De afgelopen jaren hebben gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen onder druk van de aanhoudende wooncrisis hun bouwambities verhoogd. In lijn met de Nationale Woon- en Bouwagenda van demissionair minister Hugo de Jonge stellen zij zich ten doel ruim 900.000 woningen te bouwen tot 2030, waarvan minimaal 250.000 sociale huurwoningen.[1]

Het is onwaarschijnlijk dat gemeenten uit hun eigen begroting de financiële middelen voor het maatschappelijk gewenste bouwprogramma kunnen ophoesten. Hoewel in de Nationale Prestatieafspraken (NPA) is vastgelegd dat gemeenten de grond voor sociale huurwoningen tegen een passende sociale grondprijs aanbieden, lukt het veel gemeenten niet deze afspraak na te komen. Ruim 80 procent schrijft vanaf ‘ravijnjaar’ 2026 rode cijfers door bezuinigingen. Gemeenten met eigen ontwikkellocaties overwegen hierdoor om dan maar minder betaalbare woningen te bouwen, om zo bezuinigingen op jeugdzorg, veiligheid of onderhoud van de openbare ruimte te voorkomen. Gemeenten zonder eigen grond hebben sowieso al nauwelijks middelen om een maatschappelijk bouwprogramma af te dwingen bij commerciële ontwikkelaars.

Woningcorporaties zelf missen eveneens de armslag om de bouw van 250.000 sociale huurwoningen te financieren. De huurinkomsten van nieuwbouwwoningen zijn voor hen onvoldoende om de kosten te dekken, zelfs als de bouwlocatie voor een sociale grondprijs ter beschikking is gesteld is.[4] Woningcorporaties lopen de komende jaren tegen de grenzen van hun investeringsruimte aan. Dat betekent dat zij – gezien het langdurige karakter van woningbouw – nu al hun programma’s moeten terugschroeven.[5]

Speculatie

De drie tot vijf miljard euro die nodig is om dertig procent van de te bouwen woningen sociale huurwoningen te maken, komt grotendeels voort uit grondspeculatie. Stel: een gemeente wil een nieuwe wijk ontwikkelen en heeft een wensenlijst wat betreft de aantallen sociale huurwoningen, duurdere (koop)huizen, parken, straten en voorzieningen. Voor de locatie wordt een grondexploitatie gestart, waarbij verschillende activiteiten elkaar ‘kruissubsidiëren’. 

Dat kruissubsidiëren ziet er als volgt uit: voor de bouw van dure koopwoningen moeten de ontwikkelaars een hoge exploitatiebijdrage aan de gemeente betalen, waarmee de aanleg van een park, wegen en een school in de wijk wordt bekostigd. Het bouwrijp maken en het aanleggen van infrastructuur en sociale voorzieningen worden zo uiteindelijk betaald uit de opbrengst van deze woningen. Ook de lagere grondprijs voor sociale huurwoningen wordt gecompenseerd met een hogere grondprijs voor dure koopwoningen. Voor gemeenten is het een ideaal model, want de bouwkosten van alle gebouwen, straten, parken en infrastructuur samen zijn over het algemeen lager dan de opbrengsten van het woningbouwprogramma.

Dat het tóch niet rendabel is om dertig procent sociale huurwoningen te realiseren, heeft te maken met de ‘inbrengwaarde’ van de grond. Dat is de prijs waarvoor de grond wordt opgenomen in de grondexploitatie. De inbrengwaarde is over het algemeen fors hoger dan de oorspronkelijke, vaak agrarische gebruikswaarde van de grond. Dat komt door speculatieve transacties op de grondmarkt. Anticiperend op de mogelijke bouw van woningen op een stuk grond en de wijziging van de bestemming van die grond naar woningbouw, kopen speculanten grond op. Vaak wisselt de grond nog enkele malen van eigenaar voordat de bouw start.

