11 minuten

Transformatie naar kringlooplandbouw: de politiek is aan zet

Het sluiten van alle kringlopen in de landbouw, waaronder de koolstofkringloop, de stikstofkringloop en de fosfaatkringloop. Dat is een duidelijke ‘stip op de horizon’. Een landbouw die klimaatneutraal is en onze biodiversiteit ondersteunt in plaats van bedreigt. Maar hoe komen we daar?

De mechanismen die ons huidige, grotendeels lineaire voedselproductiesysteem in stand houden, zijn hardnekkig. De hoe-vraag is er een van praktische politiek, van het vinden van de meest relevante, beïnvloedbare factoren die de ontwikkeling van de landbouw sturen. Tegelijkertijd is het een vraag naar economische haalbaarheid: hoe kan de primaire producent, het boerenbedrijf, zowel economisch als ook cultureel deze transitie meemaken of zich zelfs ontwikkelen tot een drijvende kracht? Eén ding is zeker. Het komt niet vanzelf uit de sector. Dat is geen verwijt aan boeren. De agrarische sector kampt met een te sterke ’padafhankelijkheid’1 om uit zichzelf te transformeren naar kringlooplandbouw.2 De politiek is aan zet. Zij moet geleidelijk maar consequent aan de juiste knoppen draaien. Het klimaatakkoord van Parijs geeft aan dat we in 2050 de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen met ten minste 95 procent moeten hebben teruggebracht. We hebben dus nog 30 jaar om tot een klimaatneutrale en circulaire economie te komen. Dat is kort. Laten we snel beginnen. Zonder een volledig beeld te geven van de transitieagenda voor de landbouw, wil ik hier ingaan op enkele belangrijke sturingsinstrumenten. Die omvatten zowel wetgeving als financiële prikkels - in de vorm van belastingen en subsidies - en het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium.

Groen protectionisme

Het sluiten van kringlopen vraagt om een schaalgrootte waarop dat praktisch kan worden vormgegeven. Die optimale schaalgrootte is niet voor alle relevante kringlopen dezelfde. Veel kan uiteindelijk regionaal. Voor voedselproductie en -consumptie is de mondiale schaal te groot en te onbeheersbaar om tot effectieve sluiting van kringlopen te komen, mét behoud van een economisch levensvatbare landbouwsector in Europa. De vrij hoge mate van zelfvoorzienendheid van de Europese Unie qua voedselproductie is een belangrijk en te behouden goed: we hoeven geen rundvlees en soja te importeren uit Zuid-Amerika, geen graan uit de VS. Een verdergaande zelfvoorzienendheid, in combinatie met een transitie naar kringlooplandbouw, vraagt om een groen-protectionistisch landbouwbeleid van de EU als geheel. Vrijhandelsverdragen zijn geen heilige graal, en op het terrein van ons voedsel al helemaal niet. Mijn pleidooi richting de EU is: bescherm de Europese boeren tegen goedkope import van belangrijke niet-duurzaam geproduceerde voedselproducten. Daarmee zorgen we voor een betere interne markt en kunnen de EU-standaarden voor duurzame voedselproductie worden verhoogd. We moeten dan ook accepteren dat de export van sommige voedselproducten vanuit de EU naar andere werelddelen zal afnemen. Ik zou niet weten waarom we bijvoorbeeld in Nederland zwaar gesubsidieerde melk produceren voor export van melkpoeder naar China, en zelf met de mestoverschotten en bijbehorende milieuschade blijven zitten. Met een goede bescherming tegen niet-duurzame import, kunnen de EU-landbouwsubsidies écht worden ingezet voor verduurzaming, in plaats van voor het kunstmatig overeind houden van het uiterst krappe verdienmodel van boeren.

De crux van het fundamenteel veranderen van het landbouwbeleid ligt bij de EU. Toch kan er ook nationaal het nodige gedaan worden, waarmee wellicht ook het draagvlak voor verandering van het EU-beleid kan toenemen.

Dierrechten en vleestaks

Op nummer één zet ik het omvormen van de Nederlandse landbouw van een totaal ‘overgewicht’ aan veehouderij naar een evenwichtiger model van akkerbouw en veeteelt. Daarbij komen ook weer hedendaagse vormen van het gemengd bedrijf in beeld, een bedrijfsmodel dat een veel betere uitgangspositie heeft voor het sluiten van kringlopen op een regionale schaal. Hierbij kan de aard en omvang van de veestapel worden afgestemd op de mestbehoefte van de akkers van het gemengd bedrijf, of op de mestbehoefte van regionaal samenwerkende akkerbouwers.

