De gedachte achter de Smart city is dat toepassing van ICT in de stedelijke omgeving leidt tot meer efficiëntie en een betere kwaliteit van leven. Het concept heeft zich in de afgelopen twintig jaar ontwikkeld. Enerzijds is de aard van de technologie veranderd. In 1999 waren breedband en internet nog kernbegrippen; nu staan het gebruik van grote hoeveelheden gegevens (big data) en kunstmatige intelligentie centraal. Anderzijds verandert het concept in de breedte. Creativiteit, diversiteit en onderwijs werden onderdeel van het concept. Maar de functie van de overheid als aanjager van gebruik van digitale technologie blijft constant. Ook in Nederland zien we deze ontwikkeling.
Voor deze praktische kijk op technologie valt vaak veel te zeggen. Rijkwaterstaat gebruikt kunstmatige intelligentie om wegen te tekenen op luchtfoto’s. Een toepassing die helemaal past in dit concept: met technologie wordt het werk efficiënter. Soms is dit meer omstreden. De gemeente Enschede stimuleert fietsers een app te gebruiken van het bedrijf Mobidot. Gebruik van deze app vereist echter dat verzamelde gegevens mee verkocht mogen worden bij verkoop van het bedrijf. Leusden werkt samen met KPN, maar wil de overeenkomst niet openbaar maken. Dit geldt ook voor de samenwerking van Eindhoven met Philips, en ook Den Haag zegt contracten niet openbaar te maken. Het is een logisch uitvloeisel van deze praktische manier van kijken. Binnen het smart city-concept ligt de nadruk op de mogelijkheden, en niet op over het feit dat technologie ook de verhoudingen verandert. Maar technologie is niet neutraal. Ze versterkt sommige belangen en verzwakt andere. De toepassing van ICT heeft de overheid wezenlijk van karakter veranderd in de afgelopen twintig jaar. Twee voorbeelden maken dat concreet.
Geen stemrecht, geen verzekering
Esther reist de hele wereld rond voor haar werk als motivational speaker. Ze heeft een koophuis, een auto en kan prima voor zichzelf zorgen. Het gaat zelfs zo goed, dat ze vaker in het buitenland is dan in Nederland. Daarom besluit ze haar huis te verhuren. Als de huurders zich inschrijven bij de gemeente, ontdekt deze dat Esther veel reist. Een inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP) vereist dat iemand een bepaald aantal aaneengesloten dagen per jaar op het ingeschreven adres overnacht – het zogeheten ingezetenencriterium. Omdat Esther daar niet aan voldoet, wordt ze uitgeschreven uit de basisadministratie. De gevolgen blijken verstrekkend. Ze verliest haar stemrecht, haar zorgverzekering, toeslagen, parkeervergunning en als zelfstandige ook haar btw-nummer en inschrijving bij de Kamer van Koophandel. Ze verliest vrijwel al haar rechten, terwijl er vrijwel geen rechten of plichten zijn gekoppeld aan deze registratie. De plichten blijven dan ook. De Belastingdienst is de enige die haar niet vergeet.
Hassan woont in een garagebox
Hassan is een minderjarige jongen met een verstandelijke beperking. Hij is dakloos. Jarenlang wandelt hij de ene na de andere instantie binnen. Geen van de organisaties weet hem echt te helpen. Pas op z’n zeventiende vindt hij het juiste loket: MEE, een organisatie die mensen met een verstandelijke beperking begeleidt. Pablo, de hulpverlener die Hassan bijstaat, gaat namens Hassan alle loketten langs om voor de analfabete jongen in de juiste volgorde een briefadres, een DigiD, een uitkering, een bankrekening, een zorgverzekering, zorgtoeslag, beschermd wonen en meer aan te vragen. Het hele traject duurt meer dan een half jaar. Maar dan durft Hassan weer te dromen. Hij wil op Schiphol werken. “Het laden en lossen van bagage,” zegt hij, “dat is mooi werk, begrijp je.”
