Recent is in Nieuw Zeeland een voor de Maori's heilige berg als rechtspersoon erkend om zo de berg en de natuur erop te beschermen. In Spanje is het bedreigde Mar Menor tot rechtspersoon verklaard in de hoop op betere bescherming en ook in andere landen is men bezig om persoonsrechten aan de natuur te geven of natuurgebieden als rechtspersoon te erkennen. Is dit iets voor Nederland? 

Er zitten een paar vragen onder: Wat is natuur en milieu, en zien we dat als particulier dan wel algemeen belang of een op zichzelf staande waarde? En hoe zit ons rechtssysteem in elkaar, wat biedt de beste belangenafweging? Vanuit die punten moeten we kijken hoe we milieu en natuur het beste beschermen.  

Voor het tweede vraagstuk is het goed om te bedenken dat ons rechtssysteem in zijn uitgangspunt anders in elkaar zit dan dat van veel Angelsaksische landen. In Nederland zijn collectieve en maatschappelijke rechten en belangen meestal beter beschermd. Een rechtssysteem dat eigenlijk alleen het belang van de overheid (als staat) en dat van burgers en bedrijven als private belangenpartij erkent, heeft dus meestal een procederende rechtspersoon nodig om een abstract of collectief belang zoals natuur of klimaat te beschermen. In Nederland is dat niet het geval, al is ook ons systeem nog verre van optimaal. 

Ons milieurecht draait om twee polen: het recht om te ondernemen en te ontwikkelen en daarbij vervuiling en overlast te veroorzaken versus het recht om daarvan gevrijwaard te zijn, met het recht op een leefomgeving die gezond en veilig is. Bij dat laatste hoort ook een abstracter ‘algemeen belang’ zoals natuur en landschapswaarden, klimaat en biodiversiteit. Voor natuur geldt een ‘instandhoudingsverplichting’, waarbij natuurwaarden gekwantificeerd zijn.

Deze en andere waarden, de toestand van een bepaald ecosysteem, de concentratie fijnstof in de lucht, de hoeveelheid dioxine in moedermelk, de decibellen vliegtuigherrie, daglichttoetreding of verwachte bodemdaling zijn de criteria aan de hand waarvan we toetsen of een economische activiteit vergund mag worden of niet. Als de gevolgen van een bestemmingsplanwijziging, trajectbesluit of de emissievergunning de normen niet overschrijden, krijg je je vergunning en mag je aan de slag. Dit systeem lijkt een prima basis voor een gedegen afweging tussen de verschillende economische en maatschappelijke belangen. 

‘Milieugebruiksruimte: binnen een ontwikkelingsgebied aanwezige marge tussen de bestaande milieukwaliteit en de voor dat gebied geldende milieukwaliteitsnormen, die kan worden benut voor milieubelastende activiteiten’ (artikel 2.1 Crisis- en herstelwet)  

Die impact op de omgeving, de milieugebruiksruimte, mag niet worden overschreden en als alles goed gaat, hebben we nooit méér vervuiling, overlast, ruimtegebruik of gezondheidsschade dan we aankunnen of redelijk vinden. Maar in de praktijk is dat natuurlijk niet zo. 

Stikstof 

De beschikbare milieugebruiksruimte is zelden goed gedefinieerd. We hebben overal voortschrijdend inzicht over wat klimaat, natuur en gezondheid allemaal níet meer kunnen verdragen en nieuwe stoffen of activiteiten zijn meestal (nog) niet gereguleerd. Ook als nieuwe wetenschappelijke inzichten leiden tot een ‘krimp van de milieugebruiksruimte’ (bijvoorbeeld PFAS), dan nog worden bestaande vergunningen zelden of nooit geüpdatet aan de hand van die nieuwe inzichten.

Immers, het ooit verkregen ‘recht om te vervuilen’ is nu een economisch recht geworden en eigendom van de ondernemer die de vergunning heeft. Soms zelfs een verhandelbaar recht. De basis is dan niet meer de hoeveelheid beschikbare milieugebruiksruimte die we veilig kunnen gebruiken, maar de optelsom van de (historisch) vergunde gebruiksruimte.  

Voor bijvoorbeeld gebonden stikstof zien we nu dat we in de afgelopen decennia een enorme ‘schuld’ hebben opgebouwd. We hebben jarenlang, vaak geheel legaal, meer stikstof uitgestoten dan de natuur kan verwerken en de verzadiging is nu zo groot dat veel natuurgebieden op omvallen staan. 

Veel activiteiten zijn ook helemaal niet vergunningplichtig of worden niet getoetst aan de beschikbare milieugebruiksruimte. Er worden bijvoorbeeld fijnstofnormen voor de maximale concentratie in de lucht opgelegd aan overheden en er worden fijnstofnormen opgelegd aan de auto-industrie voor de uitstoot van nieuwe modellen. Maar die twee zijn niet gekoppeld. Iedereen mag een auto kopen en er eindeloos in rondrijden. Ook in gebieden waar de concentraties te hoog zijn.

