De laatste jaren is er een toenemende roep om planning te horen, ook wel: regie, visie, sturing, grip of ordening. Pieter Omtzigt heeft het in zijn Basisdocument over ‘een overheid die moet durven ordenen en durven om de leiding te nemen in het land’. Hij hekelt het feit dat er geen publiek debat meer plaatsvindt over de inrichting van het land. In plaats daarvan wordt de discussie uitbesteed aan private partijen, waarmee achter gesloten deuren allerhande energie-, klimaat- en woonakkoorden worden gesloten. Jesse Klaver op zijn beurt, pleitte bij de Algemene Politieke Beschouwingen voor ‘een politiek die plant, die organiseert, die vooruitkijkt’.  

Dat vooruitkijken stond lange tijd in kwade reuk. Mark Rutte staat bekend om zijn afkeer van visie. ‘Als visie een blauwdruk voor de toekomst betekent, dan verzet alles wat liberaal is in mij zich daartegen’, zo stelde Rutte in zijn notoir geworden H.J. Schoo-lezing van 2013. ‘Een land, een samenleving past niet in een mal’, liet hij daarop volgen. Vaak is deze afkeer van visie gezien als een persoonlijk hebbelijkheidje van Mark Rutte, de man zonder eigenschappen.

Minder bekend is dat deze overtuiging diepe wortels heeft in de geschiedenis van het liberalisme. Het is dan ook geen oorspronkelijke overtuiging van Rutte. Frits Bolkestein beschreef visie al eerder als ‘ijdel getheoretiseer dat het zicht op de werkelijkheid blokkeert’. De intellectuele bronnen daarvan gaan terug tot de Oostenrijkse econoom en filosoof Friedrich Hayek, grondlegger van de beweging die toen door aanhangers ‘het neoliberalisme’ werd genoemd.

Filosofie van het individualisme

In 1944 bracht Hayek de klassieker De weg naar slavernij uit. Het was een tijd waarin overheden, om de oorlogseconomie op te bouwen, op grote schaal intervenieerden in het economisch proces. Door middel van prijsafspraken, rantsoenering, economische planning en hoge belastingen bracht de overheid een duidelijke prioritering aan in de productie. De vrees was dat dit na de oorlog zo zou blijven.

Deze voorkeuren konden via het marktmechanisme tot uiting worden gebracht, waar op spontane wijze de maatschappelijke prioriteiten tot stand zouden komen. Niet het overheidsbeleid, maar consumenten en bedrijven geven de richting aan.

De schepping van de Holle Staat

Na lang in de politieke kou te hebben gestaan werd Hayek in de jaren zeventig en tachtig de belangrijkste inspiratie van Margaret Thatcher en Ronald Reagan. In Nederland was het bovenal de VVD die verslingerd raakte aan Hayek. Frits Bolkestein noemde hem de belangrijkste filosoof van de 20ste eeuw, partijpublicaties openden met een citaat van de Oostenrijkse meester.

In een essay in Elsevier Weekblad uit 2007 stelde een nog jonge Mark Rutte dat dit was wat hij van Hayek had geleerd: ‘Een economie kan pas functioneren als er waarde wordt gehecht aan spontane – dus onvoorziene – processen tussen individuen. […] Als we het menselijk gedrag en de alledaagse behoeftes in acht nemen, dan heerst het welbegrepen eigenbelang als primaat voor alle vooruitgang.’ In plaats van een overheid die een visie formuleert op het algemeen belang, legt Rutte het primaat bij individuen die een visie hebben. Als al die visies samenkomen op de markt, dan ontstaat op spontane wijze het algemeen belang.

Dit filosofisch individualisme is ook terug te vinden in het VVD-beginselprogramma van 2012 dat onder Rutte tot stand kwam: ‘De vrije marktorde is in economische zin de uitdrukking van het liberale uitgangspunt dat het individu zoveel mogelijk naar eigen keuze over zijn lot moet kunnen beschikken. De staat heeft een faciliterende rol en schept het kader waarbinnen de vrije markt opereert.’

