Of het nu gaat om het keren van de klimaatontwrichting, het aanpakken van de woningnood of het beschermen van de natuur in ons land; geen van deze dingen zal lukken zonder publieke zeggenschap over de beschikbare grond. De manier waarop wij als samenleving de grond verdelen, waarderen en onderhouden vormt traditioneel gezien dan ook één van de grote ideologische strijdpunten tussen de verschillende politieke stromingen.

Inhaalslag

Deze vraag wordt langzaamaan op steeds meer plekken opgeworpen. Het duidelijkst zien we dit in de aanpak van de wooncrisis, waarbij de Tweede Kamer voor een zogenaamde planbatenheffing stemde (een belasting op de grondwaardestijging die plaatsvindt wanneer een bestemmingsplan wordt gewijzigd) en waar in het regeerakkoord wordt gesproken van een in te voeren belasting op braakliggende bouwgrond. Dit waren jarenlang politiek gezien volstrekt ondenkbare maatregelen. 

Tegelijkertijd valt er nog een behoorlijke inhaalslag te maken in het bredere denken over grondpolitiek. Mede door het wegbezuinigen van kenniscentra en ambtelijke afdelingen is veel politieke en bestuurlijke kennis over grondbeleid verloren gegaan. Bovendien wordt de politieke aard van het grondbeleid nog vaak ontkend door deskundigen of miskend door beleidsmakers. 

Opvallend is ook dat het denken over grondbeleid is opgeknipt in twee geïsoleerde debatten: grondbeleid in het landelijk gebied en grondbeleid in het stedelijk gebied. Dat terwijl er duidelijke overeenkomsten zijn en er in essentie dezelfde fundamentele politiek-ideologische vragen op tafel liggen. 

Het is om deze reden en vanwege de grote urgentie anders om te gaan met onze grond dat de wetenschappelijke bureaus van GroenLinks en PvdA met dit dossier de routes naar een nieuwe grondpolitiek willen verkennen.

Vele tekorten 

Laten we beginnen met wat er op dit moment gaande is. Zowel in het landelijk gebied als in de bebouwde omgeving is grond in hoog tempo omgevormd van een essentiële productiefactor tot een vermogenstitel en beleggingsobject. Was een woning met bijbehorende grond vroeger vooral een plek om te wonen, inmiddels functioneert deze voor veel mensen ook als pensioenpot, een mooie erfenis voor de kinderen of gewoon een manier om zo snel mogelijk rijk te worden. 

En waar landbouwgrond voorheen vooral werd gebruikt om voedsel te produceren, zien steeds meer boeren deze inmiddels als pensioenvoorziening, wat uiteindelijk vooral maakt dat ze arm leven terwijl ze op papier schatrijk zijn. Dat grond zo goed rendeert is logisch. Het is immers een schaars goed dat niet kan worden bijgemaakt maar waar wel steeds meer vraag naar is. 

Omdat beleggers geen strobreed in de weg wordt gelegd, konden zij inspelen op deze ontwikkeling en een groot deel van de Nederlandse grond omvormen tot financieel product. Het gevolg was dat de grondprijzen omhoog schoten, waardoor het feitelijk onmogelijk is geworden om vandaag de dag nieuw in te stappen als jonge boer, zelfs als je van plan bent om hoog intensief te gaan boeren om de stijgende rente op je hypotheek te kunnen betalen. Voor boeren die niet de maximale opbrengst voorop zetten, maar de grond en natuur levend willen houden, is het zonder externe hulp feitelijk onmogelijk om in te stappen.

Materiële voorsprong

Dit laat direct scherp het grote tekort zien van ons huidige grondsysteem, het geheel aan wet- en regelgeving voor het bezit, gebruik en verhandelen van grond. De zaken die de grootste maatschappelijke waarde hebben, worden op dit moment onmogelijk gemaakt. Ondertussen worden activiteiten die onze gezondheid en de natuur actief beschadigen juist beloond. Ligt er een plan om goedkope woningen te realiseren in de stad, met veel groen zodat mensen prettig kunnen wonen, of wordt landbouwgrond ingezet om groente te verbouwen zonder de grond uit te putten? De grondwaarde schiet naar beneden. 

