Mellink en Oudenampsen ontkrachten in hun boek veel mythes over onze recente nationale geschiedenis. Het zijn mythes die de politiek tot op vandaag beïnvloeden. Ze gaan over de economie, maar ook over onze nationale identiteit. Voordat we deze mythes langslopen, moet eerst één vraag worden beantwoord: wat is neoliberalisme eigenlijk?

Oudenampsen: “Je kunt het neoliberalisme het beste begrijpen door het af te zetten tegen twee andere vormen van liberalisme. Allereerst heb je de klassiek-liberalen, die de markt zoveel mogelijk willen vrijlaten: geen overheidsingrijpen dus. Daarnaast heb je de sociaal-liberalen die willen dat de overheid de markt indamt om burgers tegen uitwassen te beschermen, bijvoorbeeld via sociale zekerheid.

"Neoliberalen willen geen van beide. Zij streven naar een overheid die zich actief met de markt bemoeit om deze aan te jagen. Dit betekent: overal in de samenleving concurrentie stimuleren, ook op terreinen waar die van nature niet aanwezig is. Denk daarbij aan de gezondheidszorg, het onderwijs of de woningmarkt.”

Mythe 1: Nederland is een links land 

In jullie inleiding openen jullie met een stevige stelling: wij lijden als Nederlanders aan een misplaatst zelfbeeld. Licht dat eens toe?

Oudenampsen: “Daarmee bedoelen we het idee dat Nederland een gematigd links land is. Een land dat lessen trok uit de economische crisis uit de jaren dertig en dat daarom na de oorlog een genereuze verzorgingsstaat opbouwde. De constructie van deze verzorgingsstaat, begonnen onder PvdA-premier Willem Drees, zou in de jaren zeventig steeds meer kritiek hebben uitgelokt, omdat zij te duur werd. Hierna is Nederland onder premier Lubbers begonnen met bezuinigen, waarna onze economie weer internationaal concurrerend is geworden. Dit zelfbeeld vechten wij aan.”

“We laten zien dat de kabinetten-Drees in de jaren vijftig een wederopbouwbeleid ontwikkelden dat sterk marktgericht was, een mengsel van christendemocratische en neoliberale denkbeelden. De uitbouw van de verzorgingsstaat werd daarentegen pas in de jaren zestig écht gerealiseerd, tegen de wil van Drees, die toen al was afgetreden. De verzorgingsstaat kwam in Nederland veel later tot stand dan meestal wordt gedacht.”

Mellink: “Wij horen bovendien bij de landen die hun verzorgingsstaat in een vrij vroeg stadium weer zijn gaan inperken. Vooral in de jaren tachtig en negentig ging dat snel. Omstreeks 1980 zat Nederland qua niveau van uitgaven aan sociale zekerheid nog op het niveau van Zweden, twintig jaar later zat het op het veel lagere niveau van Groot-Brittannië. Nederland is bovendien een koploper in Europa wat betreft het flexibiliseren van de arbeidsmarkt en onze vermogensongelijkheid is heel hoog. Deze indicatoren laten zien dat wij niet het gematigde linkse land zijn, dat we vaak denken te zijn.” 

Jullie stelling over de wederopbouwperiode verraste mij. Werd er tijdens de kabinetten-Drees een neoliberaal beleid gevoerd? 

Oudenampsen: “Zo scherp kun je het niet stellen, want Willem Drees was geen neoliberaal. De PvdA regeerde in deze periode met confessionele partijen die de sociale zekerheidsagenda van de PvdA niet deelden. Het economische wederopbouwbeleid werd in de jaren vijftig vooral ontwikkeld op het ministerie van Economische Zaken, waar minister Jan van den Brink van de Katholieke Volkspartij, een voorloper van het CDA, de leiding had.”

