9 minuten

Er gaat niets boven Scandinavië?

De lessen uit het noorden

In de discussie over de toekomst van de verzorgingsstaat geven Bos en Halsema hoog op van Scandinavië. Is dat model echt beter? En kan je zomaar krenten uit de pap halen? 

Er is grote onvrede met de resultaten van de Europese economieën. De groei is mager, de werkloosheid hoog, de arbeidsparticipatie van vooral vrouwen en ouderen is laag en de economische structuur is niet kennis-intensief. Op al deze terreinen zijn er in Europees verband ambitieuze doelstellingen afgesproken in de zogenaamde Lissabon-agenda. Sinds het opstellen hiervan in 2000 zijn de prestaties van Europa juist achteruitgegaan. We weten nu al dat deze doelstellingen voor 2010 niet zullen worden gehaald.

In een recente studie voor de Europese ministers van Financiën, met de titel Globalisation and the reform of European Social Models, wijt de Belgische econoom André Sapir het niet behalen van de Lissabon-doelstellingen aan het onvoldoende hervormen door de lidstaten van hun sociale zekerheidsstelsel en aan hun arbeidsmarktbeleid. In het rapport zijn de Europese landen ingedeeld in vier geografische gebieden die elk voor een type welvaartstaat staan: noordelijke landen, Angelsaksische landen (Ierland, Engeland), continentale landen (Duitsland, Frankrijk, België) en mediterrane landen (Spanje, Italië, Griekenland). Het rapport beoordeelt de landen op hun economische resultaten (efficiency) en op rechtvaardigheid (equity). De noordelijke landen scoren goed op beide onderdelen, Angelsaksische landen scoren goed op economisch resultaat, continentale landen op rechtvaardigheidsresultaat en mediterrane landen scoren slecht op beide onderdelen. De conclusie van het rapport is dat het Angelsaksische en het Noord-Europese type verzorgingsstaat duurzaam zijn.

Nederland is in dit rapport opvallend genoeg ingedeeld bij de Scandinavische landen en wordt gezien als één van de landen die een hoog niveau van rechtvaardigheid met goede economische prestaties weet te combineren. Het pleidooi voor hervorming van het sociale zekerheidsstelsel en de arbeidsmarkt van Sapir geldt dan ook vooral andere landen. Continentale en mediterrane landen, tweederde van de Europese Unie, presteren economisch slecht en zouden hun systeem moeten hervormen. Zij kunnen kiezen tussen de Angelsaksische variant of zij moeten de route van de noordelijke landen op.

Miss World

Een jaar eerder had het Centraal Planbureau een soortgelijke analyse verricht in de studie Is America Miss World? Choosing between the Anglo-Saxon model and a European-style alternative. Ook in deze studie werden landen gegroepeerd naar economische resultaten en rechtvaardigheid. In dit geval waren het alleen de Scandinavische landen die op beide terreinen goed scoorden. Het interessante van beide economische studies is dat de gebruikelijke uitruil die economen verwachten tussen gelijkheid en economische prestaties zich niet bij alle landen voordoet. De politieke boodschap van de studies is dat een Amerikaans of Angelsaksisch systeem niet per definitie tot de beste (economische) resultaten leidt. Landen hebben een keuze: inkomensherverdeling met een goed sociaal zekerheidsstelsel hoeft niet tot lagere participatie en hogere werkloosheid te leiden, zolang landen inkomensherverdeling aanvullen met actief arbeidsmarktbeleid – want daarin schuilt, aldus de studies, het succes van de Scandinavische landen.

Sociologische studies van bijvoorbeeld het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de Deense socioloog Esping-Andersen over verschillende typen verzorgingsstaat in Europa kenschetsen Nederland als een atypisch land dat zweeft tussen het systeem van de continentale landen (dat corporatistisch is: een centrale rol voor vakbeweging en werkgevers) en het systeem van de Scandinavische landen. Het Scandinavische type welvaartstaat kent een uitgebreid sociaal zekerheidsstelsel, hoge uitgaven aan arbeidsmarktprogramma's, genereuze ouderschapsverlofregelingen en universele toegangscondities. Het continentale of corporatistische systeem heeft eveneens een goed ontwikkeld sociaal zekerheidsstelsel, maar minder algemeen toegankelijk. Er is een sterke relatie tussen het arbeidsverleden en de uitkeringsrechten. Werknemers zijn goed beschermd tegen ontslag en er zijn veel speciale regelingen voor bedrijfssectoren. Het SCP beveelt in haar vorig jaar uitgebrachte notitie Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid de politiek aan om een helder toekomstbeeld voor het huidige hybride model van Nederland te kiezen. Het SCP meent dat de corporatistische elementen verlaten moeten worden omdat daarbij de belangen van werkgevers en de insiders onder werknemers kunnen gaan prevaleren boven het algemeen belang. De nadelen van het corporatistische pad zijn te groot, hoge kosten gaan samen met lage deelname van specifieke groepen: vrouwen, ouderen en laagopgeleiden.