Het belangrijkste sturingsmiddel daarbij zijn de dierrechten. Met het dierrechtenstelsel wordt het aantal landbouwhuisdieren dat gehouden mag worden wettelijk begrensd. We kennen nu dierrechten voor varkens en in een afgeleide vorm voor melkvee (fosfaatrechten). Het invoeren van dierrechten voor geiten en kalveren is zeer gewenst. Sturen op dieraantallen kan relatief eenvoudig, maar moet wel heel geleidelijk, om ontwrichting van de veehouderijsector te voorkomen. Consequente, langjarige afroming van dierrechten verandert de verhouding veehouderij-akkerbouw fundamenteel. Daarbij is het belangrijk om een tempo te vinden dat zoveel mogelijk aansluit bij processen van bedrijfsbeëindiging, bedrijfsoverdracht en investeringen in stalsystemen, maar die processen ook enigszins versnelt. Geleidelijke teruggang in dierrechten leidt niet tot kleinere bedrijven met een slechter verdienmodel. Het leidt allereerst tot minder bedrijven, met name indien we bedrijven met weinig economisch toekomstperspectief de kans te bieden te stoppen zonder grote sociale gevolgen (warme sanering). Door deze productievermindering, met name door het afnemen en uiteindelijk wegvallen van mestafvoerkosten, verbetert het verdienmodel voor de ‘blijvers’. In combinatie met subsidieregelingen voor nieuwe dier- en milieuvriendelijke, emissiearme stalsystemen verschuift de productie naar een duurzamer marktsegment, waar ook betere prijzen gerealiseerd worden (twee- en driesterrenvlees). In de Nederlandse situatie is het verdienmodel voor de veehouderij gebaat bij geleidelijke krimp van de productie. Uiteindelijk zullen we met onze dieraantallen in Nederland terug moeten naar 50 procent van de huidige aantallen of nog minder.3 Maar laten we de komende jaren een geleidelijke krimp inzetten van 1 à 1,5 procentpunt van het aantal dierrechten per jaar.

De vleesproductie in Nederland is zo groot, dat we circa 75 procent van alle vlees en zuivel exporteren. Van het vlees en de zuivel die in Nederlandse supermarkten in het schap liggen, is het overgrote deel van Nederlandse bodem. Een geleidelijke krimp van de vlees- en zuivelproductie in Nederland zal dus leiden tot minder export, niet of nauwelijks tot meer import. Desondanks is het logisch om ook naar de consumptiekant te kijken, om het effect van verschuiving van productie naar het buitenland, met de daarbij optredende verplaatsing van broeikasgasemissies, te voorkomen. De vleesconsumptie in Nederland is veel groter dan uit oogpunt van verantwoorde voeding en milieubelasting gewenst is. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) beveelt een verhouding van 40 procent dierlijke en 60 procent plantaardige eiwitten in 2030 aan - een forse verschuiving ten opzicht van de circa 68 procent dierlijke en 32 procent plantaardige eiwitten in ons gemiddelde voedingspatroon nu.4 Een actieve voorlichtingscampagne van de overheid, gericht op het verminderen van vleesconsumptie, en het verzwaren van de belasting op vlees (vleestaks of hoog btw-tarief) zullen nodig zijn om deze eiwittransitie te verwezenlijken.