In concurrentie met andere partijen biedt een ontwikkelaar voor de grond wat hij qua opbrengst verwacht, minus de bouw- en ontwikkelkosten, de kosten voor infrastructuur en publieke voorzieningen en een winstpercentage. Het tekort van drie tot vijf miljard dat volgens adviesbureau Rebel in de weg staat van voldoende sociale woningbouw wordt dus voor een substantieel deel veroorzaakt door ontwikkelaars die onaanvaardbaar grote bedragen hebben betaald voor de grond. Hoe hoger de inbrengwaarde, des te minder financiële ruimte voor betaalbare woningbouw en groen.

Winston Churchill en Adam Smith 

Grondeigendom is per definitie een monopolie. Van iedere plek is er immers maar één. Als de overheid niet ingrijpt, kost dit monopolie de samenleving veel geld. Voor de particuliere grondeigenaar is het immers aantrekkelijk dure woningen te bouwen en het realiseren van groene en maatschappelijke voorzieningen en sociale woningbouw aan anderen over te laten. 

De aartsvader van het liberalisme, Adam Smith, beschreef grondspeculatie in The Wealth of Nations al als ‘oogsten op plekken waar je niets hebt gezaaid’. De Britse conservatief Winston Churchill noemde het grondmonopolie in 1909 de ‘moeder der monopolies’ en benadrukte hoezeer grondspeculatie de woningbouw vertraagt.

De overheid moet dus ingrijpen en dit monopolie doorbreken. Ook dat inzicht bestond eind negentiende eeuw al. Willem Treub, een liberale wethouder in Amsterdam in de periode 1893-1896, introduceerde het erfpachtsysteem. Daarbij blijft grond in handen van de overheid, om te voorkomen dat particulieren ‘zonder enige inspanning of werk’ met grond speculeren. 

Onze huidige wooncrisis schreeuwt om een herwaardering van dit soort ingrijpen op de grondmarkt. Langzaamaan begint politiek opnieuw het bewustzijn in te dalen dat actieve grondpolitiek de sleutel is tot het voeren van een rechtvaardig volkshuisvestingsbeleid. Van links tot rechts wordt erkend dat het nodig is om de speculatie met grond tegen te gaan en ontwikkelaars uit de wachtstand te halen.

Maatschappelijke prijs 

De marktwaarde van grond is de waarde van het nieuwbouwprogramma, minus de btw, bouw- en bijkomende kosten. Als gemeenten meer vragen voor de grond dan deze waarde wordt het bouwen voor projectontwikkelaars economisch onaantrekkelijk en zal de grond dan ook niet worden verkocht. Vragen ze minder, dan profiteert de kopende ontwikkelaar van de extra winst. Maar dit leidt niet noodzakelijkerwijs tot lagere woningprijzen.[6]

Projectontwikkelaars zullen in de strijd om ruwe bouwgrond soms meer betalen, omdat ze speculeren op toekomstige winsten. Zeker de situatie waarin de ene marktpartij de grond met winst doorverkoopt aan de andere partij - land banking - is maatschappelijk onwenselijk. We betalen collectief voor deze winsten, omdat er minder geld in de grondexploitatie overblijft voor sociale huurwoningen of voor gezinswoningen met voldoende kamers.

Op de grondmarkt kunnen woningcorporaties moeilijk concurreren met commerciële ontwikkelaars. Een commerciële ontwikkelaar die een nieuwbouwprogramma wil realiseren met vooral koopwoningen heeft meer budget voor de grond dan een woningcorporatie die een betaalbaar woningbouwprogramma gepland heeft. Het gevolg? In sommige steden is al bijna sprake van Churchills ‘moeder der monopolies’. In de gemeente Den Bosch bijvoorbeeld bezitten projectontwikkelaars BPD en Van Wanrooij samen 51 procent van de bouwgrond binnen de bebouwde kom.[7] Zo worden woningcorporaties steeds afhankelijker van gemeenten, die op hun beurt steeds minder grond bezitten.

