In Vrijheid verplicht is vrijheid geen ideaal waarover politieke stromingen heftige interpretatiedebatten voeren, maar vooral een probleem dat door links moet worden bestreden. Voorheen verzette links zich tegen marktwerking en privatisering in de publieke sector met als belangrijkste argumentatie dat het publieke belang niet is verzekerd. Nu zijn nieuwe politiek-psychologische argumenten gevonden: de burger is keuzemoe, heeft last van keuze-ergernis en geen zin in meer keuzevrijheid. Waar de overheid toch meer keuzevrijheid wil invoeren, zoals in de gezondheidszorg, is sprake van keuzedwang of keuzeplicht.
Nu is het waar dat de mogelijkheid om je eigen elektriciteitsleverancier niet het belangrijkste is in het leven. Vrijheid als ideaal gaat daarom maar in beperkte mate over sociaal-economische politiek of de publieke sector. Veel belangrijkere dilemma’s bevinden zich op het politiek-culturele speelveld, bij thema’s als emancipatie en integratie en veiligheid en terrorisme. Hier vindt tussen conservatieven en vrijzinnigen een scherp politiek debat over het vrijheidsideaal plaats. Dat was de belangrijkste reden om het boek Vrijheid als ideaal te maken.
Op het sociaal-economische terrein is de politieke interpretatiestrijd over het vrijheidsideaal veel minder ideologisch geworden. De verschillen tussen links en rechts gaan over de voorwaarden waaronder burgers vrij zijn, waarbij links de politieke aandacht nadrukkelijk legt bij de vrijheidsvoorwaarden voor hen die sociaal-economisch minder kansen hebben.
Hoewel slechts enkele auteurs van Vrijheid verplicht de term neoliberalisme gebruiken, is het opvallend dat keuzevrijheid impliciet zeer ideologisch wordt gekleurd, in een links wantrouwen in de markt en een groot vertrouwen in een paternalistische overheid. Volgens mij bestaat het neoliberalisme echter al lang niet meer. In de politiek is deze ideologische stroming over het hoogtepunt van de jaren tachtig heen. Toen was het een stroming, met voorgangers als Margaret Thatcher en Ronald Reagan, die aanhang kreeg in een tijdperk waarin het linkse maakbaarheidideaal uit de jaren zeventig ten grave werd gedragen.
Vanuit een defensieve positie heeft links lang vooral in retorische termen het debat gezocht met het neoliberalisme en nagelaten een nieuwe soevereine visie op sociale politiek in brede zin te ontwikkelen, op de verzorgingsstaat en het functioneren van de publieke sector. Tegenwoordig voert eigenlijk alleen de Socialistische Partij het debat over markt en staat nog in gemakzuchtige slogans (zoals in de leus dat de zorg geen markt is).
In de sociale wetenschappen is het radicale marktdenken gecorrigeerd door de opkomst en bloei van bijvoorbeeld de institutionele economie en de milieueconomie. Steeds opnieuw is aan de orde welke instituties en reguleringen nodig zijn om de verhouding tussen markt en overheid te organiseren. Olav Velthuis laat zien in Vrijheid Verplicht dat het rationele economische individu uit de neo-klassieke economie (of de neoliberale ideologie) niet bestaat. Zijn suggestie is dat politici en beleidsmakers in beleidsdebatten nog steeds van dergelijke veronderstellingen uitgaan. Volgens mij is dat maar in beperkte mate het geval. Beleidsmakend Den Haag is wel degelijk bewust van bijvoorbeeld de stelling van Ewald Engelen in Vrijheid verplicht dat het maken van markten zeer ingewikkeld is.
Is het bijvoorbeeld niet opvallend dat juist de VVD het niet aandurft om de nieuwe WAO exclusief aan private verzekeraars over te laten en het UWV als publieke instelling op de markt laat concurreren? Soms lijkt het maken van nieuwe markten in stelselherzieningen zoals het reïntegratiebeleid, de WAO en de gezondheidszorg op een nieuw maakbaarheidsdenken. Toch gaat het nu om een dynamisch proces. Juist omdat we weten dat mensen niet altijd rationeel handelen, er sprake kan zijn van nieuwe machtsconcentraties of van juist zeer rationeel strategisch handelen van bedrijven en organisaties dat tot ongewenste effecten leidt, moet de overheid blijvend interveniëren in de ontwikkeling van nieuwe markten.
Als bijvoorbeeld blijkt dat (te) weinig mensen van elektriciteitsleverancier wisselen, zou mijn houding niet zijn om het concurrentiemodel dan maar af te wijzen, maar na te denken over hoe de markt transparanter gemaakt kan worden zodat consumenten tegen lagere kosten (in geld, maar ook in tijd en moeite) kunnen overstappen naar een andere leverancier. Beleidsdebatten op het snijvlak van de publieke en private sector worden zo veel technocratischer. Dat kan een valkuil zijn voor politici. Voor hen is het de kunst om duidelijk te maken voor welke belangen en idealen zij opkomen en hoe zij het publieke belang definiëren.
Kritiek op nieuwe reguleringen van publieke diensten moet precies worden geformuleerd. Neem als voorbeeld uit Vrijheid verplicht de markt voor kinderopvang (Marangos en Plantenga). Daar wordt een ideaalbeeld van de markt geschetst, terwijl Velthuis en Engelen juist eerder in het boek terecht aangaven dat dit ideaalbeeld niet bestaat. Vervolgens wordt gesteld dat ouders nauwelijks wisselen van aanbieders van kinderopvang omdat zij of hun kind gewend zijn aan de instelling en het personeel. Dus kan de markt niet perfect werken, is dan de conclusie.
