Nederland en Europa staan voor de uitdaging om op de lange termijn te voorzien in voldoende grondstoffen, en wel op duurzame wijze. Deze ‘voorzieningszekerheid’ van grondstoffen is volgens minister Kamp primair een taak van bedrijven, maar de overheid heeft ook zelf een verantwoordelijkheid. In de Grondstoffennotitie uit 2011 stelt de overheid duurzaamheid namelijk als expliciete voorwaarde voor grondstoffenvoorzieningszekerheid op lange termijn.

Voor de ontwikkeling van duurzame technologieën als zonnepanelen, windmolens en elektrische auto’s en voor het opzetten van ‘slimme’ steden, waarin via ICT-toepassingen alles met alles en alles met iedereen is verbonden, zijn grondstoffen nodig die hoog op de lijst van ‘kritieke’ grondstoffen staan. ‘Kritiek’ betekent nu dat een grondstof economisch belangrijk is, maar dat er risico’s zijn voor de voorzieningszekerheid. De mogelijkheden om deze grondstoffen te recyclen of te vervangen door ruimer beschikbare alternatieven zijn bovendien beperkt. ‘Kritieke grondstoffen’ zijn dus schaarse grondstoffen.

Hoe moeten we die schaarste begrijpen? En welke strategieën kan de overheid aanwenden om voorzieningszekerheid van belangrijke grondstoffen op een duurzame manier te realiseren?

In het recente rapport Grondstoffenhonger duurzaam stillen doet het Rathenau Instituut aanbevelingen voor het behoud van ‘kritieke grondstoffen’ op duurzame wijze. We bespreken er hier vier: zorg dat grondstoffen tenminste voldoen aan minimumeisen voor sociale, ecologische en economische duurzaamheid; zie grondstoffen ook als ‘kritiek’ als ze niet aan deze eisen voldoen en neem dit als uitgangspunt voor duurzaam Nederlands en Europees grondstoffenbeleid; experimenteer buiten Europa met een Duurzame Economische Zone, waarin de minimumeisen in de praktijk worden gebracht; en tenslotte: zorg dat recycling van kritieke materialen rendabel wordt. Dat is hard nodig voor de overgang naar een circulaire economie.

Dynamisch

We kunnen onderscheid maken tussen fysieke schaarste en geopolitieke schaarste. Een grondstof is fysiek schaars als de (winbare en beschikbare) voorraad niet voldoende is om aan de vraag te voldoen. Bij geopolitieke schaarste is een grondstof in principe wel voorradig, maar hebben we er beperkt toegang toe.

Dat gebeurt bijvoorbeeld door de groeiende economische en politieke macht van Brazilië, Rusland, India en China. Deze landen zetten hun macht steeds sterker in om grondstoffen voor eigen gebruik te reserveren. Voor andere landen ontstaat daardoor schaarste.

Fysieke schaarste is vaak niet het grootste probleem. Neem olie en gas. Er wordt al lang over gesproken dat deze grondstoffen binnen afzienbare tijd opraken. Door technologische vooruitgang worden echter ook telkens nieuwe voorraden ontdekt en gewonnen, bijvoorbeeld schaliegas. Fysieke schaarste aan grondstoffen is dus dynamisch. Ook geopolitieke schaarste is geen vast gegeven. Met slimme geopolitieke strategieën kan de toegang tot belangrijke grondstoffen op lange termijn worden verbeterd.

Dit alles betekent niet dat schaarste geen rol speelt. Voor sommige grondstoffen kan op termijn wel degelijk een probleem van fysieke schaarste optreden. In Grondstoffenhonger duurzaam stillen wordt fosfaat besproken, een grondstof die cruciaal is voor de menselijke stofwisseling en de voedselvoorziening. De voorraad kan binnen vijftig tot honderd jaar uitgeput zijn.

Henckens e.a. (2014) hebben voor een reeks metalen in kaart gebracht wanneer fysieke schaarste optreedt en de metalen niet meer beschikbaar zijn voor toekomstige generaties. Op de korte termijn geldt dat bijvoorbeeld voor antimoon (tekort vóór 2050) en voor goud, rhenium, molybdeen en zink (tekort vóór 2150).

Bij de andere onderzochte metalen ontstaan volgens de auteurs fysieke tekorten tussen honderd en duizend jaar na 2050. Materialen waarbij op korte termijn fysieke schaarste optreedt zouden extra aandacht moeten krijgen in het grondstoffenbeleid.