Harde eisen

Met het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting moet het voor overheden mogelijk worden om de regie op volkshuisvesting terug te pakken. De regie beperkt zich in dit wetsvoorstel echter tot het stellen van doelen; het ontbreekt nog aan de middelen om de doelen uit de Nationale Woon- en Bouwagenda ook daadwerkelijk waar te maken. De oplossing van de projectontwikkelaars, verenigd in NEPROM, is simpel: het mag allemaal wel een tandje minder ambitieus. Desirée Uitzetter, voorzitter van NEPROM: “Wanneer de Rijksoverheid de landelijke eis om tweederde van de nieuwbouw in het betaalbare segment te bouwen loslaat, kan er meer gebouwd worden.” 

De businesscase voor projectontwikkelaars staat onder druk door de rentetarieven. Ondersteuning vanuit de rijksoverheid compenseert hier gedeeltelijk voor. Het is echter geen maatschappelijk probleem maar een commercieel probleem dat ontwikkelaars beperkt worden in hun winstpotentieel doordat de overheid eisen stelt aan het aantal sociale huurwoningen. Dat sommige ontwikkelaars met onbegrensde verwachtingen grond hebben aangekocht, zou de burger niet op kosten moeten jagen.

Door per project harde eisen te stellen aan het percentage betaalbare woningen dat gebouwd moet worden, kan een gemeente een duidelijk signaal afgeven aan partijen die actief zijn op de grondmarkt. Dergelijke harde eisen drukken de marktprijs van grond en reguleren het speelveld. Hierdoor wordt het voor woningcorporaties mogelijk om met commerciële ontwikkelaars te concurreren of samen te werken.

Dat deze aanpak werkt is al te zien in Haarlem en Amsterdam, waar het stadsbestuur op projectniveau respectievelijk vijftig procent en veertig procent sociale huur eist. Ontwikkelaars hebben hun businessmodel hierop afgestemd. Een deel van de woningen die ze bouwen, bouwen ze met het oog op aankoop hiervan door woningcorporaties.

Het duurt enkele jaren tot de markt zich heeft ingesteld op het nieuwe normaal. Gerichte subsidies kunnen helpen om toe te werken naar een betere situatie. Zo zou de rijksoverheid bouwsubsidies kunnen verlenen aan ontwikkelaars die een aantal jaar voor de ingangsdatum van het nieuwe stelsel gronden hebben aangekocht voor een prijs boven de residuele waarde. Zo help je ontwikkelaars die in de knel komen, zonder speculatie in de hand te werken.

Actieve grondpolitiek

Het mooie is dat vrijwel elke gemeente vandaag al kan beginnen met het voeren van een actievere grondpolitiek. Met het huidige instrumentarium kunnen gemeenten veel meer doen dan nu vaak gebeurt. Hiervoor is het wel belangrijk een aantal zaken goed te organiseren.

Allereerst is er voldoende personeel met expertise nodig. Veel gemeenten kampen op dit moment met personeelstekorten. Landelijk is er zelfs een tekort van tussen de 1300 en 2200 fte.[8] Grotere gemeenten kunnen met interne specialisten veel werkzaamheden nog zelf oppakken, maar in kleinere gemeenten moeten ‘allrounders’ veel verschillende taken tegelijk uitvoeren. Een oplossing voor deze tekorten is het opzetten van provinciale poules van specialisten en decentrale kenniscentra voor gebiedsontwikkeling. Zo kunnen gemeenten hun expertise uitwisselen en meteen de trend richting dure consultants en interim-krachten beteugelen.

Wat betreft de beleidsinhoudelijke kant van de grondpolitiek is het belangrijk om het bouwprogramma van de gemeente vast te leggen. Stel in programma’s voor volkshuisvesting op de lange termijn vast hoeveel procent van de nieuwbouw in de sociale huur, middenhuur en sociale koop plaats moet vinden. Differentiatie is mogelijk op gebiedsniveau om tegemoet te komen aan wat in een buurt nodig is, maar houd vast aan de gekozen verhoudingen op projectniveau, zodat er geen tijd verspild wordt met ellenlange onderhandelingen. Op deze manier weten alle betrokkenen waar ze aan toe zijn en stijgt de marktwaarde van de grond niet boven het niveau dat benodigd is om het maatschappelijk programma te realiseren.