De bureaucratische cloud
In beide verhalen speelt de toepassing van ICT een cruciale rol. Het verhaal van Esther staat in het ongevraagde advies dat de Raad van State uitbracht op 6 september dit jaar. De Raad schrijft dat “de burger niet meer kan nagaan welke regels zijn toegepast,” “het niet meer is vast te stellen of de regels ook doen waarvoor ze bedoeld zijn,” “het valt niet meer na te gaan of een besluit is genomen op basis van de juiste gegevens” en “bij fouten in het systeem moet de burger zijn onschuld bewijzen.” Een kijkje in de ICT achter het verhaal van Esther maakt inzichtelijk hoe dit komt.
Anders dan vroeger zijn ambtenaren niet meer de experts van hun eigen regels. Ze werken met een systeem dat gemaakt is door IT-experts en systeemontwerpers. Het is eigenlijk niet één systeem, maar duizenden systemen die met elkaar zijn verknoopt via duizenden datakoppelingen. Daarmee worden gegevens over burgers, bedrijven en beslissingen uitgewisseld. Niet alleen de RDW weet dat je een auto bezit, maar automatisch ook de Belastingdienst, de gemeente en het CJIB. En als je gemeente je nieuwe adres registreert, komt dat ook terecht bij je zorgverzekeraar, je pensioenfonds en de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
Dit systeem is ontstaan uit twee belangrijke ontwikkelingen. De eerste is het toepassen van ICT voor het geautomatiseerd nemen van beslissingen. Al decennia lang zijn de grote uitvoeringsorganisaties, zoals Belastingdienst, UWV, SVB en anderen bezig met het automatiseren van – vooral – beschikkingen. Nu nemen we miljoenen automatische besluiten per jaar waar geen mens meer aan te pas komt; meer dan de helft van alle besluiten die de overheid neemt. Elke zeventien seconden wordt er iemand geflitst. Dat betekent dat er elke zeventien seconden een verkeersmaatregel wordt opgelegd. De Belastingdienst krijgt elk jaar negen miljoen aanvragen voor inkomensafhankelijke toeslag. Het UWV neemt elk jaar bijna zeventien miljoen continueringsbeslissingen.
Deze beslissingen worden steeds vaker genomen op basis van gegevens van andere organisaties. De overheid is niet alleen een enorme beslisfabriek geworden, maar wisselt ook op grote schaal gegevens uit. Al sinds eind jaren ‘90 hebben deze uitvoeringsorganisaties de mogelijkheid geschapen om gegevens uit te wisselen met partners. Tegenwoordig zijn soms op één registratie bijna tweeduizend organisaties aangesloten. Ook buiten de context van de dertien basisregistraties zijn er honderden registraties waarvan de gegevens uitgewisseld worden. In 2015 waren er in het domein van Veiligheid en Justitie al 495 datakoppelingen. De organisaties die gegevens ontvangen, verwerken wijzigingen in hun eigen registratie. Op basis daarvan nemen een besluit zonder menselijke tussenkomst. Dit noemen we daarom een ‘automatische netwerkbeslissing’ of een ‘geautomatiseerd ketenbesluit’.
Blind voor de burger
Wat zien we hier nu precies gebeuren? Allereerst is de overheid nu vaak blind geworden voor de burger - letterlijk. Gegevens komen binnen via gegevensuitwisseling, zonder contact met de burger. En zonder contact met de burger gaat het besluit de organisatie uit. Dat betekent dat absurde uitkomsten, fouten of de noodzaak tot oordeelsvorming niet kunnen worden waargenomen door een professional. De burger moet daarop wijzen. Ooit was de professional verantwoordelijk voor het verzamelen van gegevens en het maken van een belangenafweging. Nu is de organisatie op dit punt blind.
