Integratie als oplossing
In veel landen is de omvang van het leger sinds het einde van de Koude Oorlog echter erg gekrompen. Vele EU-lidstaten kunnen, zoals Nederland en België, slechts enkele tientallen gevechtsvliegtuigen, enkele fregatten en een tiental bataljons opstellen. Het is weinig kostenefficiënt om rond zulke kleinschalige gevechtscapaciteiten als land ook alleen alle nodige ondersteunende capaciteiten op te bouwen, zoals luchtdefensie, genie, communicatie, bevoorrading, onderhoud en opleiding. Heel wat kosten zijn immers niet samen te voegen: of de luchtvloot nu bijvoorbeeld 37 F35s telt of 137: een vliegveld is altijd nodig.
De oplossing is integratie. Landen zoals Nederland en België kunnen hun huidige waaier van capaciteiten behouden, door hun nationale gevechtseenheden permanent te verankeren in een groter multinationaal verband. Integratie kan de vorm krijgen van een bilaterale samenwerking, zoals Nederland en België hun marines al diepgaand geïntegreerd hebben.
Onze fregatten en mijnenjagers varen onder Nederlandse vlag met een Nederlandse bemanning of onder Belgische vlag met een Belgische bemanning. Maar alles wat nodig is om de schepen te laten varen, hebben we ofwel samengevoegd (zoals de operationele marineschool) ofwel verdeeld (Nederland staat in voor het onderhoud van de fregatten, België van de mijnenjagers – op dit niveau is specialisatie dus wel nuttig). Zulke samenwerking vergroot de kostenefficiëntie, maar behoudt tegelijk maximale flexibiliteit.
Als Nederland besluit een fregat in te zetten, is België niet verplicht om dat ook te doen; het moet enkel garanderen dat het Belgisch personeel in alle ondersteunende functies zijn werk zal doen. De reeds genomen principiële beslissing om de schepen gezamenlijk te vervangen garandeert dat de samenwerking wordt voortgezet – en eigenlijk konden beide landen ook niet anders, want het weer scheiden van de marines zou een erg dure zaak zijn.
De samenwerking tussen de Nederlandse en Duitse landmacht in het Duits-Nederlandse Legerkorps is een ander voorbeeld. De Belgische Landcomponent staat weer op het punt een verregaande samenwerking aan te gaan met het Franse Armée de Terre: België heeft niet alleen beslist Franse voertuigen aan te kopen, maar zal zich ook laten inspireren door de Franse doctrine. Nu Nederland en België beide besloten hebben om hun F16s te vervangen door F35s, lijkt samenwerking tussen beide luchtmachten een evidente volgende stap. De samenwerking tussen beide marines kan hiervoor als voorbeeld dienen.
Uitrusting collectief inkopen
Elk leger heeft echter ook behoefte aan strategic enablers, de capaciteiten die de ontplooiing van schepen, vliegtuigen en bataljons in het buitenland mogelijk maken zoals hoofdkwartieren, satellieten en andere observatiemiddelen, tankervliegtuigen en strategisch luchttransport. Geen enkel land kan in zijn eentje deze capaciteiten aanschaffen in aantallen die er toe doen – zeker Nederland en België niet. In zulke domeinen volstaat samenwerking in bi- of trilateraal verband dus niet. Alleen een club van tien of meer Europese landen kan bijvoorbeeld een satellietprogramma opstarten.
Dit is precies wat de EU kan bewerkstelligen. In het kader van Permanente Gestructureerde Samenwerking (beter bekend als Permanent Structured Cooperation of PESCO) hebben 25 lidstaten afgesproken om uitrusting voortaan collectief te ontwikkelen en aan te kopen. Hiermee kunnen zij tegelijkertijd de autonomie van de Europese defensie-industrie verzekeren en strategisch ontplooibare eenheden opstellen.
Om dat allemaal te kunnen betalen, hebben de lidstaten zich er ook toe verplicht om hun defensiebudgetten te verhogen en om minstens 20% van hun defensie-uitgaven aan investeringen te spenderen. En: de Europese Commissie zal voor het eerst zelf geld uittrekken voor defensie, tot anderhalf miljard euro per jaar, om de belangrijkste onderzoeksprojecten én capacitaire programma’s te co-financieren.
