Voor alle politici en beleidsambtenaren in Nederland zou het proefschrift van Sharon Stellaard verplichte kost moeten zijn. Niet alleen voor iedereen die zich bezighoudt met jeugdzorg en passend onderwijs (de twee beleidsterreinen die ze onderzoekt), maar ook voor andere beleidsmakers. Toegegeven, het zal hun werk er niet makkelijker op maken. Ik vrees dat beleidsmakers die Boemerangbeleid nauwkeurig lezen een writer’s block te wachten staat. Stellaard laat namelijk onbarmhartig zien hoe steeds opnieuw dezelfde successen worden beloofd, ondanks alle beloften die in het verleden keer op keer niet zijn waargemaakt. Haar stelling is dat juist het gebrek aan historisch besef dit naïeve wensdenken voedt. Ze noemt het ‘boemerangbeleid’. Steeds bestaat de hoop dat met het weggooien van de boemerang de ellende verdwijnt, maar die boemerang komt met even grote vaart terug. Of misschien zelfs met grotere vaart. Zo is het een terugkerende doelstelling om het beroep op jeugdzorg te verminderen. In 1989, het jaar van de invoering van de Wet op de jeugdhulpverlening, maakte 1 op de 27 kinderen gebruik van jeugdzorg. Inmiddels is dat 1 op de 7 kinderen.

Om beter te begrijpen waarom er zoveel misgaat, introduceert Stellaard vier logica’s. Zo is er een logica van gepastheid, van pad-afhankelijkheid, van calculatie en van interferentie.

Bij gepastheid gaat het om wat ‘hoort’. De conventies die bepalen wat professionaliteit inhoudt, worden niet of nauwelijks ter discussie gesteld. Zo wordt er in de jeugdzorg vaak een medisch model gehanteerd. Er is iets mis met een kind en op basis van een goede diagnose kan worden bepaald wat er moet gebeuren. In 2005 wordt deze denkwijze geïnstitutionaliseerd, wanneer bureau Jeugdzorg indicaties gaat verzorgen. De zorg zelf wordt geleverd door jeugdzorgaanbieders. Om te zorgen dat de indicaties kwalitatief goed zijn, mogen die alleen worden verstrekt door mensen die al vijf jaar ervaring hebben. Dat klinkt als een goede kwaliteitsgarantie, maar het is ook een garantie dat er weinig verandert en de bestaande opvattingen dominant blijven.

Het gevolg van de logica van gepastheid is dat er heel vaak vergelijkbare ‘oplossingen’ worden gezocht. Voor het speciaal onderwijs werd in 1990 gekozen voor samenwerkingsverbanden tussen scholen, het ontwikkelen van expertise voor de overdracht van regulier naar speciaal onderwijs, een regionale toelatingsprocedure en een individueel plan voor het kind. In 2003 werd gekozen voor…: samenwerkingsverbanden, expertise-overdracht, een regionaal georganiseerde toelatingsprocedure en een individueel plan voor het kind. En in 2014 bij de huidige Wet passend onderwijs werd heel revolutionair gekozen voor…: samenwerkingsverbanden, expertise-overdracht, een regionaal georganiseerde toelatingsprocedure en een individueel plan voor het kind. Alles moet veranderen zodat alles hetzelfde blijft. En daarmee blijven ook de oude problemen bestaan, zoals dat leerkrachten wel geleerd wordt om te signaleren als er iets mis is met een kind, maar weinig handelingsperspectief krijgen om daar ook wat aan te doen. En dus is doorverwijzen de enige optie.

De logica van pad-afhankelijkheid laat zien dat beleid niet vanaf nul begint. Een pijnlijk voorbeeld van wat pad-afhankelijkheid betekent is wat er gebeurde bij de overgang van de jeugdzorg in 2015 van de provincie naar de gemeente. In de aanloop naar deze decentralisatie nam de bezorgdheid toe dat gemeenten hun zaken niet tijdig geregeld kregen. De vrees was dat kinderen opeens verstoken zouden raken van benodigde zorg. Om dat te voorkomen werd gekozen voor zorgcontinuïteit. Dat klinkt prachtig. In de praktijk betekende het dat 70 procent van de jeugdzorg vastlag in contracten met bestaande jeugdzorgaanbieders. Zo komt er van de beoogde vernieuwing weinig terecht.

De logica van de calculatie is gebaseerd op het idee dat financiële prikkels effect hebben op het gedrag van burgers en instellingen. Als het signaleren van gedragsproblemen een rugzakje met geld oplevert, dan zullen veel meer kinderen zo’n indicatie krijgen. Tussen 2003 (na invoering van de Wet op de expertisecentra) en 2005 vervijfvoudigde het aantal leerlingen dat hiervoor op basis van gedragsproblematiek in aanmerking kwam. Bij de diagnose ADHD geldt iets vergelijkbaars. Tussen 2003 en 2011 is het aantal kinderen dat Ritalin slikt verviervoudigd. Als wachtlijsten instellingen geld opleveren (omdat er een recht op zorg bestaat), dan is het niet raar dat de wachtlijsten toenemen.