De computer neemt een besluit op basis van ‘als/dan’-beslisregels. De omvang van zo’n verzameling beslisregels is bij een organisatie als de Belastingdienst enorm. Hierdoor is onduidelijk op basis waarvan een individueel besluit is genomen. Niet elke organisatie maakt die regels openbaar. En wanneer ze wèl openbaar zijn, zijn ze niet te herleiden naar de wetten waar ze op gebaseerd zijn.
Papiertje
Een wijziging in je gegevens bij één organisatie kan leiden tot acties bij organisaties waarmee je als burger geen contact hebt gehad. Die acties kunnen expliciet zijn, zoals een acceptgiro in de bus. Maar als de gevolgen niet direct zichtbaar zijn, dan kom je ze ook niet te weten. Dit is relevant omdat we er in de rechtsbescherming van uitgaan dat burgers weten bij welke organisatie de oorzaak ligt. Dat was een redelijke veronderstelling in de tijd dat je zelf met een papiertje langs elke organisatie moest. Nu moet de burger in feite het ICT-landschap van de overheid doorzien binnen de termijnen van beroep en bezwaar. Dit zijn maar drie voorbeelden, maar ze zijn voldoende om te laten zien dat bestaande taken niet alleen sneller, goedkoper en efficiënter verlopen door de toepassing van ICT; het karakter van de overheid verandert er wezenlijk door.
Hoe is dit zo ontstaan? De informatie-architectuur van de overheid – dat wil zeggen, de manier waarop toepassingen en registraties onderling samenhangen – is niet ontworpen. Ze is ook niet gestuurd met een visie op publieke doelen of met afrekenbare kwaliteitskaders. Ze is ontstáán. Met name vanaf 2003 namen de grote uitvoeringsorganisaties het initiatief om niet meer te wachten op Den Haag, maar aan de slag te gaan met digitalisering. Hier ontstond een belangrijke dynamiek. Deze organisaties financierden deze ontwikkeling uit hun reguliere budget en vonden elkaar in kostenbesparing. Zo konden ze elke geïnvesteerde euro weer terugverdienen voor het reguliere budget.
Deels is dat een groot goed geweest. Er zijn enorme besparingen gerealiseerd. De arbeidsproductiviteit van een politieagent verdrievoudigt in zekere zin wanneer een teruggevonden auto via gegevensuitwisseling in het Kentekenregister staat. Het resultaat van het werk van de agent gebruikt de RDW dan om direct een oproep voor de APK-keuring en de Belastingdienst om een acceptgiro Wegenbelasting te sturen. De burger hoeft de interne communicatie van de overheid niet meer te verzorgen door zijn auto bij meerdere overheden opnieuw aan te melden.
Maar hiermee werd ook het organisatiebelang de rationale achter de digitalisering van de overheid. Het voorbeeld van Esther laat zien dat deze ontwikkeling ook onvoorziene gevolgen heeft. Bij gebrek aan kader werd kostenefficiëntie de bepalende kracht. Daarom zien we nu dat de inzet van gegevensuitwisseling eenzijdig in het belang van organisaties is, rechtsbescherming theoretisch wordt en fouten niet meer hersteld kunnen worden.
Behoorlijke ICT
Wat doen we eraan? Geen enkele individuele actor is geëquipeerd om deze onbedoelde gevolgen van de informatie-architectuur tegen te gaan. Daarom stel ik een aantal beginselen van behoorlijke ICT voor, die een leidraad kunnen vormen voor het ontwerpen van een informatie-architectuur die meer aansluit bij de sociale werkelijkheid van burgers. Eén van de functies van beginselen is dat ze een kwaliteitseis kunnen worden. Ook burgers en volksvertegenwoordigers die geen expert zijn, krijgen zo een norm in handen om de kwaliteit van ICT-instrumenten te bevragen en te beoordelen. In mijn boek De Digitale Kooi doe ik een voorzet met tien beginselen. Hier wil ik er twee uitlichten.