Meer natuur en bosbouw

Met ons ruimtelijke ordeningsinstrumentarium moeten we actief sturen op verandering van landgebruik. Nu is ongeveer 52 procent van het Nederlandse landoppervlak cultuurgrond (landbouwgrond). Daarvan is 70 procent in gebruik voor het voeden van dieren, in de vorm van weidegronden en akkerbouw voor veevoer. Met het beperken van dieraantallen ontstaat er ruimte om het accent niet alleen te verleggen naar akkerbouw, maar ook naar natuur, in combinatie met bosbouw. Dat laatste vraagt uitleg. We hebben in Nederland niet meer dan 13 procent natuur. 10 procent van ons landoppervlak is bos. Dat is ongelofelijk weinig. Ter vergelijking: in Duitsland is het percentage bos 32 procent, in België nog altijd zo’n 22 procent. Willen we de klimaatdoelen voor 2050 halen, dan moeten we in Nederland investeren in negatieve emissies, ofwel vastlegging van CO2 uit de atmosfeer. Het meest logische middel daarvoor is zorgen voor meer natuur, en met name meer bos. Nederland is daarnaast voor 90 procent van zijn houtgebruik afhankelijk van import. Er komt meer en meer schaarste aan hout, terwijl we vooral in de bouw juist veel méér met hout zouden moeten doen.5 Een houtskeletbouwhuis draagt fors bij aan de langdurige opslag van CO2, terwijl een huis met een betonskelet juist fors bijdraagt aan de uitstoot van CO2. Natuur, bosbouw, gebruik van bouwhout en gebruik van houtige reststromen voor bioraffinage en (tijdelijk nog) warmtelevering liggen in elkaars verlengde en ondersteunen in sterke mate een kringloopeconomie. Als de nieuwe (bos)natuur verstandig beheerd wordt, draagt deze ook bij aan herstel van onze biodiversiteit. Als we bosbouw weer gaan zien als een serieuze vorm van landbouw, en de komende twee decennia een deel van het nu voor het voeren van dieren gebruikte landbouwareaal omzetten naar bos, maken we een belangrijke slag. Ik stel voor dat we 100.000 tot 250.000 hectare6 extra bos aanplanten; dat is ca 3 tot 7 procent van het landoppervlak van Nederland. Dit bos moet voor het overgrote deel gerealiseerd worden op de zandgronden, voor een klein deel in de vorm van moerasbos in de voor landbouw minst geschikte delen van het veenweidegebied.

Minder kunstmest en landbouwgif

Het terugdringen van het gebruik van kunstmest is een andere belangrijke sleutel tot het sluiten van kringlopen. Velen kijken daarbij naar kunstmestvervangers uit verwerking van dierlijke mest. Toch ligt daar maar een beperkt deel van de oplossing. Mestverwerking blijft een dure techniek, terwijl kunstmest makkelijk en goedkoop is. Een belasting op kunstmest kan fors bijdragen aan een verschuiving naar minder mestgebruik en naar relatief meer en beter gebruik van dierlijke mest en meststoffen uit rioolslib. Dat klinkt wellicht gek: we gebruiken toch te veel mest? Toch is hier een wereld te winnen. Door het beperken van de dieraantallen en het verhogen van de prijs van kunstmest, neemt de vraag naar dierlijke mest (en verwerkte mestproducten) toe, terwijl het aanbod afneemt. Hierdoor verdwijnt het mestoverschot en wordt grootschalige mestfraude, meestal in de vorm van illegale overbemesting, verleden tijd. Dierlijke mest wordt weer een waardevol product. Investeringen in mestscheiding, waarbij de dunne en de dikke component afzonderlijk effectiever wordt benut en de uitstoot van methaan en ammoniak drastisch wordt beperkt, worden rendabel.

Voor het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen, ofwel landbouwgif, lijkt de oplossing simpel: verbied het gebruik. Toch wil ik ook hier pleiten voor een genuanceerde benadering. Een belangrijke tussenstap is een verbod op volveldse en preventieve inzet van bestrijdingsmiddelen. Dat kan ook nationaal: daar waar de toelating van bestrijdingsmiddelen in hoge mate een Europese bevoegdheid is, is er veel ruimte om op nationaal niveau gebruikseisen te stellen. Een verbod op volveldse en preventieve toepassingen van chemische middelen dwingt tot een andere benadering, waarbij de inzet van biologische bestrijdingsmiddelen en -methoden vooropstaat. In toenemende mate zijn er glastuinbouwbedrijven die het principe hanteren van alléén biologische bestrijding, maar met de mogelijkheid van plaatselijke inzet van chemische middelen op het moment en op de plek waar zich een uitbraak van een ziekte voordoet. Deze benadering van ‘geïntegreerde gewasbescherming’ moet ook voor de vollegrondteelten de norm worden. De verdere ontwikkeling van biologische bestrijdingsmethoden voor de volle grond en andere landbouwtechnieken die de kans op plantenziekten en plagen verminderen, zoals strokenlandbouw en gewasrotatie, krijgen hiermee een sterke impuls.