De logica van interferentie beschrijft hoe ontwikkelingen die weinig met het beleid te maken hebben wel de uitkomsten kunnen bepalen. Zo zijn scholen steeds meer gedwongen om hun resultaten openbaar te maken. Dat past helemaal binnen de mode van het New Public Management. Publieke instellingen moeten worden afgerekend op basis van hun resultaten. Een onbedoeld effect daarvan is dat leerlingen die afwijken van de norm meer worden geproblematiseerd. Dat stimuleert de groei van het speciaal onderwijs en maakt het voor leerlingen met een extra ondersteuningsvraag moeilijker om een passende plek te vinden.

Averechtse effecten

Stellaard laat zien dat 40 jaar hervormingen beschreven kunnen worden in twee tegengestelde bewegingen. De ene beweging is die van continuïteit. De logica van de gepastheid en de pad-afhankelijkheid versterken de behoudzucht. De problemen zijn hardnekkig. In de jeugdzorg wordt bijvoorbeeld steeds opnieuw geklaagd over de gebrekkige aansluiting tussen het jeugdzorgaanbod en wat jonge mensen nodig hebben, over de groei van het zorggebruik en over de gebrekkige effectiviteit van de zorg. En daarbij worden ook weer dezelfde oplossingen aangedragen. Staatssecretaris Maarten van Ooijen komt nu weer met dezelfde analyse en met voorstellen die geknipt en geplakt lijken uit de Wet op de jeugdhulpverlening uit 1989.

Naast deze continuïteit is er permanente verandering. Die verandering komt omdat het beleid geen succes is én om de averechtse effecten van de vorige hervorming te corrigeren. De logica van de calculatie en de interferentie maken ook begrijpelijk waarom er zoveel averechtse effecten zijn.

Het vooruitstruikelen wordt nog versterkt door trends. Zo heeft de nadruk op keuzevrijheid en marktdenken in de jeugdzorg geleid tot het denken in termen van producten. Het paradoxale effect daarvan is dat het juist moeilijker wordt om de juiste hulp te vinden voor een jeugdige. Het heeft ook geleid tot heel veel verschillende hulpverleners in het gezin. Van de weeromstuit kwam de roep om meer samenhang. Eén gezin, één plan, één regisseur. De decentralisatie van de jeugdzorg in 2015 heeft geleid tot veel aanbestedingen met heel veel aanbieders. Het aantal jeugdzorgaanbieders is geëxplodeerd tot 6.000, waardoor nu weer geroepen wordt om concentratie van het aanbod, om zo meer samenhang te organiseren. Maar, zo vraagt Stellaard zich af, met sardonisch genoegen: als de bestaande aanpak niet werkt, waarom zou dat dan wel lukken als er meer samenhang is in wat niet werkt? En al die aanbestedingen die steeds technischer worden hebben nog een ander nadeel. Inmiddels kost die bureaucratie 1 miljard euro per jaar – 20 procent van de kosten van de jeugdzorg.

Stellaard waagt zich niet aan een recept voor hoe het wel moet. Toch biedt haar analyse zicht op hoe het anders kan. Ze laat namelijk feilloos zien dat het fundamentele beleidsparadigma van jeugdzorg en speciaal onderwijs ongemoeid blijft. Dat paradigma laat zich als volgt samenvatten: er is met sommige kinderen iets mis en professionele begeleiding, al dan niet in een voorziening, helpt die kinderen. Doel van de begeleiding is terugkeer naar de ‘normale’ situatie. En preventie is het voorkomen van een beroep op die professionele ondersteuning. Vragen die hierdoor niet gesteld worden zijn: Is er wel iets mis met die kinderen? Ligt de oorzaak van het afwijkende gedrag niet heel ergens anders? Bijvoorbeeld bij het gestandaardiseerde onderwijs of bij overbelaste ouders? En zijn de kinderen eigenlijk gebaat bij professionele ondersteuning? Als kinderen na een uithuisplaatsing gemiddeld nog 6,5 keer van plek veranderen, dan is dat zeer de vraag. En dus is het pijnlijk dat we in Nederland met zo’n 40.000 uithuisplaatsingen koploper zijn in Europa.

De logica’s van Stellaard helpen om zulke blinde vlekken van het beleid in beeld te krijgen. Welke normen worden met het beleid gelegitimeerd? Welke ruimte biedt het burgers en instellingen voor calculerend gedrag? Welke externe oorzaken voor de problemen van kinderen worden ongemoeid gelaten? Dat maakt het werk van beleidsmakers niet makkelijker, maar wel veel relevanter.