Maak daarnaast van bovenwijkse voorzieningen geen sluitpost. Bovenwijkse voorzieningen zijn de voorzieningen van algemeen nut: de aanleg van straten, groen, schoolgebouwen, sportvoorzieningen etcetera. Gemeenten doen er goed aan van tevoren een norm te geven voor het percentage van de grondexploitatie dat aan infrastructuur en bovenwijkse voorzieningen moet worden besteed. Zo wordt gewaarborgd dat niet alleen betaalbare woningen gebouwd worden, maar ook leefbare buurten met voldoende groen en (publieke) voorzieningen.

Bij grotere gebiedsontwikkelingen – meer dan 250 woningen – kunnen gemeenten overwegen potentiële bouwlocaties zelf aan te kopen. Een dergelijke actieve grondpolitiek geeft de gemeente de meeste sturingsmogelijkheden. Zo kunnen zelf kavels uitgegeven worden aan woningcorporaties en commerciële ontwikkelaars, en kan via ontwikkelovereenkomsten veel meer vastgelegd worden over doelgroepen en prijsniveaus.

Als een gemeente zelf potentiële bouwlocaties aankoopt, kunnen er verschillende instrumenten ingezet worden om niet mee te hoeven gaan in de gekte van de markt. Zo is er het ‘voorkeursrecht gemeenten’. Dit verplicht eigenaren om hun grond eerst bij de gemeente aan te bieden als zij willen verkopen. Ook kan er een onteigeningsprocedure in gang gezet worden, al tijdens onderhandelingen met eigenaren.

Landelijke maatregelen

Hoewel gemeenten zelf dus grote stappen kunnen maken, vereist een echt herstel van de volkshuisvesting een aanpassing van de wetgeving en het nationaal gevoerde grondbeleid. De vereniging van gemeentelijke grondbedrijven pleit ervoor om het voorkeursrecht gemeenten te verbeteren en wet- en regelgeving op drie punten aan te passen.[9] 

Ten eerste: bepaal de bijdrage van ontwikkelaars aan openbare voorzieningen op basis van de huidige marktwaarde van de grond. Wanneer uitgegaan wordt van de marktwaarde van bijvoorbeeld landbouwgrond, blijft er meer over voor voorzieningen en infrastructuur. Dit remt speculatie. 

Ten tweede: gebruik de residuele waarde bij het bepalen van de vergoeding bij het aankopen van grond. De residuele waarde is de waarde van de grond waarmee het gewenste maatschappelijke programma gerealiseerd kan worden, en ligt over het algemeen boven de marktwaarde van de grond vóór een woonbestemming is toegekend.

Ten derde: verleng de periode waarin gemeenten het eerste recht hebben om grond te kopen als deze verkocht wordt, om te voorkomen dat de gemeente de maximale schadeloosstelling moét betalen.

Daarnaast kunnen de Nationale Grondbank en het Rijksvastgoedbedrijf beter worden gebruikt. Veel gemeenten hebben financieel weinig ruimte voor een actieve grondpolitiek, zeker wanneer het gaat om grootschalige gebiedsontwikkelingen. De Rijksoverheid kan op strategische locaties gronden aankopen via de Nationale Grondbank. Het Rijksvastgoedbedrijf kan, in samenwerking met de gemeente en woningcorporaties, de ontwikkeling van deze gebieden voor zijn rekening nemen. Dat laat de gemeente Almere al zien. Nieuwbouwwijk Almere-Pampus (35.000 woningen) wordt gebouwd op grond van het Rijksvastgoedbedrijf en ontwikkeld in samenwerking met de gemeente.

Een landelijke planbatenheffing brengt een sociaal bouwprogramma een stap dichterbij. Een planbatenheffing is een belasting op de waardestijging van de grond, wanneer de gemeente een woonbestemming toekent. De opbrengst van deze heffing kan geïnvesteerd worden in de bouw van betaalbare koop- of huurwoningen. Het invoeren van een planbatenheffing maakt grondspeculatie minder lucratief, zeker wanneer deze wordt ingevoerd in combinatie met de drie bovengenoemde wijzigingen in wet- en regelgeving. 