Mellink: “Van den Brink zette een beleid uit waarbij de overheid bepaalde wat werknemers maximaal mochten verdienen. Met een ‘geleide loonpolitiek’ hield het ministerie de lonen laag waardoor de Nederlandse exportsector - die ook werd gesteund met lage belastingtarieven - haar producten heel goedkoop kon aanbieden in het buitenland. Dit was gericht overheidsbeleid om de Nederlandse exportsector aan te jagen. De sector groeide hierdoor als kool en dat leverde snelle banengroei op.” 

Oudenampsen: “Het beleid was niet onomstreden. Voor de exportsector waren lage lonen misschien gunstig maar voor het midden- en kleinbedrijf niet. De bakker en de slager hebben natuurlijk liever dat mensen wat meer loon verdienen om dat vervolgens bij hen te besteden. Eigenlijk kan je zeggen dat een groot deel van de wederopbouw is betaald met het ingehouden loon van arbeiders. Vooral de exportsector profiteerde.” 

Terug naar het neoliberale beleid. Tijdens de wederopbouw werd toch wel de verzorgingsstaat opgebouwd, het verhaal van ‘vadertje Drees’? 

Oudenampsen: “Die verzorgingsstaat stelde eerst nog weinig voor. Nederland heeft in de jaren vijftig een sobere oudedagvoorziening ingevoerd en heeft bijvoorbeeld de werkloosheidswetgeving iets uitgebreid, maar in vergelijking met het buitenland waren deze maatregelen karig. De echte uitbouw kwam hier pas in de jaren zestig.” 

Waarom toen wel?  

Oudenampsen: “Dat had te maken met het neoliberaal geïnspireerde wederopbouwbeleid. Door de lage lonen groeide de exportsector zo snel, dat de werknemers rond het einde van de jaren vijftig op raakten. De krapte werd zo groot dat werkgevers massaal zwart loon gingen betalen om schaarse arbeidskrachten vast te houden. De geleide loonpolitiek werd hierdoor onhoudbaar.

"De angst bij politieke partijen was echter dat afschaffing van dat beleid zou leiden tot een loonexplosie waardoor Nederlandse bedrijven niet meer konden concurreren en ze binnen korte tijd weer met werkloosheid te maken zouden hebben. In de jaren zestig is daarom een deal gesloten met de vakbond. Uitbouw van de publieke voorzieningen in ruil voor lagere looneisen.”

Mellink: “Zo kun je dus verklaren dat onze sociale voorzieningen in tien jaar tijd zijn opgebouwd onder centrumrechtse kabinetten. Dat ging in een moordend tempo. De meeste politici en ambtenaren zijn er echter nooit echt van overtuigd geweest dat die uitbreiding een goed idee was. Ze zagen gewoon geen andere weg.” 

Jullie verhaal betekent ook iets voor het beeld over het kabinet-Den Uyl, het meest linkse kabinet ooit… 

Oudenampsen: “Ja, dat klopt. Het economische en financiële beleid van dat kabinet was helemaal niet zo uitzonderlijk. Natuurlijk viel het kabinet op met zijn agenda van ‘spreiding van kennis, macht en inkomen’, maar het gevoerde beleid verschilde minder sterk. Toen Den Uyl echt een fundamenteel ander beleid wilde gaan voeren - met de vermogensaanwasdeling en de linkse grondpolitiek - viel het kabinet.

"Uiteindelijk heeft het kabinet-Den Uyl in zijn beleidsagenda grotendeels de trend gevolgd die al door centrumrechtse kabinetten was ingezet. Wel zie je tijdens het kabinet-Den Uyl in ambtelijke kringen de eerste tekenen van een neoliberale omslag. Op het ministerie van Financiën werd bijvoorbeeld al een strenger begrotingsbeleid uitgewerkt. Dat het linkse intermezzo daarmee uiteindelijk grotendeels een voortzetting was van eerder ingezet centrumrechts beleid, is pijnlijk voor links én rechts. Van het verhaal over Den Uyl als Sinterklaas blijft weinig heel.” 