Lokale overheden proberen dan met milieuzones en repressief parkeerbeleid te reguleren, maar de dieselrijder hoeft voor zijn uitstoot geen eigen milieugebruiksruimte te reserveren. Ook als dat ten koste van de gezondheid van anderen gaat. De gezondheidsgevolgen van fijnstof lopen in de miljarden. Elke euro uitgegeven aan betere luchtkwaliteit levert meer dan tien euro gezondheidswinst op. Maar de kosten zijn nu zelden voor de vervuiler en meestal voor de maatschappij als geheel.

Er valt dus nog een hoop te verbeteren in de uitvoering: meer onderzoek naar milieueffecten en waar nodig snel normen aanscherpen, beter bestaande regels handhaven, meer mogelijkheden om vergunningen te wijzigen of in te trekken. Maar het vertrekpunt van het systeem, niet meer vervuilen dan wat het milieu aan kan, is goed. 

Voor grote projecten, zoals het aanleggen van een snelweg, een windmolenpark of een nieuwe woonwijk, moet nu van tevoren een milieueffectrapportage worden gemaakt. Daarin moet de aanvrager aantonen dat de impact van het project de milieunormen niet overschrijdt.  

Trein of auto 

Bij overheidsprojecten komt daar ook nog een MKBA, een Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse bij. Die is in eerste plaats bedoeld om te kijken of het goed besteed overheidsgeld is. Een nieuwe spoorverbinding tussen Amsterdam en Groningen is uiteraard heel duur, maar kan veel reizigers accommoderen.

De bereikbaarheid en het reiscomfort gaan vooruit, wat de regionale economische ontwikkeling kan stimuleren, waardoor we de investeringen via treinkaartjes en een betere economie (= meer belastingen) terugverdienen. Maar als op dat traject geen reizigersvraag is en de lijn nooit zal renderen, dan is het een slechte investering. Bij een klassieke MKBA tellen dus vooral de directe economische gevolgen. 

Voor een gedegen politieke afweging is geld niet het enige dat telt. Meer trein kan leidden tot minder auto, en dus minder verkeersongelukken, vervuiling en klimaatschade. Er zijn dus ook andere redenen dan geld die de politiek moet afwegen. In de vorige kabinetsperiode is GroenLinks erin geslaagd om die MKBA’s voortaan te laten uitvoeren aan de hand van het ‘breed welvaartsbegrip’.

Er is nog geen echte consensus over de invulling van die term, maar het komt erop neer dat bij (infra)projecten voortaan ook gezondheid, klimaat, welzijn, leefbaarheid, verkeerveiligheid en andere ‘zachte’ criteria worden meegewogen. Immers, als klimaat, leefbaarheid, verkeersveiligheid en gezondheid worden meegewogen bij de keuze tussen een nieuwe spoorlijn of een nieuwe snelweg, dan kan dat van grote invloed zijn op de uitkomst. 

Dat verschil zagen we afgelopen maand voor het eerst terug bij de bespreking van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). De toepassing van het breed welvaartsbegrip was nog lang niet perfect, maar ‘nieuw asfalt’ scoorde opeens overal veel slechter dan het jaar ervoor. En dat terwijl de uitgangspunten nog niet eens Paris-proof waren.

De nieuwe benadering is hoopvol. Het is natuurlijk technocratisch en legalistisch, voer voor adviesbureaus en juristen, maar het belooft wel een veel betere, moderne en enigszins politiek neutrale afweging van belangen. Of het vermijden van CO₂-emissies belangrijk is, wegen we af aan de effecten van klimaatverandering. Op basis daarvan stellen we klimaat- en CO₂-doelen en dan moeten alle andere plannen binnen die doelen passen. Politici hebben de neiging om bezwaren aan de kant te schuiven als ‘hun’ project in gevaar komt. Met een brede MKBA kan dat niet zo makkelijk meer. 

Nieuwe koeienstal 

Vooral de nu slecht vertegenwoordigde en de toekomstige belangen van natuur, kinderen en mensen op andere continenten kunnen zo een stem krijgen in de afweging of een project moet doorgaan of niet. Verzet tegen infraprojecten komt nu meestal van omwonenden of van NGO’s die principieel andere opvattingen over mobiliteit, klimaat of luchtkwaliteit hebben.

Door vooraf naar de brede welvaartseffecten te kijken komen al in een vroeg stadium de oplossingen met het hoogste maatschappelijke rendement boven aan de ambtelijke lijstjes en worden projecten die meer kwaad doen dan goed niet eens voorgelegd aan de politiek.  

Voor grote ruimtelijke projecten is zo’n brede MKBA nu verplicht. De impact op de omgeving, de rijksfinanciën, de toekomst van onze economie en de toekomstige mogelijkheden van het betreffende gebied worden immers sterk beïnvloed.

