daar op basis van hun inkomen niet thuishoren.
Waar de sociale huursector altijd een sector voor een brede doelgroep was, werd nu met beschuldigende vinger naar ‘scheefwoners’ gewezen. ‘Passend wonen’ werd als begrip in 2016 geïntroduceerd, waarbij ‘passend’ hier louter in financiële termen wordt uitgedrukt – waardoor het doel van het algemene maatschappelijk belang naar de achtergrond verdween. In de sociale huursector heeft ‘efficiëntie’ überhaupt alleen een financiële betekenis.
Valse concurrentie van woningcorporaties met commerciële vastgoedbeheerders was de aanleiding voor inmenging vanuit Brussel met de Nederlandse corporatiesector. De Brusselse bemoeienis werd in Nederland als excuus gebruikt om de sociale huursector fundamenteel van karakter te veranderen, van de brede sociale huursector die het was naar een sector gericht op de meest kwetsbare groepen.
Een belangrijk doel hiervan was ruimte maken voor commerciële investeerders in het middensegment van de woningmarkt. Marktwerking werd het doel, vergezeld van de impliciete veronderstelling dat meer markt sowieso beter was. Er was groot vertrouwen dat de commerciële sector in de woonbehoefte van mensen met een middeninkomen kon voorzien, maar betaalbare woningen voor deze groepen bleken al snel een illusie. Middeninkomensgroepen kwamen tussen wal en schip terecht: voor een sociale huurwoning was hun inkomen te hoog, voor particuliere huur- en koopwoningen te hoog.
Kampioen hypotheekschuld
Ook de koopsector werd symbool voor die marktwerking: hoe meer koophuizen, hoe beter voor de woningmarkt, leek het motto. In de koopsector sloeg dit financiële denken in de jaren ‘90 op een bijzondere manier door. De fiscus faciliteerde voortaan niet alleen de investering in een eigen huis, maar ook hypotheekproducten die gericht zijn op het maximaal gebruiken van de hypotheekrenteaftrek: de spaarhypotheek, de levenshypotheek, de beleggingshypotheek en de aflossingsvrije hypotheek. Daarmee veranderde Nederland van een spaarzaam landje in kampioen hypotheekschuld, gerekend naar percentage van het BNP.
Opmerkelijk genoeg dacht toen niemand: dit kost wel heel veel belastinggeld! Bovendien stimuleerde dit beleid mensen een zo hoog mogelijke hypotheek te nemen: hoe meer schuld, hoe beter, kwam er als motto bij. Dit is het tegenovergestelde van de intenties van de werkgroep Eigen Woningbezit in de jaren ‘50: het stimuleren van bezitsvorming.
Bovendien werden de koop- en de huursector systematisch verschillend behandeld: de koopsector werd gesubsidieerd via de fiscale behandeling (hypotheekrenteaftrek minus eigen woning forfait: 10 miljard) en de huursector (2 miljard verhuurdersheffing per jaar) werd een bron van inkomsten voor de overheid.
Energieneutraal en levensloopbestendig
Nederland kent een zeer rijke traditie van regelgeving op de woningmarkt: van bezitsbevorderingspremie tot huurtoeslag en van huurbescherming tot hypotheekgarantie. Bovendien hebben we al decennia ervaring met het aanpassen van die regulering ten behoeve van meer marktwerking. Dit zou kunnen suggereren dat in het rijke Nederland met zoveel ervaring op het gebied van woningbeleid geen problemen meer op woongebied moet kennen. Die problemen zijn er echter wel degelijk.
In Nederland staan 7,7 miljoen woningen waarvan de meeste aanpassing vergen om energieneutraal te worden en te passen bij een Nederland waarin ouderen langer zelfstandig moeten blijven wonen. Er is sprake van een enorme opgave in de bestaande woningvoorraad die vooral de zorg is van de ministers Wiebes (Economische Zaken en Klimaat) en De Jonge (Volksgezondheid, Welzijn en Sport). Daarnaast zijn er te weinig woningen en is de realisatie van 1 miljoen woningen voor 2030 de ambitie van minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties).