Mythe 2: Nederland is een gematigd polderland 

Laten we het hebben over die omslag van begin jaren tachtig. Want daarover ontkrachten jullie ook een grote mythe: het beeld van Nederland als polderland...

Mellink: “Dat is een raadselachtige mythe. Het is het verhaal dat wij ons als Nederland door alle crises heen hebben geslagen dankzij onze goede overlegstructuren. Het belangrijkste voorbeeld hiervan is het Akkoord van Wassenaar uit 1982, waarbij werkgevers, werknemers en de overheid de handen ineen zouden hebben geslagen.

"De vakbonden accepteerden lagere lonen in ruil voor werkgelegenheid en arbeidstijdverkorting. Dat zou allemaal in goed overleg zijn gegaan, met oog op het algemeen belang. Uit ons onderzoek blijkt echter dat die consensus maar heel beperkt was. De vakbonden stonden in de jaren tachtig grotendeels aan de zijlijn, het kabinet-Lubbers hield ze buiten de besluitvorming.”

Oudenampsen: “Het belang van het Akkoord van Wassenaar was in dit licht helemaal niet zo groot. Veel belangrijker was de commissie-Wagner die in 1980 werd aangesteld door het kabinet-Van Agt I om te adviseren over het economisch beleid. Die commissie bestond vooral uit topmannen uit het grootbedrijf en werd geleid door voormalig Shell-topman Gerrit Wagner. Daar zijn eigenlijk de knopen doorgehakt over het economisch beleid van de jaren tachtig. Het Akkoord van Wassenaar is er daarna bij de vakbonden doorheen gedrukt onder dreiging van gedwongen loonmatiging.” 

Mellink: “Dat een groepje topmannen het economisch beleid van Nederland uitstippelt is wat anders dan het standaardverhaal over ons poldermodel.” 

Waar komt ons gematigde zelfbeeld vandaan? 

Oudenampsen: “Dat komt door onze traditie om openlijke politieke conflicten te mijden. Het Nederlandse coalitiestelsel zorgt dat politieke partijen openlijke confrontaties uit de weg gaan, ook omdat kiezers er niet van houden. De politieke strijd wordt in Nederland vooral uitgevochten binnen de ambtelijke burelen en aan de onderhandelingstafels. Dit verklaart ook direct waarom ons nationale zelfbeeld zover kan afwijken van de praktijk. We zien het conflict nauwelijks.” 

Mellink: “Daar komt bij dat economisch beleid in Nederland vaak heel apolitiek wordt gepresenteerd. Politieke partijen hebben wel allerlei ideeën, maar vervolgens vellen economen en planbureaus daar als scheidsrechters een oordeel over. Kijk bijvoorbeeld naar de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het Centraal Planbureau. In andere landen gaat dit anders. Daar is het economisch debat veel sterker politiek geladen.”

Oudenampsen: “Als je dieper graaft in de Nederlandse beleidsvorming, zie je dat er achter de schermen wel degelijk voortdurend strijd werd geleverd en houdt het beeld van Nederland als gematigd polderland geen stand. Neem de hervormingen van de jaren negentig als ‘de markt’ verschijnt als het glorieuze alternatief voor de overheid. Het is nu bijna niet voor te stellen hoe radicaal neoliberaal de voorstellen destijds waren. Er waren zelfs plannen om alle CAO’s te ontbinden en om het ambtelijke apparaat op de ministeries vrijwel geheel te privatiseren.” 

Hoe kan het dat de PvdA als linkse partij het neoliberalisme in de jaren negentig heeft omarmd?  

Mellink: “Dat is geen eenduidig verhaal. Eind jaren tachtig zat de PvdA bijna een decennium in de oppositie. Vanuit ontevredenheid schoof het denken steeds meer op naar een marktgerichte visie. Maar toen de PvdA in 1989 in het kabinet-Lubbers III stapte, had de partij nog wel plannen voor hogere uitkeringen en meer publieke investeringen. Hier kwam alleen niets van terecht door begrotingstegenvallers. Het beslissende moment was toen de PvdA, tegen alle beloftes in, toch akkoord ging met forse bezuinigingen op de WAO. Dat leidde tot het vertrek van zo’n 30 procent van de leden. Ook hier zie je weer een felle ideeënstrijd.”