Krijg je daarentegen de ruimte om peperdure woningen te bouwen die vrijwel niemand kan betalen of wordt grond uitgegeven om deze volledig leeg te trekken met behulp van gif en kunstmest, dan kan je rekenen op een hoge grondwaarde. Twee van de grootste crises waar Nederland momenteel mee te maken heeft – de wooncrisis en de biodiversiteitscrisis – zijn dan ook direct te relateren aan onze omgang met grond. Zonder een fundamentele aanpassing van ons grondsysteem gaat het ons als samenleving niet lukken om deze crises te keren.

Daar komt nog bij dat het grondsysteem de grote vermogensongelijkheid in ons land verder aanjaagt. Bezit je eenmaal een stuk grond, dan is het relatief eenvoudig om dit bezit verder uit te bouwen. Het gevolg is dat (groot)grondbezitters een steeds grotere materiële voorsprong hebben genomen op de mensen die geen grond bezitten en dus feitelijk van hen afhankelijk zijn. In steden als Utrecht en Amsterdam bezit één private partij inmiddels een kwart van alle bouwgrond. Gemeenten zijn veroordeeld tot jarenlange procedures en onderhandelingen met deze individuele partijen, om uiteindelijk slechts een deel van hun maatschappelijke doelen te kunnen verwezenlijken.

Het is hoog tijd om nadrukkelijker de politieke vraag op tafel te leggen waarom wij eigenlijk accepteren dat de rijkste mensen in onze samenleving – of zelfs miljardairs in verre landen – grote delen van ons land claimen om hier geld mee te verdienen?[1] En het is tijd om de simpele waarheid te accepteren dat als wij één iemand het recht geven om een stuk grond te gebruiken zoals diegene zelf wil, wij dit recht tegelijkertijd ontnemen aan alle andere leden van de gemeenschap.

De rol van de overheid 

De grote tekorten van ons grondsysteem zijn vooral te verklaren door beleid dat de afgelopen decennia is doorgevoerd. Door de geschiedenis heen is het grondsysteem voortdurend inzet geweest van politieke strijd. Waar liberalen het privaat bezit van grond als hoeksteen voor het grondsysteem zagen, streefden socialisten juist naar gemeenschappelijk bezit en collectieve zeggenschap over de grond. 

Geen van beide partijen kreeg uiteindelijk volledig haar zin. Het grondsysteem, zoals dat in de loop van de negentiende en twintigste eeuw vorm kreeg, werd een compromis. Particulier grondbezit bleef het uitgangspunt, maar de overheid kreeg allerlei mogelijkheden om de grondmarkt te reguleren en de eigendomsrechten van grondeigenaren in te perken in naam van het publieke belang.

Die mogelijkheden zijn grofweg op te delen in vier verschillende rollen die de overheid op zich kan nemen in relatie tot de grondmarkt. In de eerste plaats speelt de overheid de rol van planner. Via haar ruimtelijke beleid bepaalt zij voor welke doelen stukken grond gebruikt mogen worden. 

Gemeenten en provincies leggen deze functies vast in hun omgevingsplannen (voorheen bestemmingsplannen) – denk aan wonen, natuur of bedrijvigheid. In deze omgevingsplannen en de hieraan gekoppelde vergunningsprocedures kunnen zij ook voorwaarden stellen aan het gebruik van grond, denk aan een minimaal aantal sociale huurwoningen bij woningbouw of beperkingen aan het gebruik van mest of bestrijdingsmiddelen in het geval van landbouwgrond. 

De tweede rol is die van marktmeester. In deze rol bepaalt de overheid hoe grondprijzen tot stand komen en de overdracht van grond plaatsvindt. Daarnaast kan zij via voorkeursrechten publieke partijen het eerste recht van koop gunnen op het moment dat een stuk grond te koop wordt aangeboden. 

Ook gedwongen onteigening behoort tot de mogelijkheden. Hoewel dit in de praktijk nauwelijks voorkomt, heeft de mogelijkheid tot onteigening toch een grote invloed op de grondmarkt. Zo is het voor gemeenten natuurlijk veel eenvoudiger onderhandelen met een grondeigenaar als die partij weet dat zij gedwongen onteigend kan worden indien zij zich al te onredelijk opstelt.