De overheid moest volgens deze dominante marktideologie vooral facilitator zijn. Minder ‘sturen’ en ‘reguleren’, meer ‘verleiden’ en ‘prikkelen’. ‘Nederland lijdt aan bestuursobesitas’, zei Rutte bij het aantreden van zijn eerste kabinet. ‘De welvaart wordt niet bepaald in Haagse kantoren.’ De rijksoverheid moest het initiatief aan anderen laten, zij het marktpartijen dan wel lagere overheden. Privatisering, deregulering en decentralisatie waren het devies. Vaak wordt het neoliberalisme gereduceerd tot het verlangen om de overheid een kopje kleiner te maken. Maar het gaat niet enkel om de grootte van de overheid: het streven is dat de overheid een andere, meer dienende rol krijgt ten opzichte van de markt.

Het resultaat is wat bestuurskundigen ‘de holle staat’ noemen. Een overheid die haar publieke taken steeds verder uitbesteedt aan een complex netwerk van commerciële en non-profitorganisaties. De overheid levert vaak zelf niet meer de publieke diensten, maar onderhandelt met externe partijen over contracten en randvoorwaarden. Ambtenaren met kennis van het veld zijn vervangen door mobiel inzetbare generalisten.

Ondertussen wordt specialistische kennis steeds vaker ingekocht bij een klein legertje van consultants en adviesbureaus. Vorig jaar werd hier zo’n 2,8 miljard euro aan uitgegeven.

Belangrijk symbool van deze omslag was de afschaffing van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) in oktober 2010 door het eerste kabinet-Rutte. Er werd wel gezegd dat het ministerie niet meer ‘bij de tijd’ paste. Het ministerie werd gezien als een bolwerk van de regelaars en planners van weleer en daarmee als een belangrijke hindermacht voor het vrije ondernemerschap. Volkshuisvesting en milieuwetgeving golden als ‘linkse hobby’s’.

Het ministerie werd daarom opgeknipt. Volkshuisvesting ging naar Binnenlandse Zaken, energie en klimaat werden gegund aan Economische Zaken en de planners van Ruimtelijke Ordening werden gestald bij de ingenieurs van Verkeer en Waterstaat. Het was Stef Blok die de operatie voltooide, met de roemruchte uitspraak: ‘Ik ben de eerste VVD’er die een heel ministerie heeft doen verdwijnen!’ Het is bekend komen te staan als een liberale overwinning maar het was oorspronkelijk een plannetje van het CDA. In 1993 al stelde een CDA-commissie voor om het ministerie op deze wijze op te knippen. Gangmaker was staatssecretaris van Volkshuisvesting Enneüs Heerma (CDA), de architect van de liberalisering van de volkshuisvesting.

De terugkeer van de plannende overheid

Het is geen toeval dat op het werkterrein van dit opgeheven ministerie zich nu de grootste crises van deze tijd manifesteren: de woon-, klimaat-, energie- en stikstofcrisis. Zelfs geharnaste sceptici zijn inmiddels overtuigd van het belang van enige overheidsplanning. Het zal niemand ontgaan zijn dat het uitgaande kabinet de afgelopen jaren het ene na het andere Grote Plan de wereld in heeft geslingerd.

Hugo de Jonge is omgedoopt tot minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Hij begon aan een mega-operatie om tot in 2030 zo’n 900.000 woningen te bouwen. De plannen voor stikstofreductie van VVD-minister Van der Wal lopen tot 2030 en de hervorming van de landbouw zelfs tot 2040. De nieuwe klimaatplannen van minister Jetten richten zich op reductiedoelen in 2030. Zijn ministerie werkt aan een Nationaal Plan Energiesysteem voor 2050.

Door het opknippen van het ministerie van VROM wordt deze Grote Verbouwing van het land nu alleen uitgevoerd door vier verschillende ministeries, zónder een overkoepelende visie. En wie goed kijkt, ziet dat de rol van de overheid niet fundamenteel is veranderd. Het kabinet besteedt veel van het initiatief uit aan lokale overheden en/of marktpartijen, de rijksoverheid prikkelt en verleidt. De problemen die dat oproept zijn nu al duidelijk te zien.