Oudenampsen: “Na die uitstroom begon de invloed van neoliberale ideeën te groeien. Toen begon ook het enthousiasme over de zogeheten Derde Weg, het idee dat je marktwerking en sociaal beleid kon combineren. De aanname was dat marktwerking zou leiden tot meer efficiëntie waardoor de overheid geld overhield voor sociale uitgaven. Door de spectaculaire economische groei leek dit ook even te kloppen. Maar toen sloeg eind jaren negentig de economie om en zat de PvdA vast aan een marktwerkingsverhaal dat weinig sociaal bleek.”

Mellink: “Waar wij niet in mee willen gaan, is de populaire neiging om het neoliberalisme aan de PvdA van de jaren negentig op te hangen. We laten juist zien dat het Nederlandse neoliberalisme een veel langere geschiedenis heeft. Het waren vooral het CDA en de VVD die het neoliberalisme in Nederland hebben vormgegeven.” 

Waarom omarmt het CDA, een partij die is gebouwd rond gemeenschapswaarden, het neoliberalisme?  

Oudenampsen: “Zo gek is dat niet. Het CDA vond al sinds de jaren zestig dat de verzorgingsstaat de gemeenschap verdrukte. Sociale zekerheid maakte je onafhankelijk van je omgeving waardoor de samenleving anoniem werd. De overtuiging groeide bij het CDA dat je de gemeenschap weer kon versterken door de verzorgingsstaat terug te dringen.”

Mellink: “Dit gemeenschapsdenken paste uitstekend bij de bezuinigingsoperaties van de jaren tachtig. Lubbers had het over de 'verantwoordelijke samenleving', waarbij de overheid haar burgers op hun eigen verantwoordelijkheden ging wijzen. Dat idee zien we ook heel sterk in het bezuinigingsbeleid van de kabinetten-Rutte en het verhaal over de participatiesamenleving.” 

Mythe 3: Politieke verandering begint in het parlement 

De derde misvatting over onze politieke geschiedenis die jullie weerleggen is het beeld dat politieke verandering vooral via politieke partijen gaat. Hoe zit dat? 

Oudenampsen: “Uiteindelijk heb je natuurlijk altijd politici nodig om wetgeving te veranderen. Maar de meest invloedrijke Nederlandse neoliberalen waren voornamelijk ambtenaren en wetenschappers. Zij oefenden grote invloed uit via de beleidsvoorbereiding op ministeries en via de kennisvorming over de economie op universiteiten.”

Mellink: “In ons onderzoek zijn we meerdere grote dossiers tegengekomen waarbij ambtenaren het beleid zover hadden uitgeschreven dat de minister het alleen nog hoefde te ondertekenen. Dat zie je bij het industriebeleid in de jaren vijftig, bij het strengere begrotingsbeleid in de jaren zeventig en bij de grote marktwerkingsoperaties in de jaren negentig. In al deze gevallen keurden politici beleid goed dat door ambtenaren was uitgedacht.”

Oudenampsen: “Veel mensen geloven in het klassieke beeld van een wetgevende macht die het beleid bedenkt en een uitvoerende ambtelijke macht dit het uitvoert. Zo werkt het echter lang niet altijd. Veel ideeënontwikkeling wordt verricht door ambtenaren binnen ministeries, en hun ideeën worden vervolgens politiek verdedigd door bewindspersonen.” 

Hoe werkte die lobby van ambtenaren dan precies?  