PESCO, dat begin vorig jaar operationeel werd, zal succesvol zijn als de EU er in slaagt tussen nu en pakweg vijf jaar grote projecten op te starten die beantwoorden aan de belangrijke lacunes op het vlak van strategic enablers – projecten die zonder PESCO niet gerealiseerd zouden zijn. Van de meer dan dertig PESCO-projecten die momenteel goedgekeurd zijn, vallen er echter weinig in deze categorie.
Een van de belangrijkste is het project om een Europese drone te ontwikkelen. Ook het door Nederland geleide project over militaire mobiliteit is heel belangrijk, maar dit creëert geen extra capaciteit; het gaat enkel om het vergemakkelijken van troepenbewegingen binnen Europa. Vele andere projecten zouden ook zonder PESCO opgestart zijn of zijn momenteel niet meer dan ideeën, zonder uitgewerkt budget.
De toekomst van PESCO ligt niet per se in het elk jaar toevoegen van zoveel mogelijk nieuwe projecten. Wat telt is kwaliteit, niet kwantiteit. Vooral moeten nu de grote prioritaire strategische projecten opgestart worden, waaraan tien lidstaten of meer moeten deelnemen om te kunnen slagen en die jaar na jaar worden voortgezet. Strategic enablers om te beginnen, maar ook gevechtsplatformen zoals het toekomstige Europese gevechtsvliegtuig dat Frankrijk en Duitsland aangekondigd hebben (het Future Combat Air System of FCAS) of de nieuwe tank die Parijs en Berlijn eveneens willen ontwikkelen.
Europese eenheden
Als deze grote strategische projecten slagen, zal er dus in de toekomst maar één contract gegund worden aan één consortium voor de bouw van één gevechtsvliegtuig, één tank enzovoorts, waarmee alle deelnemende landen uitgerust worden. Dat zou een einde maken aan de versnippering van de Europese middelen voor onderzoek en ontwikkeling en aan de zinloze concurrentie tussen Europese platformen.
Maar de samenwerking hoeft daar niet te stoppen. In de ondersteunende capaciteiten zoals transport, communicatie en observatie, zouden de landen hun capaciteit ook permanent kunnen samenvoegen. Stel dat een tiental EU-lidstaten samen een drone ontwerpt, bouwt en aankoopt. Zodra ze geleverd zijn, zou je die kunnen verdelen onder de deelnemende landen, naar rato van de bijgedragen financiering: twintig voor Frankrijk, twintig voor Duitsland, tien voor Nederland en tien voor België.
Maar waarom niet alle drones bij elkaar houden en één Europese vloot van drones uitbouwen? De deelnemende landen kunnen formeel eigenaar blijven van de drones die zij gefinancierd hebben, maar ze kunnen als één vloot beheerd worden, onder één gezamenlijk commando, en met één structuur voor onderhoud, bevoorrading en opleiding. Deze integratie van de uitbating van zulke capaciteiten bespaart veel kosten.
Het resultaat zal dus niet één Europees leger zijn. Een Europees leger kan een mooi ideaal zijn en een marsrichting aangeven, maar op dit moment werkt de term eerder contraproductief omdat hij de neiging heeft besluitvormers tegen zich in het harnas te jagen, waardoor deze vaak ook niet meer bereidwillig staan tegenover minder drastische stappen die de EU vandaag wél zou kunnen zetten. Als de lidstaten maximaal gebruik maken van de mogelijkheden die PESCO biedt, kan dit wel resulteren in geïntegreerde nationale legers, die samen een coherente strijdmacht vormen.
Afzonderlijke lidstaten zullen elk brigades, squadrons en schepen bijdragen, die verankerd zijn in grotere multinationale verbanden, waarin bepaalde ondersteunende taken verdeeld worden of samen uitgevoerd. Die verbanden worden op hun beurt ondersteund door echt Europese eenheden van strategic enablers: een multinationale transportvloot, een dronevloot, een satellietprogramma enzovoorts.
Mits de militairen op de loonlijst van hun eigen staat blijven staan, hoeft de besluitvorming over de inzet van het leger niet aangepast te worden: dat blijft de bevoegdheid van de nationale regering. De EU zal dus nog steeds alleen bij unanimiteit over militaire operaties kunnen beslissen. De landen die hun strategic enablers hebben samengevoegd in Europese eenheden moeten echter wel onderling de nodige flexibiliteit inbouwen, zodat bijvoorbeeld de Europese drone-vloot ook een operatie kan ondersteunen waaraan niet alle landen die deel uitmaken van de vloot meedoen.