Ten derde is de overheid zélf een belangrijke grondeigenaar. Momenteel is ongeveer twintig tot dertig procent van het grondoppervlak in Nederland in handen van overheidsinstanties.[2] Overheden kunnen deze grond inzetten voor publieke doelen, bijvoorbeeld door deze beschikbaar te stellen aan woningbouwcorporaties of tegen een betaalbare prijs te verpachten aan organisaties die zich richten op natuurbehoud. 

Soms hebben gemeenten zelf al grond om op deze manier ‘actief grondbeleid’ te voeren, maar meestal moeten zij de grond eerst aankopen. Omdat hier grote investeringen en veel expertise voor nodig zijn, is dit voor gemeenten vaak onmogelijk zonder ondersteuning vanuit de Rijksoverheid.

De laatste rol van is die van belastinginner. Het gedrag van partijen op de grondmarkt wordt op allerlei manieren beïnvloed door de manier waarop grond al dan niet wordt belast. Denk aan de onroerendezaakbelasting (ozb), de overdrachtsbelasting, de erfbelasting of een belasting op braakliggende grond. 

Ook kan de overheid belastingen inzetten om grondeigenaren te laten bijdragen aan publieke voorzieningen, zoals bushaltes of wijkcentra, en kan zij ervoor zorgen dat de grondwaardestijgingen die deze investeringen veroorzaken weer terugstromen naar de samenleving in plaats van de zakken van de omringende grondeigenaren. Een goed voorbeeld hiervan is de eerder genoemde planbatenheffing, maar dit kan bijvoorbeeld ook via een algemene grondwaardebelasting worden geregeld.

Pakt de overheid alle vier de rollen actief op, dan kan zij effectief grip uitoefenen op de grondmarkt. Het is precies om die reden dat het (neo)liberale beleid van de afgelopen decennia erop gericht is geweest alle vier de rollen zo veel mogelijk uit te kleden.

Publieke belangen in het gedrang

 In het ruimtelijk beleid heeft de overheid haar rol van planner voor een belangrijk deel uit handen gegeven en overgedragen aan de markt. Namen overheden vroeger zélf het initiatief om de ruimtelijke ontwikkeling vorm te geven, tegenwoordig zijn het vooral particuliere grondeigenaren en grote ontwikkelaars die de dienst uitmaken. 

Deels is dat het gevolg van een bewuste beleidskeuze: niet de overheid, maar de markt diende voortaan te bepalen welke ontwikkelingen waar plaatsvinden. Tekenend hiervoor is de opheffing van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). De verschuiving komt doordat grote ontwikkelaars en speculanten tegenwoordig dusdanige grondposities hebben, met name rond grote steden, dat gemeenten voor hun plannen geheel zijn overgeleverd aan de welwillendheid van deze partijen. 

Bovendien wordt de onderhandelingspositie van grondeigenaren nog eens versterkt doordat zij zich kunnen beroepen op hun zogeheten ‘zelfrealisatierecht’: het recht om zelf de beoogde bestemming te realiseren. Omdat hier geen harde termijnen aan verbonden zijn kan een grondeigenaar het proces eindeloos traineren, als hij er geen belang bij heeft om een bepaalde gebiedsontwikkeling in gang te zetten.

Ook in haar rol als marktmeester heeft de overheid de teugels steeds meer laten vieren. Prijsbeheersing en overheidstoezicht op grondtransacties, tot de jaren zeventig belangrijke onderdelen van het Nederlandse grondbeleid, werden steeds meer losgelaten. Ook de pachtwetgeving, die het economisch verkeer tussen grondeigenaren en pachters reguleert, werd geliberaliseerd. Het gevolg laat zich raden: speculanten kregen de vrije ruimte en de grond- en pachtprijzen schoten omhoog. 

Het publieke grondbezit werd afgebouwd. Gemeenschapsgronden werden op grote schaal in de verkoop gedaan en nieuwe grondaankopen werden nauwelijks nog gedaan. Dat had veel te maken met het feit dat gemeenten de financiële risico’s van dit grondbezit niet meer konden of wilden dragen, deels omdat de rijksoverheid haar ondersteuning terugtrok. 