Scandinavische lessen

Het SCP concludeert, net als de eerder genoemde studies, dat alleen het Angelsaksische liberaliseringspad en de Scandinavische route toekomstbestendig zijn. Het SCP stelt Nederland voor deze keuze en heeft daarbij zelf geen voorkeur, maar constateert wel dat de Nederlandse bevolking een voorkeur lijkt te hebben voor het Scandinavische pad. Ten opzichte van andere Europese landen heeft Nederland daarbij het voordeel dat ze al veel op de Scandinavische landen lijkt.

Op zoek naar de overeenkomsten en verschillen tussen Nederland en de Scandinavische landen kwam het ministerie van Financiën in het najaar van 2005 met het rapport De lessen uit de Nordics. Allereerst komt het rapport met een vergelijking van de prestaties: de economische groei is de afgelopen jaren – en volgens de meest recente voorspellingen ook de komende jaren – in de Scandinavische landen beduidend hoger. De bevolking van de Scandinavische landen is beter opgeleid en meer jongeren hebben een startkwalificatie. De algemene arbeidsparticipatie is beter in de Scandinavische landen, met name die van vrouwen. De Scandinavische landen hebben een hogere collectieve lastendruk en een grotere overheid, voornamelijk met meer uitgaven voor kinderopvang en onderwijs.

Nederland kan belangrijke lessen leren van het Scandinavische model, aldus de studie. Het Deense arbeidsmarktbeleid met een soepel ontslagrecht, relatief hoge uitkeringen en een sterk activerend arbeidsmarktbeleid wordt aanbevolen. Het sterk activerende arbeidsmarktbeleid bestaat uit de verplichting om na één jaar werkloosheid mee te doen aan een activeringsprogramma. Laagopgeleiden en langdurig werklozen krijgen veel individuele begeleiding. Daarnaast is scholing een belangrijk onderdeel van het actieve arbeidsmarktbeleid. Werklozen kunnen langdurig een uitkering ontvangen als ze bezig zijn met een opleiding. Een belangrijk effect van het Deense beleid is dat slechts een klein percentage van de werkloosheid langdurig is.

Kinderopvang

Wat betreft gezinsvriendelijk beleid worden Zweden en Denemarken als voorbeeld gesteld. Beide landen kennen een uitgebreid stelsel van publieke kinderopvang en lage financiële bijdragen van ouders. Daarnaast kennen deze landen langdurige betaalde en flexibele ouderschapsverlofregelingen. De belangrijkste financiële oorzaak die het verschil in de arbeidsparticipatie van vrouwen verklaart is het overheidsaandeel in de kinderopvang. Om op de Scandinavische bijdragen uit te komen zal de Nederlandse overheid haar bijdrage per plaats ongeveer moeten verviervoudigen. Daarnaast worden in de Scandinavische landen scholen gezien als dagarrangement. Er is goed verzorgde voorschoolse, tussenschoolse en naschoolse opvang. Het feit dat kinderen de hele dag op school kunnen blijven, levert een bijdrage aan de hoge arbeidsparticipatie van vrouwen.

Naast financiële oorzaken kan de opvallend hogere arbeidsparticipatie van vrouwen in de Scandinavische landen ook sociaal-culturele oorzaken hebben. In haar proefschrift How welfare states care vergelijkt de sociologe Monique Kremer, werkzaam bij de WRR, vier landen die representanten zijn van bestaande verzorgingsstaat modellen (Engeland, Denemarken, Nederland en België). Europese beleidsmakers willen de Lissabon-doelstellingen halen door de arbeidsdeelname van vrouwen naar Scandinavische hoogte te brengen. Immers, de participatie van mannen verschilt niet veel tussen landen. De vraag die Kremer probeert te beantwoorden is of de variatie tussen landen en de verschillen in zorg- en arbeidsdeelname worden veroorzaakt door verschillen verzorgingsstaatregelingen. Of zijn culturele verklaringen die uitgaan van individuele keuzen van mensen veel meer bepalend? Kremer stelt dat het niet of het een of het ander is. Beide hebben ook invloed op elkaar: een verzorgingsstaat bepaalt mede individuele arbeid-zorgpreferenties en omgekeerd bepalen culturele preferenties de vormgeving van de verzorgingsstaat. Zij noemt het verbindende en verklarende concept 'idealen van zorg'.

Verzorgingsstaten promoten verschillende idealen van zorg: wie goede zorg geeft (moeder, oppas, professional, etc.), waar het gegeven wordt (thuis, crèche, school) en aan welke eis zorg zou moeten voldoen (toezicht, opvoeding, educatie, etc.). Terecht stelt Kremer dat geen enkele overheid – ook de meest liberale niet - neutraal is. Historisch gezien kunnen culturele preferenties zodoende de verschillende modellen van de verzorgingsstaat verklaren. In Scandinavische landen is professionele zorg het beleidsideaal, wat de omvangrijke publieke kinderopvang verklaart. In Nederland heeft het kostwinnersideaal lang overheerst, wat de lage arbeidsparticipatie van vrouwen tot in de jaren tachtig verklaart. In de jaren negentig werd het 'combinatiescenario' het ideaal. Het ideaal dat man en vrouw samen voor de kinderen zorgen heeft ook de ontwikkeling van kinderopvang geremd.