Op lokaal niveau zien we de noden op de woningmarkt maar al te goed. Voor middeninkomensgroepen, die te veel verdienen voor een sociale huurwoning en te weinig voor een koophuis en een particuliere huurwoning, zijn er nauwelijks betaalbare woningen beschikbaar. Bovendien zijn er betaalbaarheidsproblemen onder huurders in een sociale huurwoning. De hoogte van de huurtoeslag sluit namelijk niet aan bij het percentage van het inkomen dat mensen volgens het NIBUD aan woonkosten zouden moeten besteden.
Een meerderheid van de belanghebbenden op de woningmarkt heeft echter baat bij schaarste en grote prijsstijgingen. Gemeenten profiteren van hoge grondopbrengsten, eigenaar-bewoners zien de waarde van hun huis graag stijgen en hoge prijzen betekenen goede marges voor bouwers, ontwikkelaars en makelaars. De huidige situatie is pijnlijk voor starters die geen woning kunnen vinden, maar electoraal is deze groep van geringe betekenis. Schaarste en hoge prijzen vormen ook een probleem voor bedrijven die personeel willen aantrekken, bedrijven ontfermen zich daarom in toenemende mate zelf over de huisvesting van nieuwe werknemers.
Waardencrisis
De belangrijkste crisis op de woningmarkt is dan ook een waardencrisis. Door alle energie die we hebben gestoken in het ontwikkelen van beleidsinstrumenten, zijn we het belangrijkste doel van woonbeleid uit het oog verloren: een goed en betaalbaar huis voor iedereen, aangevuld met nieuwe doelen als energieneutraliteit en levensloopbestendigheid; doelen die je niet bereikt met enkel de waarden ‘geld’ en ‘efficiëntie’.
Voor de doelloosheid op de woningmarkt zijn twee redenen aan te wijzen. In de eerste plaats ontbreek de urgentie. Er is geen sprake van schrijnende woontoestanden die aanleiding geven tot politiek debat, waardoor we het ons kunnen permitteren om vaag te blijven over onze woondoelen. Ten tijde van het ontstaan van de Woningwet in 1901 was de situatie zo ernstig dat politici er hun ogen niet voor konden sluiten.
In de tweede plaats is wonen een politiek beladen onderwerp dat veel verder gaat dan de woningmarkt alleen: wonen en sociaal beleid hangen vaak nauw samen. Het stimuleren van huizenbezit betekent niet alleen ervoor zorgen dat mensen een koopcontract hebben, maar staat ook symbool voor een maatschappijbeeld waarin mensen eigen verantwoordelijkheid nemen en de overheid een beperkte rol heeft.
De steun voor een sociale huursector gaat ideologisch vaak samen met steun voor een meer uitgebreide verzorgingsstaat. Waar bij de oprichting van de eerste woningcorporaties partijen van alle gezindten zich achter de doelen kon scharen, lijkt nu iedereen kritisch over deze non-profit organisaties: politiek rechts vindt ze te weinig commercieel, links vindt dat ze zich teveel op de markt zijn gaan richten.
Het woonbeleid zoals ik eerder beschreef, was lange tijd een breed gedragen politiek compromis: overheidssteun voor zowel de koopsector als de sociale huursector. Sinds de nota-Heerma vindt iedereen dat subsidiering en regelgeving zijn doorgeschoten, en lijkt het bewerkstelligen van meer marktwerking een doel op zich te zijn geworden. Het blijft echter onduidelijk wat precies wordt beoogd met die marktwerking en resterende regelgeving: het maatschappelijke doel van het woonbeleid is slachtoffer geworden van ‘Nederland compromissenland’ en complexiteit en onduidelijkheid kosten handen vol geld.
Hoe kunnen de verschillende spelers op de woningmarkt deze waardencrisis doorbreken?
Startmotor
In het huidige maatschappelijke debat worden corporaties, die sinds enkele jaren als taak hebben om alleen te zorgen voor de meest kwetsbaren, beschouwd als organisaties die loyaal een maatschappelijke opgave op zich moeten nemen en moeten fungeren als ‘startmotor’ voor de energie- en de zorgtransitie. Hier lijkt juist weer sprake van een verbreding van de taak van woningcorporaties, die zorgt voor een waardenconflict: focus op de meest kwetsbaren is fundamenteel anders dan het spelen van een voortrekkersrol in de energie- en zorgtransitie. Daar komen waarden als gelijkheid, rechtvaardigheid en duurzaamheid bij kijken. Als wonen zo cruciaal is in de energie- en zorgtransitie, en als van corporaties een voortrekkersrol wordt verwacht, moet dat ook als beleidsdoel worden geconcretiseerd en moet dat het uitgangspunt vormen voor kostenberekeningen.