Generaties

Inzicht in de vraag wanneer fysieke schaarste van grondstoffen tot problemen kan leiden, is een welkome aanvulling in de discussie over grondstoffenvoorzieningszekerheid. Dat geldt zeker ook voor metalen, gelet op de toename van het gebruik van deze metalen in ICT-toepassingen en energietechnologieën als windturbines en zonnecellen. Om strategische beslissingen te kunnen nemen is een focus op de lange termijn essentieel.

Tegelijk is het belangrijk om oog te blijven houden voor de dynamische kant van fysieke schaarste. Bij het formuleren van beleid ten aanzien van specifieke grondstoffen zou rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid van technologische vooruitgang, bijvoorbeeld wat betreft recycling van ‘kritieke grondstoffen’. Hoe meer we recyclen, hoe langer we toekunnen met de beschikbare voorraden.

Het is onduidelijk wat de consequentie moet zijn van dreigende fysieke tekorten. De vraag komt dan op of we een verantwoordelijkheid hebben om bepaalde grondstoffen beschikbaar te houden voor toekomstige generaties. In de ethische literatuur vinden we hierover verschillende posities, die ook verschillende gevolgen hebben voor de vraag welke grondstoffen beschikbaar moeten blijven voor toekomstige generaties. (bv. Solow 1993; Beckerman 1995; Daly 1996)

Het zou goed zijn wanneer de mate van verantwoordelijkheid voor toekomstige generaties expliciet aan de orde wordt gesteld in het maatschappelijke en politieke debat over grondstoffen, om vervolgens te bepalen wat dit concreet betekent voor ons grondstoffenbeleid. Als fysieke tekorten dreigen en als specifieke grondstoffen beschikbaar moeten blijven voor toekomstige generaties, dan kan het bijvoorbeeld nodig zijn om de winning van deze grondstof te beperken.

Geopolitiek

Als grondstoffen voorradig zijn, moeten we er natuurlijk wel toegang toe hebben. Veel grondstoffen die direct of indirect van belang zijn voor de Nederlandse en Europese economie komen van buiten Europa. Door de groeiende macht van Brazilië, Rusland, India, China en Zuid-Afrika is het steeds minder vanzelfsprekend dat wij toegang blijven houden tot belangrijke grondstoffen.

Dit risico is voor Nederland en Europa een belangrijke reden om in te zetten op een circulaire economie, waarin zo efficiënt mogelijk wordt omgegaan met grondstoffen door ze zo veel en zo lang mogelijk te hergebruiken. Een circulaire economie is ondenkbaar zonder grootschalige en hoogwaardige recycling. Op die manier zouden twee vliegen in één klap kunnen worden geslagen: minder afhankelijkheid van landen buiten Europa, en ook in sociaal en ecologisch opzicht verduurzaming van het grondstoffengebruik.

Hierbij zijn er nog twee belangrijke uitdagingen, één binnen Europa en één daarbuiten. De uitdaging binnen Europa is om de circulaire economie economisch rendabel te maken. De recycling van veel ‘kritieke materialen’ is dat namelijk nu niet. Het Rathenau Instituut pleit voor nader onderzoek naar de mogelijkheid om de recycling van ‘kritieke materialen’ economisch rendabel te maken door een verschuiving van belasting op arbeid naar belasting op grondstoffen. Een belangrijke vraag hierbij is wat de effecten hiervan zijn op de sociale zekerheid.

Buiten Europa ligt er eveneens een grote uitdaging. Ook met een circulaire economie zullen Nederland en Europa voor hun grondstoffen in belangrijke mate afhankelijk blijven van landen buiten de EU, voor veel materialen (o.a. titanium en indium) zelfs geheel. (Sievers & Tercero 2012) Vanuit het doel van de Nederlandse overheid om voorzieningszekerheid op duurzame manier te garanderen, is dan de vraag onder welke voorwaarden geïmporteerde grondstoffen worden gewonnen en verhandeld.

Minimumeisen

Het Rathenau Instituut pleit er voor om grondstoffen aan enkele minimumeisen te laten voldoen volgens het principe van de drie P’s: respect voor fundamentele mensenrechten (People), het voorkomen van ­ernstige milieuschade (Planet) en economisch rendabele omgang met grondstoffen (Profit).