Mellink: “In elk geval niet als complot van neoliberale ambtenaren, het ligt genuanceerder. De moderne economie-opleiding bestaat pas sinds de jaren dertig, precies het moment dat de strijd tussen het keynesianisme en het neoliberalisme opkomt. Veel ambtenaren werden in deze jaren opgeleid in één van beide scholen. Je hoefde dit gedachtegoed niet actief te verkondigen, maar het bepaalde natuurlijk wel hoe je naar de economie keek.”

“Veel ambtenaren zien zichzelf niet als politiek, maar hun handelingen hebben wél politieke gevolgen. Een keynesiaanse ambtenaar kijkt anders naar de economie dan iemand met een neoliberale visie. Die visie wordt vervolgens verwerkt in modellen en die worden vervolgens weer gebruikt om beleid te maken. Je ziet dan ook dat de ideeënstrijd binnen ministeries vaak een modellenstrijd is die over de hoofden van veel burgers heen gaat.” 

Maar ambtenaren hadden volgens jullie wel een hele uitgesproken mening over de politiek en democratie… 

Oudenampsen: “Ja, dat klopt. Begin jaren tachtig raakten verschillende topambtenaren op het ministerie van Financiën en Economische Zaken bijvoorbeeld overtuigd van de ‘public choice theory’ die stelt dat democratische besluitvorming eigenlijk niet goed werkt. Kiezers informeren zich niet goed, ambtenaren werken vooral voor hun eigen departement, Kamerleden worden beïnvloed door pressiegroepen en politieke partijen willen vooral stemmen winnen. Als het politieke proces vrij spel zou krijgen, zou de begroting uit de hand lopen, zo was de overtuiging.”

“Begin jaren tachtig proberen deze topambtenaren daarom actief de macht van het parlement in te perken. En hier zijn ze ook opvallend goed in geslaagd. Vooral het ministerie van Financiën heeft veel meer grip gekregen op de begroting. Ook de eerder genoemde commissie-Wagner werd gecoördineerd door topambtenaren van Economische Zaken.” 

Lessen voor links 

Jullie onderzoek gaat over de manier waarop ideeën dominant kunnen worden. Zijn er lessen die links kan trekken uit de geschiedenis van het neoliberalisme?  

Mellink: “Wat ons opvalt is dat linkse partijen het economische debat tegenwoordig vooral voeren vanuit morele verontwaardiging. Dat is misschien wel vaak terecht, maar het maakt je wel kwetsbaar voor het simpele argument dat het geld op is, en bovendien overtuig je geen mensen die jouw verontwaardiging niet delen. Links zou wat ons betreft vaker een goed onderbouwd economisch verhaal mogen uitdragen. Het is economisch een heel goed idee om een stevige sociale zekerheid en een goed gefinancierde overheid te hebben.”

“Wij krijgen overigens vaak de vraag wat nou de oplossing is voor het neoliberalisme, maar zo simpel werkt het niet. Het is echt een strijd van de lange adem. Daarin kunnen we leren van de neoliberalen. Zij werkten vanuit een langetermijnvisie. Een neoliberale denker als Hayek was niet bezig met kleine oplossingen binnen het dominante denkkader. Als je échte ideeënpolitiek bedrijft, moet je bezig zijn om het kader als geheel te verschuiven.”

Oudenampsen: “Tegelijkertijd laten wij in ons boek heel duidelijk zien dat verandering niet vanzelf gaat. Die verandering wordt bewerkstelligd door concrete coalities van ambtenaren, wetenschappers en politici. Je moet mensen om je heen verzamelen die belang hebben bij jouw plannen. Er zijn op dit moment bijvoorbeeld genoeg bedrijven die belang hebben bij een minder exportgericht neoliberaal beleid. Dat biedt mogelijkheden om coalities te vormen. Dus ja, het gaat zeker om grote politieke ideeën maar die worden alleen werkelijkheid dankzij een concrete machtsstrategie.” 

Neoliberalisme. Een Nederlandse geschiedenis. Bram Mellink en Merijn Oudenampsen. Uitgeverij Boom.