Verder helpt het als een bouwplicht wordt ingevoerd. Speculanten kunnen, na afgifte van een bouwvergunning, nu wachten met bouwen tot de marktontwikkeling gunstiger is, óf de voorwaarden wijzigen. Een bouwplicht, waarbij binnen vijf jaar na vergunningverlening gestart moet worden met de bouw, voorkomt stilstand.

Ten slotte zijn er fiscale instrumenten waarmee de Rijksoverheid kan sturen. Zo kunnen gemeentelijke grondbedrijven en woningcorporaties vrijgesteld worden van vennootschapsbelasting. Op dit moment moeten gemeentelijke grondbedrijven vennootschapsbelasting betalen over de grond die zij exploiteren voor maatschappelijke doeleinden. Een vrijstelling vergroot de mogelijkheden voor een actieve grondpolitiek. Voor woningcorporaties betekent dit dat er investeringsruimte ontstaat om voldoende sociale huurwoningen te realiseren. 

Sociaal alternatief

Regie op de grondmarkt is onontbeerlijk voor iedereen die belang hecht aan sociale woningen en een leefbare en groene buurt met publieke voorzieningen. Demissionair minister De Jonge sloeg de juiste weg in door een verschuiving in het nieuwbouwprogramma af te dwingen richting de bouw van meer betaalbare woningen. 

Critici vanuit de commerciële bouwlobby roepen op om betaalbaarheids- en duurzaamheidseisen los te laten, zodat er meer gebouwd kan worden. Maar er is een sociaal alternatief: het faciliteren en ondersteunen van een actieve grondpolitiek, waardoor speculanten buitenspel komen te staan. Alleen zo ontstaan grondexploitaties waarbij voldoende middelen beschikbaar zijn om betaalbare woningen te bouwen. Goed nieuws voor woningzoekenden, maar ook voor commerciële ontwikkelaars. Zij kunnen dan weer geld verdienen met hun kerntaak: het bouwen van leefbare, prettige buurten.

Tegelijkertijd kunnen woningcorporaties op deze manier weer vaker de rol van gebiedsontwikkelaar krijgen. Dit is decennialang hun rol geweest, het is tijd om terug te keren naar die traditie. In tegenstelling tot private ontwikkelaars willen corporaties zorg blijven dragen voor de sociale samenhang en leefbaarheid in hún buurten.

Regie op de grondmarkt is een kwestie van lange adem. Toch kunnen we op korte termijn veel bereiken. De meeste gemeenten benutten het huidige instrumentarium te weinig en de overheid kan hen ondersteunen bij het voeren van een actieve grondpolitiek, of zelfs hun rol overnemen. Ondertussen is het aan het nieuwe kabinet, maar vooral aan de Tweede Kamer, om rechtvaardige voorwaarden voor grondpolitiek te scheppen. Zo kunnen we het monopolie doorbreken.

Voetnoten

1. Ministerie van BZK (2022). Nationale Woon- en Bouwagenda; Aedes et al. (2014). Uitvoeringsagenda wonen; BZK et al. (2022). Nationale Prestatieafspraken woningcorporaties.
2. Rebel (2021). Verkenning onrendabele toppen woningbouwprojecten: Analyse op hoofdlijnen publieke tekorten landelijke woningbouwplannen 2021-2030. 
3. Heurkens, E., Verheul, W. (2020). Financieringsarrangementen bij stedelijke gebiedstransformaties. Grondzaken en gebiedsontwikkeling, februari 2021, nummer 1. 
4. Ministerie van BZK (2020). Opgaven en middelen corporatiesector: hoofdrapport.
5. Ministerie van BZK (2024). Tussenrapportage Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Grond.
6. Krabben, E. van der (2021). De werking van de grondmarkt; gevolgen voor woningbouw en functioneren woningmarkt. ACM.
7. Cobouw (2022). Dit zijn de 22 grootste ontwikkelaars en hier hebben ze grond. 
8. Brink (2024). Ambtelijk capaciteitstekort woningbouw.  
9. Vereniging van Grondbedrijven (2024). Position paper grond t.b.v. IBO Grond.