Recht op centrale correctie
Geen automatische doorwerking zonder automatische correctie
Nooit eerder was het mogelijk om iemands gegevens in duizenden registraties tegelijk te wijzigen. Nu wel. En dat heeft gevolgen in de vorm van automatische besluiten. Dat noemen we “automatische doorwerking”. Daarom: geen automatische doorwerking zonder automatische correctie. Je zou het ook een recht op centrale correctie kunnen noemen. Alle rechten die je met één registratie kunt verliezen, moet je ook weer via die registratie kunnen herstellen. Want je kunt niet van een burger verwachten dat deze het ICT-landschap van de overheid doorziet. Dat betekent dus geen nieuwe datakoppelingen zonder afspraken over het verwerken van correcties.
Scheid data en besluit
Wie digitaal besluit, organiseert ruimte voor afwijkende besluiten
Dit betekent zoveel als: een mens moet kunnen ingrijpen. Nu zijn het verzamelen van de gegevens en het nemen van het besluit vaak volledig met elkaar verweven in de software, waardoor het voor een individuele professional onmogelijk is een burger te helpen. Persoonlijk contact, de situatie begrijpen of communicatie hebben pas zin als individuele organisaties kunnen handelen. Uiteraard is daar nog meer voor nodig. Ook is overzicht nodig om een belangenafweging te kunnen maken en verantwoorden. Maar zolang een afwijkend besluit überhaupt niet uitgevoerd kan worden door tekortkomingen in de informatie-architectuur, heeft het maken van de afweging geen zin.
Wat betekent dit voor de slimme stad?
We hebben het nog niet over Hassan gehad. Zijn verhaal is in veel opzichten het tegenovergestelde van dat van Esther. Het contrast maakt zichtbaar dat de toepassing van ICT bij de overheid bepaalde belangen heeft versterkt en andere verzwakt. De uitschrijving van Esther werkt als een noodknop. Elke aangesloten organisatie stopt met het verlenen van diensten. Maar er is geen startknop voor Hassan; in zijn situatie is elke organisatie weer een eigen loket. De belangen van organisaties bepalen wat gemakkelijk wordt gemaakt en wat niet. Pablo heeft de landelijke uitvoeringsorganisaties nodig om Hassan te helpen. Maar deze organisaties hebben er geen belang bij om loketten te integreren en betere toegang voor gemeentelijke of gesubsidieerde organisaties te realiseren. Dat kost geld dat de uitvoeringsorganisaties niet terugverdienen. En dus maakt de huidige informatie-architectuur dat het zes maanden duurt om een jongen als Hassan weer op de rails te zetten.
Een slimme stad is een meer zelfbewuste stad. Want met het verplaatsen van verantwoordelijkheden van Rijk naar gemeente zijn uitvoeringsorganisaties ook deels dienstverlener geworden van de gemeente. Maar deze instanties hebben vaak niet eens een accountmanager voor de gemeente. De afhankelijkheid lijkt eenzijdig. Hier kan de slimme stad meer zelfbewust optreden, zodat ze ook haar verantwoordelijkheden voor Hassan kan nemen. Maar de dynamiek die we zien bij de uitvoeringsorganisaties – geen ander kader dan afrekenen op kosten, waardoor organisatiebelang leidend wordt – organiseert de stad vaak ook zelf bij haar eigen diensten en gesubsidieerde organisaties. Daar kan de gemeente zelf een kader scheppen met de beginselen van behoorlijke ICT om publieke waarden als rechtsbescherming en integrale dienstverlening te realiseren.
Goed uitgewerkte beginselen zijn enerzijds algemeen genoeg, maar anderzijds ook voldoende concreet om net als regels te kunnen functioneren als coördinatiemechanisme. Slimme en heldere regels maken samenwerken mogelijk zonder communicatie. In die zin helpen ze de verkokering te overstijgen. Door zaken zoals die van Esther en Hassan te onderzoeken, samen met betrokken partijen, zagen wij hoe de toepassing van ICT de overheid heeft veranderd. We keken door de ogen van Esther en Hassan naar wat er gebeurde. Dat is opdracht één voor de overheid bij elke toekomstige toepassing van ICT.