Dat het kan, bewijst het reeds bestaande European Air Transport Command (EATC) in Eindhoven, dat de transportvloot van een aantal EU-lidstaten beheert. Als één land echt niet wil bijdragen aan een bepaalde operatie, kan EATC die toch ondersteunen, maar het zal dan geen vliegtuigen inzetten die eigendom zijn van dat land. Hoe meer landen deelnemen en hoe groter de vloot, hoe makkelijker zulke flexibiliteit te organiseren is.
Europese autonomie
Een coherente strijdmacht betekent dat die Europese nationale legers samen alle taken aan moeten kunnen: bijdragen aan collectieve defensie in NAVO-verband, buitenlandse operaties uitvoeren samen met de NAVO-bondgenoten, maar ook bepaalde buitenlandse operaties autonoom kunnen opzetten, zonder enige steun van niet-Europese NAVO-bondgenoten. Dat laatste is een noodzaak geworden, omdat de strategische focus van de VS al sinds Obama naar Azië verschoven is en Washington steeds minder bereid is om in onze plaats de problemen in de periferie van de EU op te lossen.
Wat precies het ambitieniveau voor die autonome Europese operaties moet zijn, ligt natuurlijk in het verlengde van het buitenlands beleid dat we als Unie willen voeren. Het minimum is alleszins dat de Europanen indien nodig alleen kunnen interveniëren in hun brede periferie (van de Sahel tot de Hoorn van Afrika en de Golf), om te vermijden dat geweld daar overslaat naar Europa of onze handel afsnijdt.
Of de Europeanen zulke autonome operaties nu onder EU-, NAVO- of een andere vlag uitvoeren: de EU-lidstaten zullen zelf het initiatief moeten nemen om de crises rondom Europa te beheren. Als ze dat doen, kunnen ze wellicht nog steeds rekenen op ondersteuning van de VS. Maar de tijd dat de VS zelf het initiatief nam, is voorbij: de Amerikaanse cavalerie gaat niet altijd meer komen.
Omwille van die behoefte aan Europees autonoom optreden, is Europese defensiesamenwerking onontbeerlijk. Integratie is een noodzaak geworden, wil Europa militair relevant blijven en de eigen periferie stabiel houden. De NAVO kan dat niet realiseren: het bondgenootschap beslist wat de NAVO als geheel moet aankunnen en verdeelt dan de militaire inspanningen onder de individuele landen, maar is er niet echt op gericht integratie tussen de landen te bevorderen.
De EU is daar bij uitstek wel voor geschikt en heeft nu met PESCO en het Europees Defensiefonds van de Commissie de juiste instrumenten in huis. Via de EU kunnen de Europese landen ook beslissen wat ze desnoods alleen moeten aankunnen, zonder de niet-Europese NAVO-leden, en ervoor zorgen dat ze daar dan ook zelf de nodige strategic enablers voor verwerven die momenteel enkel de VS in huis heeft. Alle extra capaciteit die de EU-lidstaten dankzij PESCO en het EDF verwerven, wordt natuurlijk ook automatisch in de boeken van de NAVO geschreven. De NAVO en de EU zijn dus perfect complementair.
Stroomversnelling
Niets van dit alles is echt nieuw. Sterker nog, de EU-lidstaten hebben het al meermaals beslist – maar tot nu toe nooit echt uitgevoerd. Al sinds eind jaren ’90 stellen de lidstaten keer op keer dat alleen verregaande integratie hun militaire capaciteit op peil kan houden. Om dat dan vervolgens toch weer te negeren en vrolijk verder het nationale pad te blijven bewandelen.
De Britse keuze voor de Brexit en de verkiezing van Donald Trump hebben voor een stroomversnelling gezorgd en - opnieuw - een kans gecreëerd om een grote stap te zetten. Zullen de lidstaten deze keer wel doen wat ze zeggen? Frankrijk en Duitsland hebben leiderschap getoond door PESCO te activeren en aan te kondigen alle toekomstige grote programma’s samen op te zetten.
Vanzelf zal het niet gaan: om PESCO te doen slagen, zal blijvend leiderschap nodig zijn. Niet alleen van de grote spelers, maar ook van de middelgrote EU-lidstaten zoals Nederland en België. Als deze twee landen ambitieuze stappen durven zetten, bilateraal en in PESCO-verband, kunnen ze de ingezette weg gaande houden.