Maar is niet het belangrijkste zowel voor de keuzevrijheid van ouders als voor de werking van de markt, dat ouders vooraf een kinderopvanginstelling kiezen? Gek genoeg gebruiken de auteurs hetzelfde eenvoudige beeld van marktwerking als neoklassieke economen, om die vervolgens af te wijzen. Dat is een cirkelredenering die volgens mij het nadenken over nieuwe instituties en nieuwe reguleringen niet verder helpt.
Eenzelfde toon is ook te vinden in het debat over de gezondheidszorg (Trappenburg en Groenewoud in Vrijheid verplicht). Op het nieuwe stelsel is van alles aan te merken. De hoge nominale premies, bijvoorbeeld, zijn niet nodig om concurrentie tussen verzekeraars te stimuleren, en gaan ten koste van de inkomenssolidariteit. De wijze waarop meer keuzevrijheid en concurrentie in het nieuwe zorgstelsel wordt bediscussieerd laat echter een te groot wantrouwen zien ten opzichte van de markt en een te groot vertrouwen in de overheid.
De hoofdlijnen van het nieuwe stelsel zijn namelijk door links op de agenda gezet: een einde maken aan het onderscheid tussen ziekenfonds en particulier verzekerden, een einde maken aan de nauwgezette budgetcontrole door Den Haag en burgers meer zeggenschap geven over de zorg. Vooral links was ontevreden met het oude stelsel waar Den Haag aan de budgettaire knoppen zat. Dat oude stelsel gaf wachtlijsten en karige zorg die niet voldeed aan de wensen van de burgers.
Bovendien hadden ook de werknemers in de zorg in het van bovenaf dichtgereguleerde stelsel weinig zeggenschap over de zorg die zij konden leveren. Het is terecht dat de aansturing in de zorg nu gekanteld wordt naar vraagsturing, waarbij belangrijke solidariteitsmechanismen zijn ingebouwd, zoals de plicht voor verzekeraars om iedereen te accepteren. In het oude stelsel hadden mensen met gezondheidsproblemen veel minder te kiezen, omdat ze door verzekeraars konden worden geweigerd.
Op hoofdlijnen is het nieuwe zorgstelsel een vooruitgang ten opzichte van het oude, maar geen sector is zo complex als de zorg. Het gaat niet alleen om competitie tussen verzekeraars, maar ook tussen aanbieders van zorg. Dan is niet sprake van één markt, maar van talrijke deelmarkten, met allemaal weer andere regels, instituties, problemen en dilemma’s.
De verzuchting van Engelen dat er weinig moeilijker is dan het maken van een markt, gaat hier in extremis op. Ik denk dat we daarom pas aan het begin staan van beleidsaanpassingen in de zorg. De komende jaren zal steeds opnieuw gereageerd moeten worden op perverse effecten van nieuwe reguleringen. De politieke uitdaging is om daar heel precies in te zijn. Allerlei kritiek op het nieuwe stelsel lijkt mij terecht, maar veel relevanter dan de suggestie terug te willen naar het oude stelsel, vind ik voorstellen om het nieuwe stelsel te verbeteren. Die hoor ik veel te weinig van critici en zijn ook niet voldoende terug te vinden in Vrijheid verplicht.
Ten slotte nog een opmerking over de eenvoudige tegenstelling tussen markt en staat. Het is bijna standaard dat marktcritici verwijzen naar het boek Exit, Voice, and Loyalty van Albert Hirschman. Zijn onderscheid tussen exit en voice (loyalty laat ik even buiten beschouwing) wordt gebruikt voor pleidooien tegen de markt en voor meer democratie en burgerschap. Daarbij staat exit voor stemmen met je voeten, dat wil zeggen bij ontevredenheid over een dienst naar een andere aanbieder overstappen. Voice wordt geïnterpreteerd als je stem laten horen als je ergens ontevreden over bent.
Nog los van de beperkte interpretatie van het boek van Hirschman (in ieder geval hebben de verschillende mechanismen een interactieve relatie), valt het mij op dat exit altijd negatief wordt geïnterpreteerd en voice positief. Zo stellen Swierstra en Tonkens dat de overheid niet meer bereikbaar is voor klagende burgers als een dienst aan de markt is overgedragen. Dat lijkt mij onzin, maar wat er in doorklinkt is dat een democratische overheid beter werkt dan de markt.
Nu is op talrijke beleidsterreinen een zinnige discussie te voeren over meer zeggenschap en inspraak geven aan burgers over dienstverlening (voice) en niet alleen te kijken naar marktwerking (exit). Maar is het niet merkwaardig dat in Vrijheid verplicht gesteld wordt dat de burger op de markt niet in staat is om te kiezen, terwijl veel verwacht wordt van het burgerschapsideaal? Zijn de veronderstellingen en eisen ten aanzien van de wijze waarop burgers in staat zijn om voice te ontwikkelen niet net zo radicaal als het beeld dat economen hebben van de homo economicus?
Burgers willen dat de overheid op sociaal terrein zorgt voor goede dienstverlening, maar willen ook de vrijheid om daar zelf een stem in te hebben. Tussen beide bestaat een relatie die zowel door radicale marktdenkers als door marktcritici die veel vertrouwen hebben in de overheid te weinig wordt gezien. De tegenstelling tussen staat en markt en de strikte scheiding tussen een publieke en private sector is daarom achterhaald.
Eén gedachte-experiment ter afsluiting: stel dat de elektriciteitsvoorziening altijd via de markt gebeurde door verschillende leveranciers waaruit klanten konden kiezen. En stel dat de overheid daar in één klap een einde aan zou maken. Als we in het midden laten wat er met de prijzen en de service zou gebeuren, lijkt het mij sterk dat het politieke debat dan niet zou gaan over de inbreuk op de keuzevrijheid.
Verschenen in Vrijheid, Beleid en Maatschappij (33) 1: 2006