Voorkeur

Als we de arbeidsdeelname van vrouwen willen vergroten, zo stelt Kremer, dan moet de overheid ook de professionele zorg promoten. Professionele zorg en het samen zijn met andere kinderen moet als 'beter' worden gezien dan thuiszitten met de moeder. Tegelijkertijd stelt ze dat het promoten van een Scandinavische verzorgingsstaat – met veel investeringen in kinderopvang en voltijdse arbeid als invulling van burgerschap – nauwelijks rekening houdt met culturele verschillen in zorgidealen. Terecht meent Kremer dat het sociale gezicht van Europa niet alleen bestaat uit het recht en de plicht tot arbeid.

Een Europese of nationale samenleving met voltijdse arbeid als ideaal gaat voorbij aan de arbeid-zorgvoorkeuren die mensen hebben. Als gekeken wordt naar de huidige individuele voorkeuren binnen landen dan is het in Nederland zo dat vrouwen die niet werken of een kleine deeltijdbaan hebben wel (meer) willen werken, maar dat er maar weinig vrouwen over willen stappen van een grote deeltijdbaan naar voltijds werken. Bij Scandinavische vrouwen is het omgekeerde het geval: uit Kremers onderzoek blijkt dat zij meer uren werken dan ze zouden willen. Ook mannen werken meer dan ze zeggen te willen. Een volledige overname van het Scandinavische model door Nederland of Europa is gezien die voorkeuren dan ook niet gewenst. De Nederlandse arbeidscultuur waarin het zeer gebruikelijk is voor vrouwen (en in mindere mate ook voor mannen) om in deeltijd te werken zou voor veel landen, ook de Scandinavische, tot voorbeeld kunnen dienen. Daarmee wordt recht gedaan aan niet alleen het economische en beleidsmatig gewenste ideaal van een hogere arbeidsparticipatie, maar tevens aan de voorkeuren van Europese burgers. Het sociale gezicht van Europa zou er bij gebaat zijn als het burgers ook de tijd geeft om te zorgen.

Doorbraak

Nederland zou haar beleid moeten aanpassen om vrouwen daadwerkelijk een vrije arbeidskeuze te geven. Een minister van Emancipatie (De Geus) die ondanks de ongelijke verdeling van arbeid en zorg tussen mannen en vrouwen aan het begin van zijn periode meent te kunnen beweren dat de emancipatie van de Nederlandse vrouwen is voltooid, is daarbij niet behulpzaam. Toch lijkt er een politieke doorbraak te zijn gekomen sinds de laatste Algemene Beschouwingen. Toen heeft de Tweede Kamer uitgesproken dat ze op zo'n kort mogelijke termijn van scholen, net als in Scandinavië, een dagarrangement wil maken. Het kabinet lijkt deze richting alleen te willen ondersteunen vanwege de wens om vrouwen meer aan het werk te krijgen. Er zijn geen substantiële extra financiële middelen toegevoegd om zo'n dagarrangement tot een succes te maken. Het Scandinavische ideaal van professionele kinderzorg krijgt zodoende onvoldoende promotie door de Nederlandse overheid. Ook het combinatie-ideaal waarbij man en vrouw gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de zorg van kinderen wordt te weinig ondersteund. Het uitzenden van tv-spotjes is daarvoor volstrekt ontoereikend. Mannen zullen deze taak pas echt op zich nemen als ouderschapsverlofregelingen betaald zijn. Dat moet, net zoals in Scandinavië het geval is, wettelijk worden geregeld en niet corporatistisch aan werkgevers en werknemers in sectoren worden overgelaten. Het Scandinavische succes met een hoge arbeidsparticipatie van alle groepen (ouderen, vrouwen, laagopgeleiden) kan in Nederland pas echt een succes worden als er fors geïnvesteerd wordt in een actief arbeidsmarktbeleid met veel begeleiding en scholing voor degenen die dat nodig hebben. Daarbij is het van belang dat de overheid naast arbeidsparticipatiedoelstellingen een helder ´zorgideaal´ promoot en dit met beleid ondersteunt. Verhoging van de belastingen om de uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid, onderwijs en kinderopvang te bekostigen, hoeft daarbij geen beletsel te zijn, zoals de economisch succesvolle Scandinavische landen laten zien.

Literatuur:

- André Sapir: Globalisation and the reform of European Social Models; Bruegel (2005); www.bruegel.org.
- CPB: Is America Miss World? Choosing between the Anglo-Saxon model and a European-style alternative, CPB Discussion Paper 40 (2004); www.cpb.nl.
- SCP: Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid (2005); www.scp.nl.
- Ministerie van Financiën: De lessen uit de Nordics (2005); www.minfin.nl.
- Monique Kremer: How welfare states care (2005).

Gerelateerde artikelen