Maar het kwam ook doordat marktpartijen stedelijke grondposities steeds meer als een verdienmodel gingen zien. Doordat de overheid vanaf de jaren negentig vooraf ging aankondigen wat de toekomstige ontwikkellocaties zouden worden, werd de deur wijd opengezet voor grondspeculanten.

Tot slot is de overheid als belastinginner privaat grondbezit steeds gunstiger gaan behandelen, terwijl publiek grondbezit juist meer wordt belast. Zo moeten gemeenten sinds 2016 vennootschapsbelasting betalen over de winst die zij maken met hun actieve grondbeleid.

Samenvattend is ons grondsysteem steeds meer in dienst gesteld van de particuliere belangen van grondeigenaren en speculanten. Publieke belangen zijn daarbij in het gedrang gekomen. De negatieve effecten van dit beleid worden nu zichtbaarder: torenhoge grondprijzen, stagnerende woningbouw, water- en bodemverontreiniging en uitputting van landbouwgrond. De vraag is dan ook: hoe krijgen we opnieuw grip op onze grond? We legden die vraag voor aan verschillende experts voor dit dossier, dat gespreid wordt gepubliceerd in de tijdschriften S&D en De Helling.

De praktijk

In dit dossier vind je twee artikelen over grondpolitiek in het stedelijke gebied. Het eerste stuk is van Barend Wind, Tijn Croon en Dion Hennis, waarin zij uitleggen hoe privaat grondeigendom en de ongekende ruimte die grondspeculanten en ontwikkelaars momenteel krijgen om de grondprijs op te drijven het onmogelijk maken om voldoende betaalbare woningen te bouwen en fijne buurten te creëren. 

Vanuit die analyse doen zij een aantal concrete voorstellen om de ‘moeder aller monopolies’ te breken. Daarnaast betogen de auteurs dat veel gemeenten ook zonder nieuw landelijk beleid vandaag al aan de slag kunnen met hun huidige instrumentarium. Er ligt genoeg ruimte voor lokale politici om actieve grondpolitiek te bedrijven. Het vraagt vooral visie en daadkracht.

Hoe dit er in de praktijk uit kan zien, bespreken we met Rik Thijs, wethouder namens GroenLinks in Eindhoven, en Martijn Balster, wethouder namens de PvdA in Den Haag. Ook zij hebben in hun steden steeds vaker te maken met (buitenlandse) beleggers die grond opkopen om eraan te verdienen, waardoor het voor hen steeds lastiger is om te sturen op de gewenste ontwikkeling van de stad.

Beiden zijn ervan overtuigd dat het aankopen en vasthouden van grond door publieke partijen zoals woningcorporaties en gemeenten dé manier is om als samenleving weer te kunnen sturen op genoeg betaalbare woningen, voldoende groen en goede toegankelijke voorzieningen. Actieve grondpolitiek is in hun ogen onmisbaar voor al die dingen die geen winst opleveren, maar maatschappelijk juist heel waardevol zijn.

Grondpolitiek is terug van nooit weggeweest. Op steeds meer plaatsen zijn overheden de regie op hun grond aan het terugpakken en verkennen politici welke middelen zij hier allemaal voor kunnen gebruiken. Wij hopen dat we met dit dossier een bijdrage kunnen leveren aan de ideologische basis onder deze heropleving van de grondpolitiek. 

De uitdagingen van deze tijd zijn te groot om het grondbeleid links te laten liggen. Waar het in ieder geval allemaal mee begint, is een glashelder antwoord op de politieke kernvraag van wie ons land eigenlijk is. Ons land is niet van de rijkste persoon of van degene die er toevallig een deel van bezit. Ons land is een gemeenschappelijk goed waar wij allemaal als leden van de gemeenschap over mee mogen beslissen.

Voetnoten

1. George Monbiot, ‘Het bizarste idee dat de mens ooit bedacht: dat je een stukje grond kunt bezitten’, De Correspondent, 4 november 2021
2. Edwin Buitelaar, De werking van de grondmarkt en de rol van de overheid; Verkenning en reflectie, Planbureau voor de Leefomgeving, 2021; Wim Nieuwenhuizen, Jeroen Kruit en Dana Kamphorst, Maatschappelijke kansen van grondbezit van overheden, Wageningen, 2017