Carbon credits

Over de invulling van het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie vanaf 2021 valt nog weinig te zeggen. Wel lijkt er meer ruimte te komen voor nationale invulling van het GLB. Het is belangrijk dat Nederland de nationale beleidsruimte maximaal benut voor de transitie naar kringlooplandbouw, bijvoorbeeld door de directe betalingen voor landbouwers in belangrijke mate te koppelen aan de mate waarin kringlopen gesloten worden.

Tot slot wil ik het instrument carbon credits voor landbouw en natuur voorstellen. Het instrument bestaat eruit dat bedrijven, particulieren, maatschappelijke organisaties en gemeenten certificaten kunnen kopen waarmee boeren en natuurbeheerders worden vergoed voor de CO2 die zij langdurig (duurzaam) vastleggen. Bijvoorbeeld door de aanplant van bos of andere natuurtypen, door vernatting van veenweidegebieden of door het vergroten van het gehalte aan organische stof in landbouwbodems. De Rijksoverheid kan het systeem opzetten, in samenwerking met een of meer NGO’s. Het is wenselijk dat de overheid ook zélf investeert in de certificaten, daarmee een deel van de klimaatopgave voor de landbouw gegarandeerd invult en als launching customer optreedt voor dit systeem.

Met een samenhangend pakket van bovenstaande maatregelen wordt de gewenste transitie naar kringlooplandbouw daadwerkelijk in gang gezet. Het zijn deze maatregelen die logisch voortvloeien uit de visie op kringlooplandbouw van minister Carola Schouten7, maar die in haar beleid ontbreken. Waarom? Omdat deze maatregelen tot op heden door de regeringspartijen CDA en VVD worden geblokkeerd, met steun van de landbouwlobby die nog immer niet doordrongen is van de noodzaak van een sturende overheid en denkt dat de transitie naar kringlooplandbouw zal plaatsvinden vanuit de agrarische sector zelf. De feitelijke ontwikkelingen, jaar op jaar, spreken dat tegen. Die sturende overheid is hard nodig. De politiek is aan zet.

Voetnoten 

1. Padafhankelijkheid is het verschijnsel dat in het verleden gemaakte keuzes bepalend zijn voor de latere ontwikkeling, en daardoor wenselijke/noodzakelijke verandering blokkeren. Dit wordt ook wel aangeduid met het lock-in-effect.

2. Lock-in-effect en padafhankelijkheid in de landbouw worden grondig geanalyseerd in de publicatie Op weg naar duurzame landbouw van Merlijn Schuurbiers, 2018.

3. Vellinga e.a. stellen dat bij een broeikasgasreductiedoel van 95% in 2050, waarbij een derde deel van de resterende emissieruimte aan de landbouw wordt toebedeeld, na implementatie van alle technische broeikasgasreductiemaatregelen, de omvang van de veestapel moet worden beperkt tot circa 40 procent van de huidige omvang. Th. V. Vellinga, J.W. Reijs, J.P. Lesschen, H.R. van Kernebeek, Lange termijn opties voor reductie van broeikasgassen uit de Nederlandse landbouw, een verkenning, 2018, par 6.1, tabel 6.
Opgemerkt moet worden dat het IPCC bij een gewenste opwarming van de aarde van niet meer dan 1,5 graden uitgaat van een CO2-reductie van 100% in 2050. Volgens de Europese Commissie moet de EU in 2050 zelfs klimaatneutraal zijn, waarbij de resterende broeikasgasemissies van de veeteelt (methaan, lachgas) worden gecompenseerd door negatieve emissies.

6. Het Actieplan Bos en Hout uit 2016 gaat uit van een toevoeging van 100.000 ha bos. De koolstofvastlegging daarin loopt op van 0,5 Mton/jaar in 2030 tot 1,2 Mton/jaar in 2050. Daarbovenop komt een bijdrage van circa 1 Mton/jaar aan vermeden CO2-uitstoot door gebruik van hout als bouwhout en grondstof in de biobased economy.
Naar alle waarschijnlijkheid zijn veel grotere negatieve emissies noodzakelijk om de reductiedoelstelling te halen; daarom een pleidooi voor 100.000 tot 250.000 ha extra bos. Nadere berekeningen moeten aantonen waar het optimum ligt.

Gerelateerde artikelen