Provincies en gemeenten hebben simpelweg te weinig personeel en kennis in huis voor alle taken die zij krijgen toebedeeld. Zij huren nu allerlei commerciële bureaus in om plannen op te stellen en projecten uit te voeren. De theorie is dat marktpartijen efficiënter zijn, maar dat is natuurlijk niet zo in een weinig competitieve context van grote schaarste en huizenhoge ambities. Bovendien, zo is nu te horen, heeft de overheid vaak niet de expertise in huis om de juiste expertise in te huren.

In de Verenigde Staten is deze tendens nog veel verder gevorderd dan in Nederland. Daar heeft de federale overheid haar taken dusdanig uitbesteed, dat ze nauwelijks het overzicht meer heeft over wie wat en waar doet. De bestuurskunde professor John Dilulio jr., die diende onder president George Bush jr., laat in zijn boek Bring Back the Bureaucrats zien dat het aantal federale ambtenaren sinds de jaren zestig grotendeels gelijk is gebleven, als gevolg van het dominante anti-overheidssentiment. Dit terwijl de uitgaven inmiddels een veelvoud bedragen van toen. Hij heeft het over de Leviathan by proxy, een via-via-regering. De kosten zijn daardoor enorm gaan oplopen, omdat uitbesteden aan de private sector vaak duurder blijkt te zijn. Dilulio is voorstander van een kleinere overheid. Zijn paradoxale pleidooi is dat er meer ambtenaren aangesteld moeten worden om zo op overheidsuitgaven te besparen.

Wereldwijd wordt de huidige periode als een kantelpunt gezien. Het klimaat en geopolitieke concurrentie hebben geleid tot een duidelijk keerpunt in het economisch beleid. De agenda van de Amerikaanse president Joe Biden is daar een voorbeeld van. Met haar Inflation Reduction Act besteedt de regering-Biden zo’n 800 miljard aan subsidies aan de groene transitie. Investeringen in groene sectoren worden gekoppeld aan eisen dat er lokale werkgelegenheid gecreëerd moet worden. Zijn adviseur Jake Sullivan beschreef het als een breuk met ‘een gedachtegoed dat deregulering en belastingverlaging promootte, privatisering in plaats van publieke interventie, en vrijhandel als een doel op zich, samenkomend in de gedachte ‘dat markten het kapitaal altijd op de meest efficiënte en productieve wijze inzetten’.

De klimaatcrisis is een belangrijke factor in deze verschuiving. De marktgerichte oplossing voor het klimaatprobleem is om de kosten van CO2-uitstoot volledig te internaliseren in het economisch proces, door een CO2-belasting of een markt voor emissierechten. Maar een prijs voor CO2 die hoog genoeg is om daadwerkelijk aanzet tot systeemverandering te geven, loopt tegen allerlei politieke blokkades op, mede door de krachtige lobby van vervuilende sectoren.

In het Europese systeem van verhandelbare emissierechten kregen vervuilende bedrijven bijvoorbeeld enorme tegoeden waardoor er lange tijd geen enkele druk van uitging. Ook op het niveau van de burger en kleine ondernemers kan er al snel een backlash ontstaan tegen beprijzing, denk bijvoorbeeld aan bewegingen als de gele hesjes of Geert Wilders' uitspraken over klimaatwaanzin. De recente afschaffing van de accijnsverhoging op benzine laat opnieuw zien hoe lastig het is om via een belasting fossiele brandstoffen terug te dringen.

Het is om die reden dat overheden steeds vaker overstappen op een middel dat door economen minder wordt gewaardeerd: allerhande subsidies en industriepolitiek. Deze overstap betekent wel dat de overheid een veel belangrijkere rol toekomt in het sturen van de investeringen richting duurzame activiteiten. En deze sturende rol vereist een forse uitbouw van de planningscapaciteit van de overheid.

Maar het is niet enkel technologische innovatie en de opbouw van groene sectoren die planningscapaciteit vergt. Het is ook de afbouw van oude, vervuilende sectoren. Het voorbeeld van Rotterdam is hier instructief. De Rotterdamse haven heeft vier raffinaderijen, twee kolencentrales, de grootste kolenoverslag van Europa, toonaangevende chemische bedrijven en is marktleider opslag en distributie van olie en gas.