Er bestaan al verschillende kaders voor de verantwoorde omgang met grondstoffen, zoals mensenrechtenverdragen en de OESO-richtlijnen voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. (OECD 2011)  Deze kaders zijn internationaal bindend en hebben ook betrekking op ecologische en sociale duurzaamheid. Onderzoek laat echter zien dat er bij de omgang met grondstoffen op deze punten nog een wereld te winnen is. (MVO Sector Risico Analyse, 2014)

Hoe hiermee om te gaan? In het Nederlandse en Europese grondstoffenbeleid spelen lijsten met kritieke materialen een centrale rol. Het Rathenau Instituut pleit ervoor om breder te kijken naar wat een grondstof ‘kritiek’ maakt. Nu is dat alleen het economische belang en de risico’s voor de voorzieningszekerheid. De overige minimumeisen voor duurzaam grondstoffengebruik zouden mee moeten tellen. Dat levert andere lijsten op, met bijvoorbeeld palmolie, kolen, goud en schaliegas. (Krom & Van Waes 2015)

Een bredere visie op kritieke materialen draagt bij aan integraal duurzaam grondstoffenbeleid. Het Rathenau Instituut pleit in dit verband voor een experiment: richt een Duurzame Economische Zone (DEZ) in buiten Europa. In zo’n zone wordt er in overleg met lokale bestuurders voor gezorgd dat tenminste aan de minimumeisen voor duurzaam grondstoffengebruik wordt voldaan.

We kunnen daarbij leren van de Chinese Special Economic Zones (SEZ) in het buitenland, die echter nog het risico hebben dat het stimuleren van economische activiteit ten koste gaat van sociale en ecologische belangen. Ook kunnen we leren van de ervaringen van de Speciaal Gezant Natuurlijke Hulpbronnen met de conflictvrije tinketen in Congo, waarbij het gelukt is om de winning van tin uit de conflictsfeer te halen. Een Duurzame Economische Zone is een manier om deze ervaringen naar het Europese niveau te tillen en verder uit te bouwen.

Bredere blik

Nederland en Europa staan voor de uitdaging om op een duurzame manier de voorzieningszekerheid van belangrijke grondstoffen te garanderen. Daarbij spelen zowel vragen van fysieke schaarste als vragen van geopolitieke schaarste. Beide begrippen zijn niet absoluut, maar hebben een dynamische component.

Naast technologische oplossingen kunnen slimme geopolitieke strategieën een rol spelen bij het beperken van fysieke en geopolitieke schaarste. Voorbeelden hiervan zijn: ontwikkel een bredere blik op wat grondstoffen kritiek maakt, maak de recycling van deze materialen rendabel en richt als experiment een Duurzame Economische Zone buiten Europa in, waarin aan minimumeisen voor duurzaamheid wordt voldaan.

Met dank aan Rutger Claassen en Jos Philips.

Literatuur

• W. Beckerman, ‘How Would You Like Your “Sustainability”, Sir? Weak? Strong? A Reply to My Critics.’ Environmental Values 4, 1994, pp. 167-179.
• H. Daly, Beyond Growth, Beacon Press Boston, 1996.
• M.L.C.M Henckens, P. P.J. Driessen & E. Worrell, ‘Metal scarcity and sustainability, analyzing the necessity to reduce the extraction of scarce metals’, Resources, Conservation and Recycling 93, 2014, pp.1-8.
• KPMG, MVO Sector Risico Analyse. Aandachtspunten voor dialoog, 2014.
• A. Krom & A. van Waes, ‘Grondstoffenproblemen: tijd voor een “duurzame economische zone”’, 2015.
• A. Krom, A. van Waes, R. van Est & F. Brom (red.),Grondstoffenhonger duurzaam stillen, Rathenau Instituut Den Haag, 2015.
• Ministerie van Buitenlandse Zaken, Ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie, Ministerie van Infrastructuur & Milieu, Grondstoffennotitie, Den Haag, 2011.
• Ministerie van Economische Zaken, Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Betreft: Beantwoording vragen over grondstoffenvoorzieningszekerheid, Den Haag, 20 september 2013.
• OECD, Guidelines for Multinational Enterprises, OECD, 2011.
• H. Sievers & L. Tercero,European dependence on and concentration tendencies of the material production, POLINARES working paper n.14, 2012.
• R. Solow, ‘Sustainability: An Economist’s Perspective’, in: R.Dorfman & N.Dorfman (ed.), Economics of the Environment, Norton, New York, 1993, pp.179-187.