Maar ruimtelijke (rijks)projecten zijn natuurlijk niet de enige projecten die impact hebben op ruimte, milieu en leefbaarheid. De optelsom van veel kleine vergunningen kan net zo goed een grote impact hebben. Toch wordt hierbij niet gekeken naar de lange termijn. Als het past binnen de vergunningsvoorwaarden, mag een ondernemer ondernemen.  

Bij het vergunnen van een nieuwe koeienstal kijkt de provincie wel naar de verwachte emissies, geurhinder en het bestemmingsplan. Maar niet of die koeienstal, of de daar geproduceerde melk, de beste besteding is voor onze schaarse milieugebruiksruimte. We weten dat een ton stikstofemissie van de industrie drie tot vijf keer meer geld en werkgelegenheid genereert dan diezelfde emissie uit de landbouw. En misschien is de lokale woningnood wel een veel groter maatschappelijk belang dan meer export van melkpoeder naar China. 

Er vindt nu geen gedegen afweging plaats of een boer en zijn koeien een groot maatschappelijk belang dienen dat vervuiling rechtvaardigt. Als er emissieruimte is, wordt er meestal niet gekeken wat de alternatieven zijn voor de gebruikte staltechniek of voor het gebruik van melk en vlees. Er vindt geen maatschappelijke afweging plaats hoe we de schaarse stikstofruimte het beste kunnen besteden, ten behoeve van het geluk van iedereen. En dat zouden we wél moeten doen.

Een brede maatschappelijke kosten-batenafweging, waarbij iedere ondernemer zijn handelen (en bestaan) maatschappelijk moet verantwoorden, is al een gigantische omslag in hoe de overheid de economie reguleert. Geld verdienen is dan veel meer een voorwaardelijk recht. Dat zal uiteraard op veel weerstand stuiten. Er zullen veel vaker vergunningsaanvragen worden afgewezen of ingetrokken. Er moet ook meer worden uitgezocht en gehandhaafd. Het leidt tot meer bureaucratie, meer onderzoek, meer juridische procedures.  

Best Beschikbare Techniek 

Maar het leidt ook tot meer leefbaarheid, milieu-, gezondheids-, en klimaatwinst. De maatschappelijke baten zijn immers per definitie groter. Het komt er feitelijk op neer dat overheden en ondernemers niet zo maar meer de maatschappelijke kosten van hun activiteiten kunnen afschuiven op de maatschappij of dat milieugebruiksruimte op gaat, aan de eerst beste die er een hap uit neemt. Het is meer gedoe, maar we worden met z’n allen wel rijker, gezonder, gelukkiger en sparen natuur en klimaat.

Een dergelijke aanpak kunnen we ook uitbreiden tot de reeds bestaande vergunningen. Voor de (zware) industrie gelden nu BBT-regels, het voorschrift om telkens de best beschikbare techniek te gebruiken voor een productieproces. En beste staat voor de techniek met de minste milieuvervuiling. Soms zijn dat bijvoorbeeld filters. De meeste vergunningen moeten om de vijf jaar worden verlengd en dan moet ook gekeken worden of inmiddels een betere techniek beschikbaar is. In de praktijk gebeurt dat helaas veel te weinig, dus er is nu al veel te winnen met betere handhaving.

Maar ook dan kan een bedrijf vaak weigeren een nieuwe dure techniek toe te passen. Als het ‘te duur’ is, wordt het als een onredelijke eis gezien. Het bestaan van het bedrijf of het product mag niet in gevaar komen. Maar waarom niet? Als de reële kosten (dus ook de milieukosten) terugkomen in de prijs van het product en dat product heeft dan geen afnemers meer, dan vindt de maatschappij het dus kennelijk de vervuiling niet waard.

Met een strikte toepassing van BBT-verplichtingen en een afweging op basis van een brede MKBA, kan de uitkomst zijn dat we bijvoorbeeld het met gas verwarmen van kassen voor export-sierteelt niet meer redelijk vinden. De sector moet dan overgaan op een andere techniek of ligt in de winter stil. Dan maar geen goedkope rozen meer op Valentijnsdag.

Het intrekken van een vergunning leidt wel tot schadeclaims. Rechters beschouwen een vergunning tot vervuiling als een soort eigendomsrecht. De tijdelijkheid en voorwaardelijkheid van een emissievergunning moet daarom beter worden geregeld.

Terug naar de steentijd? 

Mag er dan straks niks meer? Terug naar de steentijd? Nee, juist niet. Het zou zomaar kunnen dat een brede MKBA-rapportage uitwijst dat bijvoorbeeld de Lutkemeerpolder naast Schiphol het beste een distributiecentrum kan worden. Daar goederen voor de stad overladen op kleine elektrische vrachtwagens en zo luchtkwaliteit, verkeersveiligheid en leefbaarheid van achthonderdduizend Amsterdammers verbeteren is misschien meer waard dan enkele tonnen biologische gerst die ook van elders kunnen komen. 

Voor wie biologische grond ‘heilig’ is, is dat misschien vloeken in de kerk, meer economie ten koste van groen. Welke manier je ook hanteert om tot een afweging te komen: er zullen altijd voor- en tegenstanders zijn.