Het is een van de grootste concentraties van fossiele industrie ter wereld. Uiteraard zijn er ook in Rotterdam ambities voor de lange termijn. Het Rotterdamse klimaatakkoord uit 2019 geeft aan dat de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met minimaal 55 procent moet zijn gereduceerd en dat voor 2050 wordt gestreefd naar een CO2-neutrale raffinage en chemie. Tot nu toe is er echter geen sprake van enige structurele reductie in emissies. Critici en journalisten stellen dat de meest beloftes een cynische inversie zijn van het Feyenoordlied Geen woorden maar daden. 

Sommige van deze bedrijven kunnen niet vergroenen en zullen moeten worden afgeschaald en gesloten om de klimaatdoelstellingen te halen. Het is niet dat er helemaal geen ervaring op dit terrein is. Neem de sluiting van de Limburgse mijnen in de jaren zestig en zeventig, of de afbouw van de scheepsbouw in de jaren tachtig. Ook toen waren er protesten, ook toen trof Den Haag genereuze regelingen.

Het verschil echter, is dat het in die tijd om industrieën ging die niet of nauwelijks meer winstgevend waren. Nu gaat het om sectoren die in theorie nog volop economisch levensvatbaar zouden zijn, als er geen strenge milieu- of klimaatnormen zouden zijn. Dat maakt de transitie aanzienlijk lastiger. Politiek, economisch en financieel. Het gevaar is dat je vervuilende industrieën blijft compenseren en ze zo in stand houdt om de economische schade te beperken. Het is feitelijk dezelfde fout als in de jaren zeventig, toen men verlieslatende industrieën bleef steunen om de werkloosheid te bestrijden.

Winnende coalities

Om de politieke blokkades tegen klimaat- en natuurbeleid te omzeilen moeten overheden bouwen aan wat Jonas Meckling ‘winnende coalities’ noemt: verbonden van duurzame bedrijven, banken, werknemers en sociale bewegingen. Het gaat er feitelijk om een nieuwe ‘groene lobby’ te creëren, die kan concurreren met de oude vervuilende lobby’s van industrie en landbouw. Dit kan echter alleen als de politiek de komende jaren vol inzet op een versterking van de institutionele en inhoudelijke capaciteit van de overheid.

Dat de overheid afhankelijk is van marktpartijen om haar doelen waar te maken is op zich niet het probleem. Als de overheid maar een duidelijke langetermijnvisie heeft om lijnen te kunnen uitzetten en de mogelijkheid om afdwingbare regulering te ontwikkelen. De econome Mariana Mazzucato noemt dat in een recent boek, ‘een missie-economie’. Met het voorbeeld van project-Apollo en de maanlanding, laat zij zien dat als een overheid doelen stelt, er op korte termijn een enorme innovatie kan plaatsvinden. Zij pleit voor een overheid die richting geeft aan het economisch proces.

Overheidsplanning wordt vaak nog gezien als een inperking van onze vrijheid door de overheid. De andere kant van de munt, dat planning een voorwaarde voor democratie is, lijken we wat te zijn vergeten. Veel beloftes van politici vereisen een zekere mate van planning om ze waar te kunnen maken. Als je niets doet aan langetermijn-planningscapaciteit op het gebied van stikstof, huisvesting, energie of klimaat, dan kun je als overheid je beloftes simpelweg niet waarmaken.

Er wordt veel geschreven over het toegenomen maatschappelijk wantrouwen richting de overheid. Het is echter moeilijk om een overheid te vertrouwen die zichzelf wantrouwt. De maakbaarheidsgedachte werd vroeger geassocieerd met een overtrokken geloof in het kunnen van de overheid. Vandaag de dag lijden we onder de erfenis van een anti-maakbaarheidsgedachte: een overtrokken geloof in de onmacht van de overheid. Om het vertrouwen van de bevolking terug te winnen, zal daarmee gebroken moeten worden.