Wat mogen we verwachten aan oplossingen van rendementsgedreven investeerders in de particuliere huursector? Gemeenten verwachten van deze partijen vaak innovatieve ideeën voor betaalbare woningen in het middensegment. Er zijn enkele veelbelovende initiatieven voor community-concepten zoals Change= (gerealiseerd in Amsterdam en in ontwikkeling in diverse andere steden) die aansluiten bij de behoeftes van specifieke doelgroepen zoals werkende MBO-studenten. Het gaat hier om betaalbare woonruimte met een aantal gedeelde voorzieningen, omarmd door gemeentebestuurders en opgezet door een buitenlandse investeerder. Omdat het behalen van rendement het hoogste doel is van dergelijke projecten, komen maatschappelijke doelen zoals saamhorigheid echter al snel in de verdrukking. Het moet blijken of deze commerciële oplossingen duurzaam in daadwerkelijke woonbehoeften gaan voorzien.
Banken en institutionele beleggers, zoals pensioenfondsen en verzekeraars, hebben eveneens een maatschappelijke verantwoordelijkheid als het gaat om financiering van de energie- en zorgtransitie: namelijk het toekomstbestending maken van de wooninfrastructuur van onze samenleving. Toekomstbestendig maken betekent waarde toevoegen, en het is aan de geldverstrekkers om hiervoor een passend financieel arrangement te ontwikkelen voor zowel verhuurders als eigenaar-bewoners. Te denken valt aan gebouwgebonden financiering of een verzilverarrangement (hypotheek of leasecontract) om het vermogen in de woning aan te wenden om de woningtoekomst bestendig te maken voor energie en zorg.
De taak voor de overheid is tot slot om vast te stellen wat de grenzen zijn van fatsoenlijk wonen, welke rol commerciële verhuurders hierin spelen en welke grenzen de (gemeentelijke) overheid bewaakt.
Duurzaam thuis
Wie wil meepraten over volkshuisvesting moet eerst op les om de taal te leren: van termen als kwaliteitskorting tot verouderingsaftrek, van collectief particulier opdrachtgeverschap tot scheefheid. Experts spreken de taal en bedenken doorgaand met de beste bedoelingen oplossingen die er vaak toe leiden dat het systeem nog ingewikkelder wordt. Ondertussen subsidieert de sociale huursector de rijksbegroting en ontvangen commerciële investeerders financiële tegemoetkomingen zoals bijvoorbeeld verlaagde grondprijzen, om te bouwen in het middensegment van de woningmarkt. De logica in ons complexe woonsysteem is ver te zoeken.
Het is alweer 30 jaar geleden dat de nota-Heerma verscheen, maar het onderliggende motto ’meer markt is beter’ lijkt nog onverkort van kracht. Het is tijd om deze impliciete waarde te vervangen. Wonen is cruciaal voor een duurzaam Nederland, en daarom een opgave voor samenleving, markt en overheid. Het doel van woningmarktbeleid moet zijn een duurzaam thuis, een plek van waaruit mensen zich kunnen ontwikkelen en deelnemen aan de maatschappij.
Wonen is bovendien een sleutel tot een toekomstbestendige maatschappij door haar cruciale rol in de beoogde energie- en zorgtransitie. Wonen beperkt zich niet tot één minister maar is een kabinetsbrede zorg, en uitwerking daarvan vergt politiek en maatschappelijk debat. Burgers, woningcorporaties, commerciële vastgoedinvesteerders, banken en overheid hebben hier allen een belang en een verantwoordelijkheid.
Waarden als gelijkwaardigheid, rechtvaardigheid, duurzaamheid en zorg moeten daarom de basis vormen van het toekomstig woonbeleid. Pas wanneer deze waarden zijn verankerd en het uitgangspunt worden voor het politieke woonbeleid, kunnen we bedenken hoe we die waarden zo efficiënt mogelijk gaan implementeren. Woningcorporaties zijn bij uitstek geschikt om hierin een voortrekkersrol te vervullen.
